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審計監督對政府產業基金的創新效應影響研究

2023-07-13 23:22:20楊靜丁玲林儀
財會月刊·下半月 2023年7期

楊靜 丁玲 林儀

【摘要】成立政府產業基金是國家優化政府投資方式、 發揮政府資金引導作用, 促進產業發展的重要舉措。政府產業基金依靠自身優勢, 提供財政、 稅收和政策支持, 從而彌補市場缺陷, 優化創新要素配置, 促進企業技術創新。但是政府產業基金本身的弊端——資本的逐利性會削弱產業基金支持創新活動的效果, 甚至導致企業創新效率下降, 形成政府產業基金支持創新活動悖論。進一步地, 本文從審計監督的視角分析認為, 通過發揮審計的政治與管理功能限制資本逐利性、 發揮審計的監督功能規范資金使用, 可以平衡悖論, 間接促進政府產業基金的創新效應。

【關鍵詞】政府產業基金;審計監督;內部審計;創新效應

【中圖分類號】 F239;F812.45? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994(2023)14-0100-5

一、 引言

面對復雜多變的外部環境以及日趨同質化的競爭, 以產業為根基設立引導基金, 成為近些年各地政府開展招商引資、 聚合社會資本、 助推新興產業、 促進經濟轉型的有力手段。政府產業投資基金設立的第一目的是圍繞本地的重點戰略產業來打造和完善產業鏈。通過系統地梳理地方重點產業的產業鏈, 找出明顯缺失的關鍵環節, 然后重點投資支持這些關鍵環節, 無論是對創新類項目的孵化、 產業項目的招商引資, 還是重點項目的資金支持, 都能夠做到精準扶持。

然而, 關于產業基金能否支持企業創新尚存在爭議, 主要原因在于政府財政資金可能存在創新擠出效應。政府對市場的干預可能會破壞競爭, 抑制企業創新。基金的“資本”屬性可能會導致其偏離產業基金設立的政策初衷, 致使企業創新效率下降。一方面, 產業基金存在一定的內生性矛盾。政府產業基金結合了政府財政資金和社會資金, 其中財政資金一般不追求營利, 但是風險承受能力較弱且投資偏好保守, 社會資金能夠承擔一定的風險, 但對投資回報率有一定的訴求, 由此引發的兩大資金風險承受能力和逐利性之間的矛盾會影響產業基金的投資方向和效率。另一方面, 政府產業基金缺乏有效監管和考核評估(袁永宏,2019), 政府產業基金由國家發展改革委或地方發展改革部門設立和監管, 在后期的運作中可能會出現貪污腐敗、 瀆職、 串通舞弊、 國有資產流失等嚴重違規問題, 產業基金合規管理和風險管控亟待加強。

審計監督作為政府產業基金規范化管理的一道重要防線, 能夠規范資金的使用, 在一定程度上推動政府產業基金支持技術創新。本文試圖從剖析政府產業基金支持企業創新悖論(簡稱“政府產業基金創新悖論”)產生的根源出發, 在理論層面探討政府審計對產業基金創新效應的作用機理, 以期為完善政府產業基金的監管、 發揮政府審計的功能提供一定的啟發。

二、 政府產業基金創新悖論的內涵與成因

1. 政府產業基金創新悖論的內涵。悖論, 來源于東西方哲學。東方哲學將悖論作為探索存在本質的媒介, 它強調對立, 這些對立被認為是相互依賴的、 流動的和自然的(Peng和Nisbett, 1999)。古希臘西方悖論的哲學基礎體現在術語“para(相反)”和“doxa(意見)”中, 與東方學者相似, 西方哲學家把悖論描述為矛盾的, 但也是相互依賴的。管理學研究中將悖論定義為相互依賴的要素之間持續存在的矛盾, 這一定義確定了悖論的兩個核心特征: 矛盾和相互依賴(Jonathan等,2016)。管理學中悖論可視為雙元論或雙元化(Jonathan等,2014), 其中雙元論認為悖論元素之間相互排斥(Moshe,2010)。與此相反, 雙元性認為悖論元素可以在兩者之間保持平衡(張延平和冉佳森,2019)。

