破解現代化基礎設施體系建設融資梗阻的政策建議

鄒曉梅　吳有紅　梁城城

當前，保持基礎設施投資良好增勢能夠更好助力我國2023年實現5%的經濟增長目標。基礎設施建設具有資金需求大、建設周期長和投資回報慢等特征，資金融通是基礎設施投資的源頭活水。然而，目前我國經濟增長仍面臨不確定性，財政增收壓力較大，以土地財政為主的傳統投融資模式受到沖擊，融資約束成為阻礙基礎設施投資增長的關鍵問題。對此，應著眼長遠、綜合施策，通過破解基礎設施投資面臨的融資梗阻，創新基礎設施投融資模式，為推動現代化基礎設施體系建設提供資金保障支持，為鞏固經濟增長企穩回升勢頭注入動力。

一、基建資金來源結構呈現新變化，預算資金支撐作用強

（一）當前預算資金在基建資金來源中占比超三分之一

近年來基礎設施建設資金來源呈現新變化，預算資金在基礎設施建設資金來源構成中占比較高，助推基礎設施投資趨勢明顯。預算資金對基礎設施建設資金的貢獻有三個來源。一是一般公共預算中用于基礎設施建設的支出，包括地方政府一般債券資金安排用于基礎設施建設的支出。近年來，我國一般公共預算支出結構明顯向民生領域傾斜，用于基礎設施建設的支出占比逐年下降，從2015年的10.7%下降至2021年的7.8%。

二是地方政府專項債等債務資金用于基礎設施建設的部分。早期的專項債資金大量被用于土地儲備和棚戶區改造，用于基礎設施建設的比例較低。國務院明確要求，專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域，專項債資金更多地被投放到基礎設施相關領域。粗略估算，2020—2021年專項債資金用于基礎設施建設的比例分別為63%、53%。2020年中央政府發行1萬億元抗疫特別國債，其中7000億元通過政府性基金轉移支付下達至縣市，用于公共衛生體系建設、重大疫情防控救治體系建設等12個領域。

三是政府性基金預算支出（不含債務資金）用于基礎設施建設的部分，主要是土地出讓收入相關支出用于基礎設施建設的部分以及和基礎設施建設相關的政府性預算資金支出。其中，國有土地使用權出讓收入相關支出中用于基礎設施建設的比例總體呈下降趨勢，現階段該比例大致在10%—20%之間。假定與基礎設施建設相關的政府性基金預算支出二級科目反映的金額用于基礎設施建設的比例為100%，2020—2021年，債務資金以外的政府性基金預算支出用于基礎設施投資的比例分別為22.4%和18.6%。根據上述思路估算，2020—2021年，用于基礎設施建設的預算資金分別為6.4萬億元和5萬億元，同期內基礎設施投資規模分別約為13.3萬億元和13.2萬億元，基礎設施投資中預算資金占比依次為48%和38%。

（二）未來我國基礎設施投資依然具有較大的增長潛力和空間

一是我國基礎設施發展距離構建現代化基礎設施體系要求仍有一定差距，傳統基礎設施仍有提升空間。經過四十多年大規模投資，我國在交通運輸、郵電通信、能源供給、水安全保障、生態環境保護等領域基礎設施狀況大幅改善，現代基礎設施網絡體系基本建成，但結構性失衡問題突出。以能源領域為例，我國清潔能源、可再生能源在能源消費中占比依舊較低；相關安全保障設施不足，企業現有調峰規模不足國內天然氣消費量的5%，遠低于全球平均12%、歐美16%—20%的水平。

二是新型基礎設施投資前景廣闊。在有效應對穩增長壓力過程中，挖掘基礎設施投資增長潛力可以有效拓展基礎設施投資空間，實現逆周期和跨周期調節的政策效果。作為數字經濟發展的重要支撐，新型基礎設施建設在我國快速發展。黨中央、國務院明確要求加強信息、科技、物流等產業升級基礎設施建設，布局建設新一代超算、云計算、人工智能平臺、寬帶基礎網絡等設施，推進重大科技基礎設施布局建設，加強綜合交通樞紐及集疏運體系建設，推動建設一批支線機場、通用機場和貨運機場，顯示出新型基礎設施未來投資空間充足。

