中蒙俄經濟走廊建設高質量發展面臨的挑戰

王巧榮

“一帶一路”建設倡議提出后，中國政府高度重視中俄在“絲綢之路經濟帶”建設中的合作。中蒙俄經濟走廊是共建“一帶一路”六大經濟走廊中最早啟動的多邊合作走廊項目。8年來，該走廊建設取得了一些進展，但相對預期，還有不小的落差。在推進共建“一帶一路”建設高質量發展的進程中，該走廊建設的發展還面臨很多的挑戰。

一、中蒙俄經濟走廊發展狀況

2013年，國家主席習近平提出“一帶一路”建設倡議后，最初中國關于“一帶一路”走向的規劃，并“沒有把蒙古國列入共建‘絲綢之路經濟帶的合作對象國的名單中”。俄羅斯雖然對“絲綢之路經濟帶”表現出高度關注，但對它的發展有疑慮，存在一些負面認知。為了加強其在歐亞地區的傳統影響力，俄羅斯積極推進歐亞經濟共同體向歐亞經濟聯盟過渡。2014年5月29日，俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦三國總統簽署《歐亞經濟聯盟條約》，決定于2015年1月1日啟動歐亞經濟聯盟?！耙粠б宦贰苯ㄔO倡議提出后，蒙方表現出積極的態度，尋求將建設“草原之路”倡議與“絲綢之路經濟帶”對接。鑒于俄羅斯在地緣政治上對推進共建“絲綢之路經濟帶”的重要意義。2014年９月，國家主席習近平在出席上海合作組織會議期間，與俄蒙領導人舉行了首次會晤，習近平向俄蒙兩國總統提議，將“絲綢之路經濟帶”與俄羅斯主導的“歐亞經濟聯盟”和蒙古國“草原之路”倡議對接，打造中蒙俄經濟走廊，并就此與俄蒙兩國總統達成共識。這是習近平主席提出“一帶一路”建設倡議后，首次親自與沿線國家元首一道，積極推動“一帶一路”建設與對方國家發展戰略相對接，集中表現了中國政府極為重視中蒙俄經濟走廊在“一帶一路”建設中的戰略地位和作用。

2015年5月，中國發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》后，習近平主席與俄羅斯總統普京簽署了《中俄關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》。這是“一帶一路”建設倡議與沿線國家發展戰略對接的首個政府間正式文件，對后續推進與其他國家發展戰略對接發揮了示范作用。７月，在中俄蒙第二次領導人會晤期間，以中俄蒙元首簽署《中、俄、蒙發展三方合作中期路線圖》為契機，三國簽署了《關于編制建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要的諒解備忘錄》。在此基礎上，2016年６月，三國政府簽署的《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》（下稱《綱要》），規劃了建設中蒙俄經濟走廊的宗旨、合作領域、資金來源、實施機制，這標志著中蒙俄經濟走廊建設作為“一帶一路”倡議的首個多邊合作走廊正式啟動。

中蒙俄經濟走廊分為兩條線路：一是從華北京津冀到呼和浩特，再到蒙古和俄羅斯；二是東北地區從大連、沈陽、長春、哈爾濱到滿洲里和俄羅斯的赤塔。兩條走廊互動互補形成一個新的開放開發經濟帶，統稱為中蒙俄經濟走廊。該走廊東北通道連接東三省，向東可以抵達海參崴出?？?，向西到俄羅斯赤塔進入亞歐大陸橋。

建設中蒙俄經濟走廊的關鍵，是把“絲綢之路經濟帶”同俄羅斯跨歐亞經濟聯盟、蒙古國“草原之路”倡議進行對接；加強鐵路、公路等互聯互通建設，推進通關和運輸便利化，促進過境運輸合作，研究三方跨境輸電網建設，開展旅游、智庫、媒體、環保、減災救災等領域務實合作。

8年來，中蒙俄經濟走廊圍繞《綱要》規定的重點合作領域開展了一系列的合作，特別是在交通基礎設施發展及互聯互通、口岸建設和海關、檢驗檢疫監管、地方及邊境地區合作、經貿及人文交流等方面開展一系列的合作項目。幾項標志性合作項目的進展從某種意義上講反映出該走廊建設進展情況。

