從歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計(jì)劃1.0到2.0

謝海燕　聶正標(biāo)

“加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系”是黨的二十大報告提出的重要任務(wù)，是新時期發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主要內(nèi)容。歐洲循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直走在世界前列，歐盟《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計(jì)劃》是歐盟發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的綱領(lǐng)性文件，目前已從1.0版本升級到2.0版本，回顧和總結(jié)其政策要點(diǎn)和實(shí)施情況，對于構(gòu)建我國廢棄物循環(huán)利用體系具有重要借鑒意義。

一、歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

2015年12月，歐盟提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子計(jì)劃，包括四項(xiàng)廢棄物管理立法修正建議、一個完整的行動計(jì)劃及后續(xù)行動清單，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為歐盟提升競爭力、促進(jìn)就業(yè)、推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一種新方式。其中，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計(jì)劃》（即1.0版本）是該一攬子計(jì)劃的核心內(nèi)容。

2019年12月，歐洲委員會發(fā)布了《歐洲綠色協(xié)議》（又稱“歐洲綠色新政”），旨在2050年使歐洲成為第一個“氣候中和”大陸，率先實(shí)現(xiàn)碳中和，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長與資源消耗脫鉤、富有競爭力的經(jīng)濟(jì)體系。

2020年3月，歐盟發(fā)布新版《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計(jì)劃》（即2.0版本），作為《歐洲綠色協(xié)議》的重要組成部分，旨在將循環(huán)經(jīng)濟(jì)覆蓋面由領(lǐng)軍國家拓展到歐盟內(nèi)主要經(jīng)濟(jì)體，推動歐洲經(jīng)濟(jì)適應(yīng)綠色未來，創(chuàng)造一個更清潔、更具競爭力的歐洲。

歐盟通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，資源產(chǎn)出率不斷提升，主要廢棄物回收利用率大幅增加，同時帶動了就業(yè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。根據(jù)2019年歐盟發(fā)布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計(jì)劃實(shí)施報告》顯示，2016年，與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的行業(yè)增加了400多萬雇員，比2012年增加了6％；維修、再利用或回收等循環(huán)行為創(chuàng)造了近1470億歐元的增加值。

二、歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計(jì)劃1.0版本的政策要點(diǎn)

（一）生產(chǎn)環(huán)節(jié)：設(shè)計(jì)和生產(chǎn)易于回收利用的產(chǎn)品，提高生產(chǎn)過程資源利用效率

在產(chǎn)品設(shè)計(jì)方面，修訂《生態(tài)設(shè)計(jì)指令》，制定與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)要求，提升產(chǎn)品的可修復(fù)性、可升級性、耐久性和可回收性；推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度；按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求審查現(xiàn)有各種產(chǎn)品政策，制定更為一致的政策框架。在生產(chǎn)過程管理方面，在“最佳可用技術(shù)參考文件（BREFs）”中，增加關(guān)于工業(yè)部門最佳廢棄物管理和資源利用效率實(shí)踐的內(nèi)容；創(chuàng)新工業(yè)生產(chǎn)過程，如鼓勵工業(yè)共生。

（二）消費(fèi)環(huán)節(jié)：幫助消費(fèi)者選擇綠色產(chǎn)品和服務(wù)，提高綠色公共采購比例

一是向消費(fèi)者提供充分的產(chǎn)品信息，完善綠色聲明，提高生態(tài)標(biāo)簽的效力；二是鼓勵成員國提供激勵措施并使用稅收等經(jīng)濟(jì)手段，以確保產(chǎn)品價格更好地反映環(huán)境成本；三是通過加強(qiáng)宣傳和經(jīng)濟(jì)激勵措施，促進(jìn)消費(fèi)者減少家庭垃圾的數(shù)量；四是創(chuàng)新消費(fèi)形式，如共享產(chǎn)品或基礎(chǔ)設(shè)施，消費(fèi)服務(wù)而不是產(chǎn)品；五是鼓勵成員國開展綠色采購，歐盟委員會將在公共采購和資金使用方面以身作則。

（三）廢棄物管理環(huán)節(jié)：修訂有關(guān)廢棄物指令，設(shè)定明確的回收利用目標(biāo)