（三）基建投資保持穩定增長是現代化基礎設施體系建設的重要支撐

2022年基礎設施投資同比增長11.5%，有效對沖房地產開發投資下降對整體投資增長的負面影響，發揮了穩投資的關鍵作用，為建設現代化基礎設施體系提供了有力支撐。2022年基礎設施投資在全部投資中占比約為26.5%，按照2021年固定資本形成在GDP中42%①占比推算，基礎設施投資對我國GDP的貢獻大約為11.1%，明顯高于美歐等發達經濟體。當前，我國經濟增長企穩回升態勢明顯，但從資金供給端來看，未來一段時間建設現代化基礎設施體系仍面臨諸多挑戰，現代化基礎設施體系建設所需的長期低成本資金不足，地方財政收支壓力較大、民間投資力度持續偏弱。長期以來，與房地產、制造業投資相比，我國基礎設施投資的可控性強、乘數效應大，在建設現代化基礎設施體系過程中的補短板、調結構方面存在較大的潛在投資空間。特別是，圍繞國家安全、防災減災、綠色低碳、區域發展、民生服務等領域，加大新型基礎設施投資力度，通過政府基礎設施投資有效帶動全社會投資，有助于推動我國加快構建現代化基礎設施體系。

二、融資梗阻是現代化基礎設施體系建設的最大瓶頸制約

（一）多數非經營性基礎設施項目難獲專項債資金支持

一方面，能夠實現收支平衡的經營性基礎設施項目不斷減少。專項債資金支持項目需要實現項目收益自平衡，一般要求項目收益覆蓋本金利息的1.2倍，最低不低于1.1倍，且專項債資金用作項目資本金受項目收益水平和償還條件的嚴格約束。然而，我國基礎設施建設區域由大骨干大通道向毛細血管延伸，向農村地區和邊境地區下沉，投資領域逐漸從傳統交通和能源領域向水利、環境和公共設施管理業傾斜，基礎設施建設邊際經濟收益呈下降趨勢，非經營性基礎設施項目難以獲得專項債資金支持。

另一方面，部分外部性較強的基礎設施具有非經營性質，不符合專項債券支持范圍，也受貸款償還渠道制約，較難獲得信貸資金支持，更多依賴政府財政直接投資。這與當前“專項債+融資平臺融資”為主的基礎設施投融資模式難以有效匹配。同時，新冠疫情發生以來地方財政舉步維艱，2022年地方一般公共預算收入和政府性基金收入合計同比降低約11%，2023年仍將面臨較大的財政收入壓力和債務約束，影響基礎設施領域的財政投入支持力度。

（二）以土地財政為主的投融資模式難以支撐未來投資

我國基礎設施投資資金來源較多依賴國有土地使用權出讓收入。每年全國大約有10%—20%的國有土地出讓收入直接用于基礎設施建設，土地出讓收入也是地方政府專項債最主要還款來源。同時，地方政府通常依賴于公共基礎設施項目建設所需的資本性支出進行舉債，力圖實現“以小財政撬動大城建”。在此過程中，地方政府土地融資模式也出現了由土地財政向土地金融發展的新變化，將土地出讓和抵押融資捆綁的土地金融模式導致地方政府債務規模膨脹。而地方政府債務償還主要通過借新還舊，這種債務空轉實際上削弱了地方政府的基礎設施投資能力。特別是，近年來我國房地產進入轉型發展階段，實現新發展模式轉型尚需時日，2022年房地產市場持續下行，短期內難以快速恢復，全年國有土地出讓收入實現6.69萬億元，同比大幅下降23.30%，同比減少2.02萬億元，導致政府性基金收入同比下降，嚴重影響地方政府基礎設施的投融資能力。以土地財政為核心的傳統基礎設施投融資模式難以為繼，基礎設施投資亟需拓展新的資金來源。