中蒙二連浩特——扎門烏德跨境經濟合作區。該經濟合作區位于中蒙國界兩側的毗鄰接壤區域，緊鄰二連浩特——扎門烏德邊境口岸，規劃總占地面積18平方公里，中蒙雙方各9平方公里。通過“兩國一區、境內關外、封閉運行”模式，打造集國際貿易、物流倉儲、進出口加工、電子商務、旅游娛樂及金融服務等功能于一體的綜合開放平臺。中方一側基礎設施項目于2016年9月19日開工建設。項目總投資9億元，主要建設20公里長的“三橫四縱”主干道、13.5公里長的“兩橫三縱”次干道以及綜合管廊、給排水、供熱、電力、通信等基礎設施，計劃于2018年完成。目前，合作區內基礎設施正在逐步健全完善。

滿洲里綜合保稅區。2015年3月23日，國務院正式批復設立滿洲里綜合保稅區，是內蒙古首個綜合保稅區。滿洲里綜合保稅區規劃建設面積1.44平方公里，位于滿洲里市公路口岸、鐵路口岸和航空口岸三大口岸的中心交匯處，總投資4.6億元。2016年12月，綜合保稅區建成。

滿洲里綜合保稅區正式實現封關運營后，進出口貿易額有升有降。如圖所示，2017年，滿洲里綜合保稅區進口額為2285萬美元，出口為1866萬美元；2018年大幅下滑，進口額為686萬美元、出口額為18萬美元；2019年又強勁回升，進口額為5772萬美元、出口1788萬美元。中國連續3年處于逆差地位。2020年以來中國連續處于順差地位。2020年，進口6512萬美元、出口1.01億美元；2021年，進口782萬美元、出口1.8億美元；2022年，出口3.8億美元、進口1.2億美元；2023年僅1月的出口額就高達2.01億美元，同比增長2443.4%①。值得注意的是，2022年以來，由于特殊原因，該保稅區進出口情況與常年的情況大為不同，因此，可持續性也值得懷疑。

策克口岸-西伯倫庫跨境鐵路。該鐵路是中國實施“一帶一路”建設戰略后，通往境外的第一條標軌鐵路。策克口岸跨境鐵路通道項目建成后，將與國內的京新鐵路、臨策鐵路、嘉策鐵路及擬建的額酒鐵路相連，構成南聯北開、東西貫通的能源輸送網。向東通過烏里亞斯太與北京至莫斯科鐵路相連，再往北經斯特口岸與中西伯利亞歐洲鐵路相連，最終經鹿特丹港入海，成為中俄蒙經濟走廊的西翼和第四條歐亞大陸橋。2016年5月26日，策克口岸跨境鐵路通道項目正式開工建設。2022年2月，中蒙兩國互換照會確認策克—西伯庫倫口岸鐵路過境點。

中蒙“兩山”鐵路。該鐵路是連接中國內蒙古阿爾山市至蒙古國東方省喬巴山市的國際鐵路，建成后將形成琿春-長春-烏蘭浩特-阿爾山-喬巴山市-俄羅斯赤塔，最后與俄羅斯遠東鐵路相連的一條新歐亞大陸路橋。根據初步計劃，“兩山”鐵路全長476公里。規劃從勘探、設計再到施工，大約需要3年完成。2016年11月，“兩山”鐵路的后方通道白阿鐵路、長白鐵路如期轉線貫通。目前“兩山”鐵路仍未開工。

莫斯科-喀山高鐵項目。2015年6月，俄羅斯企業與中國中鐵二院組成的聯合體，中標莫斯科-喀山高鐵項目。莫喀高鐵線路全長770公里，全程計劃設立15個車站。鐵路最高設計時速400公里/小時，軌距為1520毫米。項目規劃于2018年完工，但目前仍未開建。

此外，在公路建設方面，建成了中國境內與蒙古相連的四條公路；烏蘭巴托新國際機場高速公路已全線貫通。中俄黑河公路橋、同江鐵路大橋不久將合龍通車。

從上述中蒙俄經濟走廊重點合作項目的進展情況看，通過各方的積極努力，走廊建設取得了一些進展，初步形成了以鐵路、公路和邊境口岸為主體的跨國基礎設施聯通網絡，跨境基礎設施的連通性有了提高，但與最初的期待仍有很大差距。其它領域的建設也存在類似情況。