歐盟提出要修訂有關(guān)廢棄物法規(guī)，涉及家庭廢棄物、包裝廢棄物、垃圾填埋、報廢車輛、廢電池及廢棄電氣電子設(shè)備等方面。新法規(guī)設(shè)立了清晰的廢棄物回收目標(biāo)，簡化和統(tǒng)一了廢棄物的有關(guān)定義和計(jì)算方法，強(qiáng)化了分類收集廢棄物的規(guī)則和新義務(wù)，擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任制度的一般要求，提出更多使用經(jīng)濟(jì)手段（如填埋稅）減少垃圾填埋數(shù)量。

（四）變廢棄物為資源環(huán)節(jié)：促進(jìn)再生原料和水循環(huán)利用

再生原料（又稱“二次原料”）的利用是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要方面。一是制定再生原料（特別是塑料）的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，修訂肥料法規(guī)，解決化學(xué)品、產(chǎn)品和廢物立法之間的銜接問題，推動再生原料利用；二是立法規(guī)定再生水用于灌溉和地下水補(bǔ)給的最低要求，將再生水利用納入水資源規(guī)劃和管理過程，推動水循環(huán)利用。

（五）優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域：塑料、食物垃圾、關(guān)鍵原材料、建筑及拆除物、生物質(zhì)產(chǎn)品

針對一些產(chǎn)業(yè)部門在循環(huán)經(jīng)濟(jì)背景下面臨特殊的挑戰(zhàn)，歐盟提出了擬采取的具體措施，主要包括：出臺一項(xiàng)考慮全生命周期的“歐洲塑料戰(zhàn)略”；提出到2030年實(shí)現(xiàn)在零售和消費(fèi)者層面將人均食物浪費(fèi)減半的目標(biāo)；發(fā)布《關(guān)鍵原材料與循環(huán)經(jīng)濟(jì)報告》；制定建筑拆除物強(qiáng)制性回收利用目標(biāo)；通過一系列措施促進(jìn)生物資源的有效利用。

三、歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計(jì)劃2.0版本的政策要點(diǎn)

（一）制定可持續(xù)產(chǎn)品政策框架

在產(chǎn)品設(shè)計(jì)層面，提出一項(xiàng)可持續(xù)產(chǎn)品政策立法倡議，將《生態(tài)設(shè)計(jì)指令》擴(kuò)大到與能源相關(guān)的產(chǎn)品之外，提升產(chǎn)品耐用性、重復(fù)使用性、可升級性和可修復(fù)性，限制一次性產(chǎn)品使用和過早淘汰產(chǎn)品。在消費(fèi)層面，協(xié)助消費(fèi)者獲取產(chǎn)品可修復(fù)性和耐用性等信息，確保消費(fèi)者享有真正“維修權(quán)”；推動建立最低強(qiáng)制性綠色政府采購的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。在生產(chǎn)層面，在“最佳可用技術(shù)參考文件”中加入循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐案例；建立產(chǎn)業(yè)廢棄物報告和認(rèn)證體系，促進(jìn)“上下游”產(chǎn)業(yè)共生；使用數(shù)字技術(shù)跟蹤資源流向；推動綠色技術(shù)應(yīng)用。

（二）構(gòu)建關(guān)鍵產(chǎn)品價值鏈

該計(jì)劃確定了七個關(guān)鍵領(lǐng)域，即電子和信息技術(shù)產(chǎn)品、電池和汽車、包裝、塑料、紡織品、建筑物以及食物、水和養(yǎng)分。主要舉措包括：出臺歐盟循環(huán)電子計(jì)劃；提出新的電池監(jiān)管框架，提高電池的回收利用率；修改報廢汽車規(guī)定，制定對某些部件添加可回收物含量的強(qiáng)制性規(guī)定；制定包裝和塑料新強(qiáng)制性要求；提出全面的紡織品戰(zhàn)略，支持紡織品再利用市場發(fā)展；啟動可持續(xù)建筑環(huán)境綜合戰(zhàn)略；減少一次性包裝和餐具；制定水循環(huán)利用和養(yǎng)分管理的法規(guī)、計(jì)劃等。