（三）社會資本參與基建投資的渠道不暢和意愿不足

一是近年來社會資本風險偏好整體下降，民間固定資產投資占比從2018年的62.0%逐年降至2022年的54.2%。基礎設施項目由于流動性低、投資回報慢，對私人部門而言具有較高的不確定性，且私人部門對參與基礎設施項目的風險收益評估難度較大，加之部分基礎設施投資回報機制不健全，社會資本參與積極性降低。二是地方融資平臺公司融資受限。根據上述基礎設施建設資金來源分析，全國一半以上基礎設施建設資金來自預算資金以外渠道資金。其中，由地方融資平臺公司主導的資金占比超過60%。在加強地方政府隱性債務監管背景下，地方政府尤其是區縣級融資平臺公司以現有資產和經營性收益撬動市場化融資難度增大，簡單靠資金騰挪化解到期債務日益困難。三是基礎設施領域PPP投融資模式受財政支出責任占比不超過10%紅線制約，實施空間愈發有限。以收益較好的關聯產業來反哺和平衡收益較差的基礎設施項目難度加大。

三、相關政策建議

（一）拓寬基礎設施投資長期低成本資金來源

一是適當提高政府赤字率，將政府舉債空間前移。考慮到我國政府部門杠桿率與發達國家相比仍有較大提升空間，建議繼續加大政府在基礎設施領域的債務融資規模。同時，高度關注穩增長中的債務風險，謹防基礎設施投資造成地方隱性債務的再次攀升。二是優化政府債務融資結構，降低基礎設施融資成本。適當提高國債和地方政府一般債券發行占比，適時發行中長期建設國債，用于支持重大國家戰略項目、補短板項目及新型基礎設施重大項目建設。三是加大政策性金融對基礎設施領域投資項目的支持力度。成立基礎設施投資基金對基礎設施項目開展股權投資，向符合國家政策規定的基礎設施項目提供長期限、低成本的“軟貸款”。四是加大基礎設施投資財稅支持力度。推行政府投資與金融信貸投貸聯動，出臺重大基礎設施專項再貸款等結構性貨幣政策工具。

（二）繼續加大基礎設施存量資產盤活力度

建議進一步加大基礎設施存量資產的盤活力度，對存量閑置土地以作價出資（入股）方式進行盤活。加快推動基礎設施REITs、PPP、ABS等方式盤活基礎設施存量資產，將基礎設施REITs試點稅收優惠政策擴大至所有合規的基礎設施存量資產盤活項目。積極探索“專項債+基礎設施REITs”支持基礎設施投資，依據財政部專項債券項目資金績效評價結果，選擇部分地區積極開展“專項債+基礎設施REITs”試點，支持地方政府專項債券資金參與投資的基礎設施項目發行基礎設施領域REITs。引導回收資金合理使用，實現基礎設施存量資產與新增專項債資金的良性循環，精準有效支持新基礎設施項目建設。

（三）進一步完善基礎設施項目投資回報機制

一方面，多維度提升項目自身收益水平。積極實施交通導向型開發（TOD）和生態環境治理導向型開發（EOD）等綜合開發投資模式，通過項目打捆打包建設經營，統籌構建基礎設施項目多元化還款渠道，實現項目收益自平衡并可持續。挖掘基礎設施項目商業價值，完善市場化運營機制，提高項目回報水平。另一方面，健全項目產出價格和收費機制。大力推進基礎設施領域的價格（收費）機制改革，健全價格（收費）的形成、調整和補償機制，提升價費征繳效率，合理提高重大工程項目投資回報水平。

（四）積極暢通社會資本參與基礎設施建設的渠道

一是突出政府投資的公共屬性，優先保障亟需的公共產品領域獲得投資支持，減少競爭性領域的投資。避免擴大基礎設施投資可能造成的私人投資擠出，降低基礎設施投資的價值創造能力。二是引導有條件的社會資本積極參與投資重點PPP項目。合理設置招標條件和回報水平，通過政府參股但不分紅或少分紅、配置資源等方式健全PPP項目合理投資回報機制。依托資本市場豐富PPP項目投資退出機制。適當放寬財政支出責任占比不超10%的紅線，明確依法合規的PPP支出責任不屬于隱性債務，激發地方政府和社會資本應用PPP模式擴大公共領域投資的積極性。積極引導保險資金發揮長期、穩定的優勢，通過債權、股權、股債結合、基金等方式支持基礎設施建設。三是探索對融資平臺存量債務實施“新老劃斷”處理，合理保障融資平臺公司正常融資需求，釋放地方融資平臺融資空間。支持地方政府通過債務置換、債務展期等方式平抑隱性債務化解壓力。

注：

①2022年統計數據固定資本形成數據暫未公布，用2021年占比進行計算。

（作者單位：國家發展改革委投資所）