我國大豆產業高質量發展面臨的主要問題與對策

卞靖

大豆是優質的植物蛋白資源和食用植物油資源，在國家糧食安全中占有重要地位。同時，大豆的產業鏈條較長，除食品加工和壓榨外，還廣泛應用于飼料、醫藥、化工等各個領域。隨著居民消費結構升級，國內對大豆的需求快速增加，產需缺口持續擴大，近年來大豆進口量占到全球貿易量的約60%。為促進大豆產業健康發展，我國不斷調整優化相關價格支持政策，實施大豆振興計劃，取得明顯成效。但由于歷史、經濟和資源環境等多種因素影響，我國大豆產業仍然存在著種植規模長期難以擴大、國際定價權影響力偏低、國際運費議價能力不足、產業競爭力偏弱等問題。應進一步挖掘單產提升和播種面積擴大的潛力，努力增強國際大豆定價話語權，持續構建多元化進口格局，打造非轉基因中國大豆的國際品牌，多措并舉推動大豆產業高質量發展。

一、大豆價格支持政策的演變

2008年，大豆實施了與玉米類似的臨時收儲政策，以保護農民利益，提高農民種植積極性，該政策一直實施到2013年。期間，由于大豆的畝產較玉米低很多，因此大豆的臨時收儲價格與玉米相比沒有太多優勢，從而降低了農民種植大豆的意愿。2008年我國大豆產量為1450萬噸，2013年已降至1275萬噸，降幅達12.1%。

針對上述問題，相關部門決定從2014年開始探索實施大豆目標價格政策。2014年中央一號文件提出，“探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度”，并啟動了東北、內蒙古大豆和新疆棉花的目標價格補貼試點工作。目標價格政策是指農產品價格在市場機制形成的基礎上，通過差價補貼保護生產者利益的一項農業支持政策。當市場價格低于目標價格時，根據目標價格與市場價格的差價，以及種植面積、產量或銷售量等因素，對政策實施地區的生產者給予補貼，以保證農民收益；當市場價格高于目標價格時，則不發放補貼。

相對于棉花目標價格政策的成功，大豆目標價格政策在實施過程中出現了一些問題。一是進口規模持續擴大。與棉花類似，國內大豆種植成本高于國際市場，但由于大豆缺少關稅配額保護政策，因此在目標價格實施后，大豆進口規模難以控制，進口量從2014年的7140萬噸增至2016年的8391萬噸，兩年內增長了17.5%，大豆產業發展面臨一定困難。二是農民種植意愿不高。由于大豆目標價格較低，加之玉米等農作物的比較收益相對更高，因此，東北和內蒙古地區農民種植大豆的意愿下降，導致種植面積減少。2014—2016年，我國大豆年均產量僅為1245萬噸，處于歷史低位。三是對下游加工企業形成不利影響。由于大豆目標價格與農民心理預期存在較大落差，部分豆農存在惜售心理，在收割期囤貨并希望后期市場價格能夠出現上漲態勢，從而使得大豆市場的購銷節奏放緩，下游加工企業開工不足，行業整體景氣度受到影響。

針對上述問題，2017年，大豆目標價格政策進一步調整為實行市場化收購加補貼的機制，從而更有效地發揮市場機制作用，激發各類市場主體活力。該政策實施以來，有效促進了大豆種植快速恢復。2017年，隨著種植補貼力度的加大，農民種植積極性得到有效提升。之后，在經貿摩擦背景下，為擴大國內大豆生產、減少進口規模，主要種植地區對大豆的補貼力度進一步加大，一些地區大豆每畝補貼在350元以上，推動大豆產量實現連續四年增長。2019年，我國開始實施大豆振興計劃，2022年，進一步實施大豆和油料產能提升工程，同年我國大豆產量首次邁上2000萬噸的新臺階，大豆產業進入新的發展階段。

二、大豆產業高質量發展面臨的主要問題

（一）受播種面積、種植收益等方面影響，生產環節面臨產量多年難以大幅增長的問題

從市場競爭力看，我國非轉基因大豆在壓榨領域競爭力相對不足，影響了農民種植大豆的積極性。我國是世界上最大的非轉基因大豆生產國。相對于美國、巴西、阿根廷等全球主要大豆出口國的轉基因大豆，我國種植的非轉基因大豆具有畝產低、出油率低、脂肪含量低和蛋白質含量高等特點，主要用于國內食用領域，但近年來食用消費量占總消費量的比重不足七分之一（表1）。在用量占比超過83%的壓榨領域，大量進口的轉基因大豆憑借其價格低、出油率高等優勢，在壓榨領域具有明顯更強的競爭力，對我國非轉基因大豆形成嚴重擠壓。