二、推動共建“一帶一路”發展新要求——高質量發展

為推動共建“一帶一路”走深走實，2018年8月，推進“一帶一路”建設工作5周年座談會在北京舉行。座談會上，習近平主席首次提出推進共建“一帶一路”向高質量發展轉變的要求。

之后，隨著國內關于新發展理念的不斷豐富和完善，“一帶一路”建設高質量發展的內涵也得到不斷完善。2019年4月，習近平在第二屆“一帶一路”建設國際合作高峰論壇開幕式上講話中，對推動共建“一帶一路”高質量發展所堅持的原則、理念和追求的目標提出了原則要求，他強調：面向未來，要秉持共商共建共享原則，堅持開放、綠色、廉潔理念，努力實現高標準、惠民生、可持續目標。2020年5月，國務院總理李克強闡述了推進共建“一帶一路”高質量發展的主要原則，即：堅持共商共建共享，遵循市場原則和國際通行規則，發揮企業主體作用，開展互惠互利合作，引導對外投資健康發展。黨的二十大將推進共建“一帶一路”高質量發展納入到國家推進高水平對外開放的戰略框架中，為推進共建“一帶一路”高質量發展指明了方向。

推進共建“一帶一路”高質量發展，是在總結共建“一帶一路”實踐經驗基礎上對其進一步發展提出的新要求，也是中國經濟進入高質量發展階段的必然要求。其基本內涵是更高標準、更加公平、更可持續的發展。可持續性是共建“一帶一路”高質量發展的關鍵，它具有雙重含義：既在中國有可持續性，也在國際社會有可持續性。對中國而言，作為“一帶一路”建設的倡導者，可持續性意味著共建“一帶一路”要滿足自身利益訴求，能夠切實維護國家的主權、安全和發展利益，特別是發展利益。對國際社會而言，可持續性意味著共建“一帶一路”需要得到國際社會廣泛接受。這不僅需要相關參與方接受，還需要與現行全球治理體系構成良好的互動關系。對相關參與方而言，參與共建“一帶一路”時要確保這些國家的債務可持續性、環境的可持續性和社會發展的可持續性，最重要的是要惠及民生、使民眾具有實實在在的獲得感。

作為“一帶一路”建設六個經濟走廊之一，中蒙俄經濟走廊建設未來的發展方向也必須向著高標準、可持續、惠民生方向發展。而從多年來中蒙俄經濟走廊的發展狀況看，其高質量發展還面臨不小的挑戰。

三、中蒙俄經濟走廊高質量發展面臨的主要挑戰

（一）面臨更趨復雜的地緣政治形勢

近年來，大國競爭加深，俄烏沖突等因素對中蒙俄經濟走廊建設地緣政治環境產生深刻調整，諸多原因疊加使區域發展環境更加困難，面臨的風險和挑戰不斷上升。

拜登政府將快速崛起的中國視為最大的對手、最嚴峻的長期挑戰，延續了特朗普政府的對華政策，將競爭作為其對華政策的核心，開啟了全方位的對華競爭。針對中國的“一帶一路”倡議，拜登先后提出“重建更好世界倡議”（B3W）、“全球基礎設施與投資伙伴關系”，加大對發展中國家的基建投資，旨在對抗“一帶一路”建設倡議。美國還通過加強與日本、韓國的同盟關系，強化其在東北亞區域的戰略部署，使該區域的地緣政治形勢進一步復雜化。這必對中蒙俄經濟走廊東段建設構成直接挑戰。與此同時，美國不斷在政治、經濟、文化等領域加強對蒙古國的滲透和拉攏。2021年7月，美國常務副國務卿舍曼在訪問蒙古國期間，強調了美蒙戰略伙伴關系的重要性。2022年8月，美國和蒙古在烏蘭巴托舉行了第15次年度雙邊磋商和首次戰略對話，美國負責東亞和太平洋事務的助理國務卿克里滕布林克隨包括五角大樓官員在內的美國代表團參與雙邊磋商。進入2023年以來，美國負責民事安全、民主和人權事務的副國務卿澤雅、負責國際組織事務的助理國務卿西松先后于2月、3月訪問蒙古國。第四次美蒙雙邊經濟政策對話于2月底在華盛頓舉行。美國拉攏蒙古國，試圖在中俄兩國間打上楔子。而蒙古國對中、俄、美的立場也將直接影響中蒙俄經濟走廊的建設。