政府產業基金與創新之間的關系是既矛盾又相互依賴。首先, 政府產業基金能夠彌補市場的缺陷, 內化創新成果的外部性, 在一定程度上推動形成產業最優創新規模; 其次, 政府產業基金能夠配合市場共同優化資源配置, 構建寬容的創新生態環境, 鼓勵企業創新; 最后, 政府產業基金能夠引導社會資本, 直接刺激研發產出, 提高創新效率。然而, 資本的逐利性和監管的缺失削弱了基金的創新偏好, 降低了企業的技術創新效率, 形成政府產業基金創新悖論。

2. 政府產業基金創新悖論產生的原因。政府產業基金創新悖論的來源之一是產業基金作為“資本”的逐利性與創新活動特征規律(外部性強、 風險高且前期投入大、 直接收益不明顯)之間相矛盾。創新活動風險高、 外部性大、 流動性強, 這些特性會削弱企業創新的意愿, 從而導致企業創新效率降低, 產業很難達到最優創新規模(李政和楊思瑩,2018)。如果沒有外部激勵, 企業就很難做出創新決策。為了彌補市場的缺陷, 政府需要發揮自身優勢干預企業的創新活動, 將創新成果外部性內在化, 推動產業創新活動達到最優規模。政府產業基金能夠向市場釋放積極信號, 有效引導市場資源向所投資產業傾斜; 而且, 政府產業基金及其所引導的社會資本能夠彌補創新主體因外部性而帶來的利益損失, 將創新成果的外部性內在化, 彌補市場缺陷, 推動企業創新, 這是政府設立產業基金的政策初衷。然而, 產業基金一旦進入市場, 在實際運作過程中, 由于監管的缺位, “資本”的逐利屬性沒有及時受到約束甚至被放大。資本為了尋找更多的投資機會以獲取收益, 會流向虛擬經濟領域, 或過多地流入某個行業, 進行投機行為。

政府產業基金是政府資金和社會資本的結合體, 無論是財政資金還是社會資本, 都內涵資本的屬性。一方面, 政府產業基金雖然是由政府出資的非營利性投資基金, 但由于缺乏有效的監督管理機制, 資本的逐利性可能促使其偏離原本設立的目標, 成為某些單位或個人斂財的工具。政府行為還易受到尋租行為的影響(Bardhan, 1997), 使得企業的創新成本提高, 創新效率降低。不僅如此, 尋租還會改變企業的競爭格局, 企業不再為了價格和創新競爭, 而是為了獲取更多的財政補貼, 這將抑制企業創新意愿, 從而降低整個產業的創新效率。后期運作中的違規事項會導致相關部門對引導產業基金開展集中清理整頓行動, 這不僅會影響相關基金的資金安排, 導致后續項目投資出現斷點, 嚴重時還可能引發金融風險(何杰和彭興庭,2017)。雖然國家發展和改革委員會以及財政部已出臺相關政策規范產業基金的使用, 但目前產業基金仍存在違規使用資金的現象。《政府投資基金暫行管理辦法》第十二條規定了政府投資基金在運作過程中不得從事的業務, 其中包括融資擔保以外的業務、 投資金融產品及其他金融衍生品、 向任何第三方提供贊助和捐贈、 吸收或變相吸收存款等。然而, 根據審計署發布的《國務院關于中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》, 截至2015年底, 通過抽查地方設立的6項基金發現, 財政投入的187.5億元中約有66%轉做商業銀行定期存款, 大部分資金偏離了原本的投資方向。