（三）推動廢棄物減量增值

一是控制廢棄物總量。到2030年，實(shí)現(xiàn)廢棄物總產(chǎn)生量大幅減少和不可回收利用的剩余城市廢棄物減半；二是減少和管控廢棄物中的有害物質(zhì)。研究提出減少和去除廢棄物中有害物質(zhì)的方法，改善危險廢物的分類和管理辦法，必要時調(diào)整含有害物質(zhì)的產(chǎn)品或有毒廢棄物的法律框架；三是建立歐盟再生原料市場。對產(chǎn)品中的可回收成分提出要求，防止再生原料供需不匹配；支持跨境合作倡議，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化的作用；評估建立關(guān)鍵再生原料市場觀察機(jī)構(gòu)的可行性；四是強(qiáng)化廢棄物出口管理。打擊非法出口和非法販運(yùn)，推動使“歐盟境內(nèi)回收”成為優(yōu)質(zhì)再生原料的標(biāo)桿。

四、歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計(jì)劃1.0版本與2.0版本的異同點(diǎn)

（一）兩個版本總體框架不同，但核心理念和原則沒有改變

1.0版本從總體框架設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了產(chǎn)品全生命周期管理理念，2.0版本則將全生命周期理念融入具體內(nèi)容中。同時，歐盟始終堅(jiān)持廢棄物處理的優(yōu)先順序?yàn)椋侯A(yù)防產(chǎn)生、再利用、再循環(huán)、能源回收、填埋?？傊瑲W盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計(jì)劃從1.0到2.0版本既具有延續(xù)性，也有許多不同之處，體現(xiàn)了不同發(fā)展階段的特點(diǎn)。

（二）兩個版本優(yōu)先領(lǐng)域不同，注重解決本階段的突出問題

1.0版本包括塑料、食物垃圾、關(guān)鍵原材料、建筑及拆除物、生物質(zhì)產(chǎn)品五個優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域，2.0版本包括電子和信息技術(shù)產(chǎn)品、電池和汽車、包裝、塑料、紡織品、建筑物以及食物、水和養(yǎng)分七個優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域。與1.0版本相比，2.0版本增加了資源消耗大且具有循環(huán)潛力的電子和信息技術(shù)產(chǎn)品、電池和汽車、包裝、紡織品等產(chǎn)品。值得注意的是，廢棄電子和信息技術(shù)產(chǎn)品、廢舊電池和報廢汽車本身就是關(guān)鍵原材料的重要來源。

（三）2.0版本突出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)與溫室氣體減排的協(xié)同作用

2.0版本提出歐盟將系統(tǒng)衡量發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)對減緩和適應(yīng)氣候變化的影響，評估發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)在歐盟和國家層面對溫室氣體減排的作用，在今后修訂國家能源和氣候計(jì)劃及其他氣候政策中體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。同時為了鼓勵碳吸收和碳循環(huán)利用，歐盟將探索開發(fā)一個碳清除認(rèn)證監(jiān)管框架，以監(jiān)測和驗(yàn)證碳清除的真實(shí)性。

（四）兩個版本均重視創(chuàng)新、投資和監(jiān)測評價對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的保障作用

歐盟通過“地平線2020”計(jì)劃、凝聚政策基金、歐洲戰(zhàn)略投資基金、歐洲區(qū)域發(fā)展基金等政策和資金渠道，鼓勵公共和私人部門的創(chuàng)新和投資。在2016至2020年期間，歐盟向循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投入了總額超過100億歐元的公共資金。此外，2018年歐盟發(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)測框架》，用于評估歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況；2.0版本提出，歐盟將更新循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)測框架。

五、對我國構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系的啟示

（一）目標(biāo)設(shè)定：保障資源安全、減少廢棄物排放總量

戰(zhàn)略目標(biāo)：通過廢棄物預(yù)防、回收、再利用、資源化利用，減少廢棄物產(chǎn)生總量和最終處置量；建立健全再生原料市場，提高再生原料使用占比，減少原生資源消耗，使再生原料成為我國資源供給的重要渠道，保障我國資源安全。