烏克蘭危機對“一帶一路”建設造成了不利影響。危機已經持續一年有余，目前還看不到雙方危機結束的跡象，這場危機已經對國際局勢產生了嚴重的影響，也嚴重干擾了俄羅斯自身的戰略發展方向。短期內推進中蒙俄經濟走廊框架下的合作項目難以成為俄羅斯決策者關注的問題。此外，俄羅斯因危機受到以美國為首的西方國家的全面制裁，也會對中蒙俄三國發展合作問題產生相當的影響。

（二）中蒙俄三國之間的政治互信不足

建設中蒙俄經濟走廊倡議雖然得到三國政府的積極響應，但由于三國在政治制度、歷史、文化、傳統習慣等方面的差異以及域外大國不斷干涉本地區事務等問題，導致了相互之間政治互信不足。俄蒙兩國對中國提出的“共商、共建、共享”等提議還存有疑慮，“中國威脅論”“俄蒙受害論”“中國經濟附庸論”等負面評價在俄蒙兩國中不斷出現，各方利益在本地區難以實現平衡。政治上的不信任直接導致中蒙俄經濟走廊建設中非傳統安全合作的協議不能執行，具體事務難以落實。

（三）蒙俄兩國基礎設施建設落后

蒙古國經濟發展水平不高，多年來其國內基礎設施建設止步不前，目前還處在起步階段。俄羅斯遠東地區，由于遠離其國家的經濟政治中心，缺乏政府資金支持，公路、鐵路、港口、機場等基礎設施較為陳舊，甚至嚴重老化。俄羅斯遠東地區一直都沒有建立起連通各城鎮的完整的公路網絡，也沒有一條聯通俄羅斯西部地區的公路。鐵路干線也只有西伯利亞鐵路和貝阿鐵路，而且兩條鐵路的運輸能力早已飽和，無法承擔起更大規模的貨物運輸任務。并且，由于中國與蒙俄兩國的鐵路軌道標準不統一，對走廊交通基礎設施互聯互通建設構成嚴重制約。進一步提高基礎設施的連通性是中蒙俄經濟走廊高質量發展面臨的又一個挑戰。

此外，中國與蒙俄貿易層次較低、結構單一，嚴重影響了東北地區與蒙俄經貿合作的廣度、深度、可持續性，導致相互之間經貿合作的發展后勁不足，也將嚴重制約經濟走廊的高質量發展。

可見，中蒙俄經濟走廊建設向高質量發展還面臨不小的挑戰。對此，應極力避免中美兩國陷于“休昔底德陷阱”，積極貫徹落實中美兩國領導人就兩國關系達成的各項共識，堅持相互尊重、和平共處、和合共贏原則，同美方一道致力于管控分歧，避免和防止由于誤解誤判或激烈競爭演變成對抗甚至沖突。與此同時，積極推動中俄新時代全面戰略協作關系、中蒙全面戰略伙伴關系的深化發展。與俄羅斯堅持在不結盟、不對抗、不針對第三方基礎上鞏固和發展雙邊關系；與蒙古國尊重彼此獨立、主權、領土完整，尊重各自選擇的發展道路。不斷深化與兩國的政治互信，持續擴大務實合作，在涉及對方核心利益和重大關切的問題上相互支持，為經濟走廊高質量發展營造穩定的區域地緣政治環境和有利的政治氛圍、經濟條件。

（作者系中國社科院當代中國研究所外交史研究室主任、研究員）

責任編輯：張莉莉

基金項目：本文系國家社會科學基金項目《新中國成立以來中共國際戰略思想與實踐研究》（21BDJ019）的階段性研究成果。