另一方面, 政府產業基金的盈利性較差, 無法持續吸引社會資本加入。財政資金的逐利性風險更多地來源于“內部人控制”, 社會資金的逐利性體現在對利潤的追求上, 這也是政府產業基金資金屬性矛盾所在。政府產業基金投資偏好保守且投資周期長, 而社會資本更愿意投資短期回報率高的項目, 且愿意承受一定的風險。據統計, 我國PE基金投資整體回報率近6.5倍, 而政府產業基金的平均投資回報率只有2.01倍。相比于政府產業基金, 社會資本可能更傾向于投資利潤更高的項目。而政府產業基金更加傾向于投資具有長遠價值和社會效益的項目, 這些項目往往短期內很難取得效益, 也會導致失去社會資本的青睞。不僅如此, 某些情況下政府產業基金會被社會資本“裹挾”以獲取更多的資金支持, 其投資偏好會偏向社會資本所青睞的投資領域, 從而導致政府產業基金投資與純市場基金投資幾乎沒有差異, 會出現“旱的旱死, 澇的澇死”的尷尬場面, 導致產業斷點長期存在, 關鍵技術長期落后, 難以達到技術創新的目標。

綜上所述, 本文推導出如圖1所示的分析框架。

三、 審計監督對政府產業基金創新效應的作用機理

中央經濟工作會議明確提出要正確認識和把握資本的特性與行為規律, 為資本設置“紅綠燈”, 防止資本無序擴張。限制資本的“紅綠燈”并非是將所有資本“一棍子打死”, 而是通過監管手段引導資本規范健康發展, 依法加強對資本的有效監管和風險管控, 防止資本野蠻生長, 破壞市場經濟。加強政府產業基金資本監管的途徑之一為: 依托審計的監督功能限制資本逐利性, 引導政府產業基金步入正軌, 從而平衡政府產業基金創新悖論, 間接促進企業創新。

對政府產業基金的審計主要依靠政府審計與內部審計。政府審計是通過發揮外部治理作用來規范企業的行為。政府審計應依據其法定職責開展監督工作, 發揮其政治功能和監督功能, 落實審計工作, 強化審計結果運用, 倒逼政府產業基金規范管理, 從而間接加強政府產業基金的創新效應。而內部審計發揮作用的機理完全不同于外部的審計監督活動。獲得政府產業基金投資的企業, 其內部審計要突破傳統的財務審計模式, 在公司經營管理等更廣闊的領域開展內部審計工作, 與有關職能部門建立良好的合作關系。

1. 審計監督的合法性與作用。

(1)法律規定職責。2018年1月發布的《審計署關于內部審計工作的規定》第十二條規定: 內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構應當按照國家有關規定和本單位的要求, 對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計。2021年修正的《審計法》對由政府出資的相關基金審計做出了明確規定, 其中第二十四條規定: 審計機關對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、 社會捐贈資金以及其他有關基金、 資金的財務收支, 進行審計監督。2015年11月財政部頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》明確規定, 政府投資基金應當接受財政、 審計部門對基金運行情況的審計、 監督。此外, 國家發展改革委于2016年頒布的《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》第四十四條規定: 各級發展改革部門應當自覺接受審計、 監察等部門依據職能分工進行的監督檢查。

(2)維護國民利益。政府產業基金是由政府出資的投資基金, 并且其基金的主要投資方為國企和政策性銀行, 民營資本相對占比較低。2019年一級市場募集完成基金的前三十名單中, 國家集成電路基金二期以2000億元的募資額位居榜首, 國家軍民融合產業投資基金以560億元募資額緊隨其后, 央企扶貧基金以314億元募資額排名第五。基金募資中, 國資LP認繳總規模占比68.8%。無論是政府還是國企、 政策性銀行, 其背后代表的都是國家和全體人民的利益, 因此國家審計機關與內部審計部門的監督是保障投資者權利、 維護國民利益的必要手段(許亞和陳丙欣,2018)。

(3)提高政府投資效益。財政部于2020年2月下發的《關于加強政府投資基金管理? 提高財政出資效益的通知》中明確要求強化政府預算對財政出資的約束和實施政府投資基金全過程績效管理。此外, 《審計法》第四條規定: “國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計工作報告。審計工作報告應當報告審計機關對預算執行、 決算草案以及其他財政收支的審計情況, 重點報告對預算執行及其績效的審計情況, 按照有關法律、 行政法規的規定報告對國有資源、 國有資產的審計情況。必要時, 人民代表大會常務委員會可以對審計工作報告作出決議。”由此可見, 審計監督對于規范資金使用、 評價績效管理、 提高財政出資效益具有重要作用。