具體指標(biāo)：我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，廢棄物產(chǎn)生量短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)“達(dá)峰”，可以考慮設(shè)定大宗固廢綜合利用率、廢舊物資回收利用率、再生原料使用占比、生活垃圾填埋占比等指標(biāo)，評估廢棄物循環(huán)利用進(jìn)展。

（二）總體框架：覆蓋廢棄物從預(yù)防產(chǎn)生到最終處置全生命周期

我國雖出臺過若干針對不同種類、不同領(lǐng)域廢棄物處置的政策文件，但還缺少系統(tǒng)性、完整性、協(xié)調(diào)性，部分政策存在交叉重疊和不一致，部分領(lǐng)域存在空白，建議完善頂層設(shè)計(jì)，出臺一份構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系的綜合性文件。借鑒歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計(jì)劃1.0版本和2.0版本的總體框架和具體內(nèi)容，建議該文件應(yīng)覆蓋廢棄物從預(yù)防產(chǎn)生到最終處置全生命周期，具體可包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)減量化、消費(fèi)環(huán)節(jié)減量化、廢棄物回收、變廢棄物為資源、重點(diǎn)領(lǐng)域、保障措施等內(nèi)容。

（三）重點(diǎn)領(lǐng)域：著重解決事關(guān)資源環(huán)境安全和人民群眾關(guān)心的突出問題

一是推動戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源回收利用。加強(qiáng)報廢汽車、退役工業(yè)裝備等回收利用，提高廢鋼、廢鋁、廢銅等回收利用率；加強(qiáng)廢舊動力電池、廢棄電器電子產(chǎn)品、冶金廢渣等回收利用，提高鎳、鈷、鋰等稀有金屬回收利用率，減少資源對外依存度，保障新能源汽車等產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。

二是推動大宗固廢綜合利用和安全填埋。與歐盟不同，我國是制造業(yè)大國、農(nóng)業(yè)大國，生產(chǎn)過程帶來的廢棄物數(shù)量巨大、環(huán)境影響突出。因此，應(yīng)著重提高煤矸石、粉煤灰、工業(yè)石膏、建筑垃圾、農(nóng)作物秸稈等大宗固廢的綜合利用率，減少廢棄物最終填埋量，避免造成環(huán)境污染和垃圾圍城現(xiàn)象。

三是解決好與人民群眾生活密切相關(guān)的廢棄物處置問題。因地制宜推動生活垃圾分類工作，減少最終填埋量；推動外賣及快遞包裝廢棄物回收利用，全鏈條治理塑料污染；推動廢舊紡織品回收利用，解決快速時尚行業(yè)帶來的問題，驅(qū)動建立新的商業(yè)模式。

（四）保障措施：加強(qiáng)研究、創(chuàng)新、投資與統(tǒng)計(jì)評價

一是緊跟歐盟相關(guān)政策法規(guī)實(shí)施進(jìn)展，加強(qiáng)廢棄物循環(huán)利用與溫室氣體減排的協(xié)同作用研究。宏觀上，建立相關(guān)核算體系和評價機(jī)制，評估國家層面發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)對碳減排的貢獻(xiàn)和作用；微觀上，探索將廢棄物循環(huán)利用項(xiàng)目的碳減排量納入自愿減排交易市場。

二是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。發(fā)揮產(chǎn)學(xué)研合作優(yōu)勢，加強(qiáng)廢棄物循環(huán)利用關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)及推廣應(yīng)用；充分利用數(shù)字化、智能化技術(shù)，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+再生資源回收”模式。

三是加大投資力度。充分運(yùn)用各級各類財(cái)政資金，加強(qiáng)對廢棄物循環(huán)利用的支持，完善和落實(shí)資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策，吸引更多社會資本投資廢棄物循環(huán)利用領(lǐng)域。

四是建立健全統(tǒng)計(jì)評價體系。加強(qiáng)各類廢棄物數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，完善評價指標(biāo)體系，及時跟蹤評價廢棄物循環(huán)利用成效。

〔謝海燕，國家發(fā)展改革委體管所副研究員。聶正標(biāo)，國家發(fā)展改革委培訓(xùn)中心（宣傳中心）高級經(jīng)濟(jì)師〕