從種植面積看，我國耕地數量有限且與玉米存在爭地矛盾，從而限制了大豆產量的提升。我國人多地少，人均耕地面積不足世界平均水平的一半，導致大豆與玉米長期存在爭地問題。由于兩種作物均具有較長產業鏈條，對于提升居民生活水平均有重要作用，因此兩種作物的消費量近年來均呈較快增長態勢，爭地矛盾進一步加劇。2015年以來，我國大豆和玉米的播種面積之和基本穩定在5100萬公頃左右，二者內部存在此消彼長的關系。2019年，隨著大豆振興計劃的實施，當年大豆播種面積增加92萬公頃，同期玉米則減少了85萬公頃。之后玉米市場價格持續上漲，農民種植玉米意愿增強，使得2021年玉米播種面積增加206萬公頃，同期大豆播種面積則減少了146萬公頃（表2）。2022年，我國大面積示范推廣大豆玉米帶狀復合種植，爭地矛盾才首次得到一定程度緩解。

（二）作為世界第一大大豆進口國，外貿環節面臨國際定價權影響力偏低問題

大宗農產品國際定價權，既會影響一國農產品國際貿易能力，也會通過實體貿易和虛擬交易間接影響一國的經濟運行。近年來，我國每年進口全球約60%以上的大豆，2020年進口量首次突破1億噸，2022年仍超過9100萬噸。相對于全球第一大進口國的地位，我國對大豆國際價格卻沒有相匹配的話語權和影響力。目前，美國是全球大豆的定價中心，世界主要大豆貿易均參考美國芝加哥期貨交易所（CBOT）的大豆期貨價格。同時，美國等農業強國依托其強大的金融市場影響力，不斷鞏固強化對包括大豆在內的主要國際農產品期貨市場的影響力，通過規則制定、數據發布、預期引導等方式，影響國際大豆價格走勢，在實物市場和資本市場獲取雙重利益。

（三）大豆進口主要以海運為主，運輸環節面臨國際運費議價能力不足的問題

大豆作為主要的海運干散貨大宗農產品之一，具有運輸批量大、貨源穩定等特點，大多采用專用干散貨船整船單向運輸。我國大豆進口主要集中在南北美洲。多年來，大豆國際貿易的倉儲、出港、海運等環節大多被跨國糧商巨頭控制，國內企業參與度較低，海運成本、運輸效率、航運安全等均受到一定影響。例如，美國的伊利諾斯、愛荷華、俄亥俄、明尼蘇達、印第安那等十個州，生產了美國80%以上的大豆，由于大多位于美國中北部，出口海運主要集中在墨西哥灣港，在FOB（船上交貨價）貿易方式中，該港報價是最重要的報價方。再如，巴西的帕拉那、馬托格羅索、南里奧格蘭德等三個州，生產了該國70%以上的大豆，主要通過桑托斯港、里奧格蘭德港和帕拉那瓜港出口。由于這些重要港口被跨國糧商巨頭牢牢把握，占據了收購、流通、倉儲、調配、裝運等大豆國際貿易運輸環節的主要利潤，我國企業對進口大豆的運輸權控制能力較弱。此外，由于國際大豆價格波動幅度較大，部分國際貿易采用點價交易模式，實際大豆價格受提單日影響較大，國際糧商企業可以通過控制船舶進港時間，獲得對自己更有利的交易價格。

（四）外資企業全面進入國內產業鏈上下游，加工環節面臨較大競爭壓力

大豆加工行業主要分為食用和壓榨兩大領域，食用加工主要制成豆制品，壓榨加工主要形成豆油和豆粕。隨著居民膳食結構從谷物為主轉向更多肉類食品，規模化養殖對蛋白飼料需求持續快速增長，推升了大豆消費增長。阿丹米、邦吉、路易達孚等國際糧食巨頭，在全球主要大豆生產國均建立了較為全面的生產、收儲、加工、運輸體系。2004年以來，跨國糧商巨頭及許多外資企業大量進入我國大豆壓榨和加工領域，利用其巨額資金優勢、原料采購優勢、成本優勢、加工技術優勢等，不斷對良種研發、原料采購、油脂壓榨、飼料加工、畜禽水產養殖等上下游產業滲透。特別是近年來，外資企業又依托研發優勢，向大豆異黃酮、低聚糖、功能蛋白等中高端精深加工領域拓展，不斷延伸產業鏈條。

