五大央企集團轉為國有資本投資公司的試點實踐及啟示

汪?！●R燕坤

一、五大央企集團轉為國有資本投資公司的試點實踐

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出國有企業改革以“管資本”為主，建立國有資本投資運營公司。2014年以來，國務院國資委指導推動三批共19家中央企業開展國有資本投資公司改革試點。2022年，國務院國資委印發《關于國有資本投資公司改革有關事項的通知》（國資改革〔2022〕245號），明確中國寶武、國投、招商局、華潤和中國建材5家央企集團由“國有資本投資公司改革試點企業”轉為正式的“國有資本投資公司”，試點主要著力于以下8個方面：

（一）明確功能定位

中國寶武、國投、招商局、華潤和中國建材5家國有企業的實踐表明，成為國有資本投資公司，需要對公司的功能定位、戰略使命和改革要求有著非常明晰的認識。五大央企集團轉為國有資本投資公司，都是聚焦國計民生的重大行業領域，在各領域成為承擔國家產業責任的平臺。中國寶武聚焦鋼鐵行業，國投聚焦資本投資領域，招商局聚焦物流、金融、城市與園區綜合開發運營等領域，華潤聚焦商業領域，中國建材聚焦材料領域等，而且五大央企集團目標非常明確，都是要在各自領域成為代表世界一流水平的中國國有企業投資者。

（二）明確總部職能架構

集團總部對國有資本投資公司整體改革與發展起著決定性作用。從五大央企集團的實踐來看，明確其作為國有資本投資公司的決策中心、調控中心的核心職能定位至關重要。同時，圍繞國有資本投資公司總部職能定位，配齊配強戰略規劃、資本配置、監督風控、孵化創新等核心功能。

（三）優化管控模式

在改革過程中，國有資本投資公司把強化總部職能改革與優化管控模式有機結合起來，中國寶武以完善母子公司管控體制為切入點，強化對子公司的戰略和財務管控，不斷完善子公司法人治理結構。國投在集團化、專業化管理的前提下，采取符合不同板塊及板塊內不同業務的行業特點、戰略定位以及所處發展階段的管控模式，以戰略管控、財務管控兩種模式為主。招商局采用的是以集團總體發展戰略為導向的財務管控戰略，構建集團多元化產業格局。華潤實行了資本層（集團總部）、資產層（業務單元）、運營層（生產經營單位）三級管控模式，對業務單元實施戰略管控。中國建材建立健全以資本為紐帶、股權為基礎、董事為依托的治理型管控模式，通過資本紐帶實施管控，主要通過派出的股權董監事管好資本，子企業董事會應建盡建和外部董事占多數。

（四）完善法人治理結構

從政策規定來看，國有資本投資公司的基本組織形式是公司制，基本上采用國有獨資形式。按照《公司法》對法人治理結構的相關規定，應該設立董事會、黨委會、監事會和經理層。公司需要按照相關政策規定，建立健全法人治理結構。同時，在實際改革過程中進行優化與調整。

（五）科學有序授權放權

國有資本投資公司應根據業務實際發展對下屬企業進行授權，確保能夠做到科學有序授權，授權放權方面“授得準、接得住、管得好”。從五大央企集團的實踐來看，給下屬企業授權需要根據企業的不同類型、不同層級、不同實力進行授權，同時授權不能“一刀切”、一成不變，要定期對企業的行權能力進行評估，進行動態調整。國投按照“一企一策、試點先行”的原則，通過對二級子公司進行測評確定其授權類型進行分類授權并開展充分授權試點，將70多項授權下放子公司。華潤建立了授權決策機制，董事會將發生頻率較高的決策事項授予執委會行使決策權，保留對戰略規劃、重大投資、財務預算等重大決策項目的決策權。中國建材主要通過派出的股權董監事管好資本，改變“紅頭文件”的行政管理方式，減少對企業日常經營的干預?？偛繉局卫硗晟频南鄬毓苫旌纤兄破髽I充分授權放權，將計劃內主業投資、經理層成員選聘等職權歸位于企業的董事會，集團不再審批。

（六）做好國有資本優化布局

國有資本投資公司以服務國家戰略（所屬地區發展戰略）、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標，充分發揮其投資平臺作用，推動國有經濟布局優化和結構調整。五大央企集團按照投資公司這一功能定位，通過加大資本投入、實施并購重組、強化運營提升等途徑，將資源向核心主業、關鍵領域和優勢企業集中。同時，由“被動退出”轉為“主動退出”，多措并舉清理退出非主業板塊和低效無效資產，在進一步聚焦主責主業，優化國有資本布局方面進行了卓有成效的探索。