2. 發揮審計功能。審計具有三大基本功能, 即鑒證、 評價和監督功能, 其中最重要的就是監督功能。隨著政府審計的范圍不斷擴大以及黨和國家對審計工作愈加重視, 政府審計便衍生出政治屬性和政治功能。政府審計的政治功能賦予審計強制力, 從國家層面對資本的發展進行引導和限制; 監督功能包括經濟監督和權力監督, 經濟監督重點突出規范資本運作, 權力監督則強調公共權力的使用與分配。政府審計利用其政治功能和監督功能形成監督合力, 規范產業基金資金使用, 提高財政資金的出資效益, 化解政府產業基金和技術創新之間的矛盾, 從而平衡悖論。

《審計署關于內部審計工作的規定》擴展了內部審計的職責范圍, 從“財政財務收支、 經濟活動”擴展至“內部控制評價與風險管理審計”, 審計的范圍不斷擴大以及黨和國家對審計工作愈加重視, 內部審計便衍生出管理屬性和風險管理功能。內部審計的管理功能賦予審計執行力, 從部門內部層面對資本的發展進行引導和限制。風險管理功能包括風險預警與管理, 幫助單位、 部門內部對即將面臨的風險進行識別與評估, 再通過風險管理進行應對。故內部審計可以利用其風險管理功能和監督功能形成監督合力, 規范產業基金資金使用, 提高財政資金的出資效益, 化解政府產業基金和技術創新之間的矛盾。

(1)政治與管理功能: 限制資本逐利性。政府審計具有政治性、 獨立性和權威性等多重屬性, 其中政治性是其首要屬性。政府審計的政治功能是指審計在政治方面發揮的作用, 主要分為政治統治、 政治管理、 政治參與、 政治傳播四個基本功能(王曉紅,2020), 而在政府產業基金中政府審計主要發揮其政治管理功能以限制資本的逐利性, 平衡政府產業基金創新悖論。

政府審計是由國家授權, 依照法律法規、 審計準則對被審計單位的財政收支情況的合法性、 效益性、 真實性進行審查和監督, 以維護財經法紀的一項獨立經濟監督活動。因此, 政府審計的一項重要職能就是維護經濟秩序。有效維護經濟秩序, 就能從源頭上遏制資本的逐利性。審計機關依靠其政治功能的權威性, 通過開展審計活動, 揭示財經管理領域存在的問題, 并且督促其解決。2021年《審計法》的一個重要修改內容就是強化審計查出問題的整改, 加強對審計結果的運用。從宏觀角度看, 有效開展政府審計能夠起到查錯糾弊的作用, 改正經濟秩序中不和諧的經濟活動, 限制資本無下限地追逐利潤, 從而維護經濟有序發展。隨著政府產業基金的規模越來越大, 數量越來越多, 其對于經濟發展的影響也愈發重大, 因此更需要加強對產業基金的審計, 從而降低資本逐利性, 消解產業基金的政策性帶來的風險。維護社會利益是國家管理的重要職責之一, 而政府審計作為國家公權力的一部分, 維護社會公共利益是應有之義, 也是維護國民利益的現實需要。社會公眾利益除了經濟秩序、 法律秩序, 還有資源分配的合理性和機會的均等性。