三、政策建議

（一）深入挖掘單產提升和面積擴大的潛力

一是著力加強大豆生產科技研發和推廣應用。大力實施大豆和油料產能提升工程，加強耐密植、宜機化、抗旱抗病等品種培育，配合水肥精準調控、寬臺大壟栽培等技術，推動良種良法結合、農機農藝融合，不斷提高單產水平。二是扎實有效推進大豆玉米帶狀復合種植工作。進一步完善大豆玉米帶狀復合種植技術體系，圍繞品種篩選、密度配比、肥料協同、藥劑篩選、農機改造等，強化技術試驗示范和集成創新，因地制宜、分類施策，總結形成適應不同生產基礎、不同生態條件的各具特色帶狀復合種植新模式，鼓勵地方結合實際探索幼齡果樹、高粱等作物套種大豆種植模式。三是挖掘鹽堿地綜合利用潛力。針對我國鹽堿地規模超過1.1億畝的現實情況①，加大科技攻關力度，選育適應耐鹽堿地的大豆品種，在不同類型鹽堿地區建設一批大豆種植示范基地，因地制宜推廣耐鹽堿新品種，將符合條件的鹽堿地等后備資源適度有序開發為耕地，提升大豆綜合生產能力。

（二）持續提升國際市場影響力和話語權

一是完善國內大豆期貨交易制度。更好發揮好國內大豆期貨市場價格發現、風險監測、資源配置、促進轉型等功能，持續優化交易者組成結構，吸引更多實體企業、行業協會和中介機構參與，逐步建立國際市場非轉基因大豆的獨立定價體系。二是進一步提升國內大豆期貨市場外向化水平。將我國作為全球大豆生產、消費和貿易大國的有利條件與金融實力迅速提升的發展優勢相結合，加快國際化步伐，優化業務規則，對接交易體系，拓展平臺功能，吸引更多的合格境外投資者參與交易。三是著力推動大商所等國內大型農產品交易所國際化步伐，鼓勵主動參與大豆等全球大宗農產品價格形成機制制定工作，探索新時代國內期貨市場服務全球農業發展新模式，不斷提升在國際大豆市場上的引導力和話語權。

（三）持續構建多元化進口格局

一是拓展進口來源。在國內大豆消費規模短期內難以大幅調整背景下，可通過長期協議等方式，逐步培育加拿大、烏拉圭、印度、哈薩克斯坦等國，作為開展進口多元化布局的主要區域，形成更加多元、穩定的大豆進口渠道。二是引導企業更好“走出去”。鼓勵各類企業到海外租地種豆，引導企業從自行經營向訂單生產、與當地企業合資聯營轉變，從租購土地向相關倉儲、碼頭、物流、加工等領域延伸，逐步建立持續、穩定、安全的大豆進口供應鏈。三是持續提升企業競爭力。在財政、金融、保險等方面對走出去的大豆企業給予相關政策支持，積極培育集資源、生產、貿易運輸、加工制造等于一體的大型跨國食品企業。

（四）打造非轉基因中國大豆國際品牌

一是有效發揮我國作為全球最大非轉基因大豆種植國的優勢。充分挖掘國產非轉基因大豆產品特點，整合相關部門、大中型企業、行業協會、各類媒體等，打造天然基因、蛋白豐富、優質安全、口感更佳的“中國大豆”品牌形象。二是加強對大豆種子研發、生產種植和貿易加工等全過程監管。確保國內大豆固有的非轉基因特性，防止轉基因大豆非法進入食品加工領域。三是更加注重研發創新。強化產學研合作，拓寬大豆在生物醫藥、高端食品、營養保健等方面的應用產品，培育產業新增長點，推動產業鏈向精深加工環節延伸，有效提高企業附加值和競爭力。

注：

①2020年第三次全國國土調查數據。

（作者為中國宏觀經濟研究院研究員）