（七）提升資本投資運營能力

國有資本投資公司應擁有較為完善的資本運營體系和較強的資本運營能力，這是其內在要求和鮮明特色。整體來看，五大央企集團充分發揮先行先試的政策優勢，圍繞國有資本投資公司改革的關鍵環節，探索資本投資運營的創新方式，提升資本投資運營能力，中國寶武、國投、招商局、華潤以深化混合所有制改革為核心，加快引入社會資本。中國建材在二級公司層面，做實中聯投資，打造專業化資本投資平臺，設立兩個市場化基金管理公司，經理層全部按照職業經理人方式管理，員工管理采用完全市場化的方式，選聘、考核和薪酬管理對標市場化基金公司。同時建立短中長期平衡的投資體系。圍繞基礎建材和新材料產業開展中長期資本投資，延伸水泥產業鏈，發展垃圾協同處置等新業務模式，投資鋰電池隔膜、碳纖維等較為成熟的新材料業務。建立新材料產業投資基金，對初創期、高新技術的新材料企業實施中短期投資，根據投資企業的技術成熟度、企業發展階段靈活開展直接投資。

（八）完善市場化經營機制

國有資本投資公司作為綜合性改革平臺，發揮各項改革工作的綜合效應，進一步深化市場化經營機制改革，持續激發企業活力是改革的必然要求。在實踐中，五大央企集團也非常注重市場化經營機制改革這一內容，采取的舉措主要包括：完善選人用人機制，建立職業經理人制度，實行薪酬分配差異化的收入分配制度改革，全面推行任期制和契約化管理等。

二、五大央企集團國有資本投資公司試點實踐的啟示

（一）從原有企業轉為國有資本投資公司是公司發展史上一次質的飛躍

轉為國有資本投資公司，需要清楚國有資本投資公司和原先的中央企業集團的區別，進而明確未來改革發展中的使命和目標，做好改革發展定位。從五大央企集團實踐可以明顯看出，國有企業和國有資本投資公司之間的功能定位存在兩個主要差別：首先，一個是重點在做本企業，而另一個是要去做行業。原先的中央企業集團主要聚焦于本企業內部的改革發展事務，而轉成國有資本投資公司后則聚焦于引領帶動本行業的共同發展。其次，無論是寶武提出的世界級企業，還是其它幾家的世界一流，都表明了企業改組為投資公司后，在發展目標方面具有明顯的不同，國有資本投資公司舞臺更大，志向更大，其發揮競爭力，不僅僅在國內，而是要投向更大的世界性的舞臺。

（二）組織架構調整完善是實現公司戰略定位的根本保障

在明確公司轉型發展戰略后，要結合總部核心職能進行組織結構調整，基本方向是對集團總部機構進行精簡，積極構建“小總部”，但戰略規劃、資本配置、監督風控、孵化創新等核心功能不可或缺，而且組織機構要配齊配強。對于戰略規劃職能部門，通常這一部門制定整個企業的未來戰略方向及目標，再將整體戰略按照優先重要程序分解至各個經營中心，最后由各經營中心將戰略分解至各業務單元，各業務單元接受經營中心的指導與審核，各經營中心再向總部職能部門進行匯報，同樣接受審查和指導，形成交互的戰略把控實施過程，保證戰略執行的上下一致性。對于資本配置的職能部門，是國有資本投資公司的具體業務執行部門，一般包括資本運營部、財務部等，是投資與資本管理等支持資本配置的專業部門。對于監督風控的職能部門，一般應配置如法務合規部、（風險）審計部、紀檢監察部、安全監督管理部、黨群工作、巡視辦（部）等具有監督風控功能的職能部門等。對于孵化創新的職能部門，各公司圍繞科技創新和產業創新，打造創新產業集群，搭建創新要素資源整合平臺，建設創新載體，制定相關專項制度等。

（三）重點領域和關鍵環節是轉為國有資本投資公司的工作重點

從五大央企集團的實踐來看，轉為國有資本投資公司涉及到各公司的方方面面，是一項系統性、集成性極強的工作，需要多方面的共同努力去突破，但工作中不可能做到全面出擊，五大央企集團的一個重要經驗就是可采取以點帶面抓主要矛盾、抓矛盾的主要環節，也就是抓國有資本投資公司的重點領域和關鍵環節。其中可以清楚地看到，明確功能定位、明確總部職能架構、優化管控模式、完善法人治理結構、科學有序授權放權、做好國有資本優化布局、提升資本投資運營能力、完善市場化經營機制等八個方面，就是五大央企集團轉為國有資本投資公司的重點領域和關鍵環節，這需要其它擬轉為國有資本投資公司的企業高度關注、認真借鑒。

（本文系國有資本投資運營比較研究成果之二）

（汪海，國家發展改革委體管所副所長。馬燕坤，國家發展改革委體管所副研究員）