內部審計具有內向性、 政治性、 及時性以及靈活性(Jonathan等,2014)等多重屬性。內部審計的政治性是指其在政治方面發揮的作用, 《審計署關于內部審計工作的規定》中要求內部審計對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計, 以及對本單位及所屬單位財政財務收支進行審計等, 都體現了內部審計的政治性。《中國內部審計準則》指明, 內部審計是一種獨立、 客觀的確認和咨詢活動, 它通過運用系統、 規范的方法, 審查和評價組織的業務活動、 內部控制與風險管理的適當性和有效性, 以促進組織完善治理、 增加價值和實現目標。企業內部治理結構、 內部控制活動等都會直接影響政府產業基金使用的效率和效果, 如果企業內部管理層和治理層的目標不一致, 或者管理層和治理層以政府產業基金的資金謀私利, 則都會導致無法實現政府產業基金原本的創立意圖。通過在企業治理結構中加入內部審計, 能夠有效管理與約束管理層和治理層的不恰當行為, 進而有效限制政府產業基金流向其他企業活動中而背離基金的創設意圖。

根據以上分析, 政府產業基金和社會資本的逐利性必然導致資源分配的不合理與機會不均等。而政府審計和內部審計在實施過程中能夠揭示資源分配方面的問題, 并且提出建議, 甚至強制其進行整改, 以實現資源的重新分配, 從而限制資本的逐利性。

(2)監督功能: 規范資金使用。傳統審計理論的主流觀點認為, 審計的監督功能主要作用于經濟領域。由于新時代中國特色社會主義已經步入新的歷史階段, 國家審計的監督功能內涵不斷豐富, 監督功能也演化為經濟監督功能和權力運行監督功能(焦躍華等,2019), 兩者結合才能規范資金使用, 為政府產業基金提質增效, 從而促進企業創新。

國家審計的主要職責就是監督財政的真實性、 合法性和效益性, 維護財經法紀, 保障國家資金安全、 合規、 高效。新形勢下, 黨和國家對審計工作提出了新要求, 黨的十九屆五中全會提出, 以推動高質量發展為主題, 推進國家治理體系和治理能力現代化。其中, 國家審計作為監督體系的重要組成部分, 應當聚焦主責主業, 充分發揮經濟監督功能(劉譽澤,2021), 推動審計高質量發展。我國《憲法》《審計法》明確了審計應當重點聚焦經濟范圍, 以財政收支和財務收支等經濟事項為主。國家審計機關對于政府產業基金的經濟監督功能主要體現在發現經濟問題、 評估經濟風險、 解決經濟問題上。政府產業基金體量大、 分支多, 資金流縱橫交錯, 需要國家審計深入其背后, 厘清資金流向, 確保國家資金合理運用, 維護國有資金安全。同時, 國家審計能夠通過審計常態化, 多開展事前審計和事中審計評估偵測政府產業基金使用中的風險, 根據審計中出現的問題提出解決方案, 落實國家政策實施, 有效促進產業資金投資使用。

政府審計還應發揮權力監督優勢, 確保資金規范使用。權力監督即對特定權力主體行使權力的恰當性、 規范性進行審計監督。權力監督還貫穿在經濟監督過程中, 財政收支的不合理、 不真實都是其背后權力運行不規范的體現。政府產業基金涉及的政府部門眾多, 如果不對權力實行監督, 那么極有可能出現腐敗貪污、 國有資產大額流失的情況。通過政府審計加強對領導干部的經濟責任審計和重大政策跟蹤審計, 可以實現對產業基金的全方面監督。

內部審計的監督職責是以監督本部門的資金運作情況以及相關控制措施為出發點, 審查和評價單位、 部門的內部控制和風險管理。企業內部審計部門依靠其監督功能的及時性, 能夠常態化地通過開展審計工作對政府投資基金管理活動中存在的風險進行揭示與整改。大數據時代要求審計工作提升相應的技術方法和手段, 進行數字化和智能化轉型(張延平和冉佳森,2019)。內部審計在面對政府產業基金如此龐大的資金池以及復雜的使用情況時, 可以借助數字化手段, 在大量業務數據的基礎上實施數據挖掘、 風險分析和審計評價, 對企業的業務進行全流程的監督和評價, 及時發現企業在政府產業基金使用過程中的潛在風險隱患。同時, 政府審計能夠依靠內部審計的監督成果, 減少政府審計的相關工作量, 進而提高政府審計效率, 降低審計成本。

四、 審計監督推動悖論平衡的具體策略

上文闡述了政府審計與內部審計在理論層面如何規范基金使用以達到間接促進企業創新的目的, 但是審計如何在實踐中發揮作用還有待進一步探討和研究。目前政府產業基金的審計重點集中在三個方面: 基金設立程序的規范性、 基金運作的合規性和效益性以及基金管理的規范性。雖然審計內容已經包含基金運用的主要流程, 但是審計全覆蓋的力度還不夠, 并且缺乏后續審計結果運用和落實審計整改的事后審計程序。只有實現基金運作流程審計全覆蓋, 強化問責機制, 跟進審計整改, 才能對政府產業基金實現全方位監督, 從而提高產業基金的效益性, 有效促進技術創新。

審計應當對照政府產業基金的運作全流程搭建審計框架, 針對違規頻率高的區域加大審計力度。政府產業基金的運作主要涵蓋六個方面: ①基本概況; ②管理人與托管人; ③備案、 登記與審查; ④投資運作; ⑤績效評價; ⑥信息披露。這六個方面也決定了審計的基本框架和流程。其中: 基本概況確定了政府產業基金的出資組成、 組織形式和運作原則, 審計部門應重點審查投資基金組建方案是否合理, 公司章程、 有限合伙協議、 合同等內容是否全面、 科學; 管理人和托管人決定了政府產業基金的管理是否合規、 高效和穩定, 應重點審計基金公司的管理結構是否合理、 職責劃分是否清晰, 內部治理結構和風險控制制度是否健全, 還應當評價管理團隊的聘用是否符合基金監督管理辦法, 管理人和托管人是否具有勝任能力; 備案、 登記和審查是基金的設立環節, 應加強對基金設立依據、 產業政策符合性、 有關部門審批政府出資產業投資基金信用信息等方面的審計; 投資運作應是政府產業基金審計的重點, 因為投資運作決定了政府產業基金的投資目標, 是后續審計過程中對產業基金進行績效評估的依據, 審計監督應加強審查投資項目是否合規、 是否投向禁止投資領域、 閑置資金安排是否恰當、 是否存在政府方以投資基金項目中的明股實債形式變相增加政府債務、 基金收益分配是否公平等; 績效評價則反映了政府產業基金是否有效推動了產業發展, 在審計中應當評價政府投資基金績效評價體系的合理性和落實情況, 并根據績效審計結果提出相應的審計建議, 以保障產業基金的后續有效發展; 信息披露包括年度報告與重大事項報告和季度更新, 政府審計應審查年度報告是否恰當披露和基金公司是否及時更新基金管理的信息變更, 尤其要對設立、 參股和退出子基金情況以及投資項目退出情況加強審計, 審查其是否滿足基金退出和終止的條件。

審計結果出來后, 主管部門應根據相關政策規定公示審計結果, 并提出建議, 以更好地促進政府管理, 完善政府責任的履行。針對審計中出現的問題, 要強化問責制度以發揮政府審計的警示和威懾作用。政府產業基金運行不規范的背后是公共權力運用不合理, 還應針對審計問題追責至審計人員, 從根源解決問題。針對后續的審計整改, 審計部門應持續跟進, 評估審計整改的情況和效果。只有強化審計結果的運用, 才能提升以審促改、 以改增效、 倒逼政府產業基金規范運行。

政府產業基金是我國激發企業創新能力, 實現創新驅動發展的重要舉措, 但是其在使用過程中出現了諸如資金運用低效、 脫離監管等問題, 從而導致政府產業基金創新悖論。而引入國家審計的監督體系與內部審計的監督功能能夠從政治與管理功能、 經濟監督和權力監督方面限制資本的逐利性, 規范資金使用, 從而平衡政府產業基金創新悖論。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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(責任編輯·校對: 喻晨? 陳晶)

【基金項目】江蘇省研究生科研與實踐創新計劃項目(項目編號:SJCX22_0940)

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