用好專項債券　提高內蒙古財政政策有效性

呂東宸　李洋

摘? 要：內蒙古自治區近年來持續踐行積極的財政政策，債務工具的多元化支撐了重大項目的建設，作為重要抓手的專項債券功不可沒。在使用專項債的過程中，面臨一些需要解決的問題，包括專項債作為資本金問題、地方政府如何更加科學合理使用專項債資金、缺乏專項債項目績效評價體系等，這些問題需要自治區統籌解決，實現系統化科學化專項債使用。對策建議中，通過對專項債的宏微觀政策機制調整，努力實現資金支出同項目建設相平衡，最終形成多方受益的格局。

關鍵詞：專項債? ? ?項目? ? ?績效? ? ?平衡? ? ?調整

當前，在政府財政緊平衡的狀態下，專項債成為內蒙古自治區逆周期政策的重要手段，在改善營商環境、撬動地方投資、拉動地區經濟增長中發揮著舉足輕重的作用。截至2022年11月，內蒙古自治區專項債發行規模為416億元，占自治區債券發行規模的33.74%，平均期限為15.91年。相比于一般債券以一般公共預算作為還本付息資金來源，專項債券收支納入政府性基金預算管理，還本付息的資金來源是項目收益。在保增長和疫情的雙重影響疊加下，自治區各級地方政府的固定資產投資需求旺盛，其中政府專項債券是投資項目的重要融資來源。如何用好專項債券，使其成為拉動自治區經濟高質量發展的催化劑，而不是成為地方政府投資沖動下新的債務負擔，關鍵要在項目儲備、同市場化融資結構關系、地方政府激勵和績效管理上下文章，確保實現項目收益與融資自平衡，形成項目與資金的正向匹配。

一、內蒙古專項債面臨的主要問題

（一）專項債用作資本金問題

從2019年開始，內蒙古專項債用作項目資本金的比重不斷擴大，但也存在一系列問題。一是其它配套融資（主要是銀行貸款）和自籌資金的占比居高不下。2022年自治區專項債作為資本金比例為6.23%，比例偏低，以配套融資為主。如呼和浩特新機場項目專項債占資本金比重為4.75%，銀行貸款高達105.24億元，集通鐵路電氣化改造項目專項債占資本金比重為18.15%，銀行貸款為66億元。鑒于專項債券項目收益有限，僅靠專項債收益難以覆蓋成本，屆時的銀行貸款將成為潛在隱患。且“自籌資金”也難以界定，其中有多少來自于自有資金，多少是融資款項，在不少旗縣區難以厘清，這直接影響地方政府隱形債務的增量。另外，專項債配套融資（銀行貸款）的增加還會在社會融資總量一定的情況下擠出民營企業和中小企業的投融資，弱化貨幣政策向實體企業投融資傳導，加劇民營企業“融資難、融資貴”。二是對化解政府債務的掣肘。2021年，自治區地方政府債券還本付息支出占政府綜合財力比重超過20%，超過全國平均水平8個百分點。在政府壓減債務的大背景下，理想情況是，低成本專項債擴容會降低融資平臺的壓力，緩解城投企業的融資額，因為地方債很大一部分由城投企業承接。可現實中專項債的“點到為止”會引出更多的城投債和銀行貸款，對項目主體和政府本身都是巨大的壓力，而自治區財政自給能力偏弱，最終的結果是地方融資平臺的資產負債率出現惡化，政府不得不通過債務置換或者延期來拉長期限結構，把風險轉移到下一屆政府。另外，2020年財政部出臺《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》后，自治區專項債擴容，2022年擴展到8個領域，其中社會事業和市政建設作為傳統低回報的項目占到專項債比重40.88%，加劇了成本和收益的不平衡，債務壓力不斷顯現。三是銀行對償貸風險存在憂慮。一是利用專項債作為資本金項目在還款時，償還銀行貸款不具有優先權，這自然會影響銀行的權益認知，影響其放貸意愿。二是房地產下行導致收入不穩定。目前，不少項目的收入不是源于項目收益，而是與項目相關的土地資產收益，特別是自治區的交通基建項目，項目土地出讓收入占項目總收入比重較高，項目運營收益占比較低。2020年以來，在土地收益出現整體滑坡的情況下，項目有多大程度能夠滿足銀行的本息收益，存在一定的不確定性。

（二）地方政府對使用專項債的復雜態度

一是手續繁雜。專項債從項目申報、發行到資金分配，每一個環節必須滿足嚴格的條件。對于許多旗縣政府來說，盡管有項目儲備，但并不能保證未來能申報到專項債，所以存在項目前期準備不足的問題。二是資金劃撥和項目進度規劃不匹配。即使資金額度下達，迅速將專項債資金轉為當年工程量也存在問題。一些項目在前期的可研、立項會占用大量時間，導致工程進度趕不上上級政府規定的支出時間，結果是資金劃撥時間和項目進度規劃不匹配，項目資金支出滯后、閑置問題層出不窮。資金銜接也讓一些旗縣區政府頭疼不已，例如，項目批下來的專項債無法覆蓋項目本金，由于專項資金不能跨年度使用，一些長周期的基礎設施項目出現資金銜接問題，不能按規定要求形成工作量。三是部門協調和事后審計缺乏必要靈活性，影響地方政府積極性。專項債項目主管部門為發改委，資金由財政部門主管。在現實場景中，由于項目管理和資金管理側重點不同，導致部門之間的協調還存在一定問題，不少地區缺乏協同配合。在項目完成后，審計、稽查不能充分考慮基礎設施投資項目建設過程中出現的各種不確定性，導致客觀原因造成的違規也會將地方官員置于尷尬境地，影響其工作積極性。

（三）缺乏嚴格的專項債項目績效評價指標

內蒙古自治區2021年1月出臺了《內蒙古自治區項目支出績效評價管理辦法》，該指標體系框架包括決策、過程、產出、效率四大類一級指標，并相應設置了二級和三級指標，績效評價范圍在第二條明確包括政府債務項目，但并沒有細化到專項債領域，沒有明確專項債管理中各部門的具體職責和行為規范，對專項債項目儲備、申報發行、項目調度以及資金使用方面的全流程監管缺乏評價體系。評價體系的缺乏會導致一系列問題，特別在資金支出效率和項目主體責任方面沒有標尺會導致監管流于形式、發改委和財政部門多頭管理，最關鍵的是影響項目的順利推進。對此，隨著自治區專項債規模的不斷擴張和范圍的擴大，提高專項債資金使用效率，建立專項債項目績效評價辦法迫在眉睫。

二、對內蒙古自治區專項債的幾點建議

（一）重點關注債券資金的使用問題，資金要用在刀刃上

目前，內蒙古財政部門基本實現債務資金撥付100%的執行率，資金沉淀的問題主要在項目建設單位，特別在旗縣區問題比較突出。作為專項債主要還款來源的政府性基金預算收入，2022年自治區同比下滑超過20%，遠低于專項債增速，對此更需關注專項債資金的使用效率問題，將債務風險最小化。為此，一要設置預算執行率，評價是否存在資金等項目、資金閑置等問題，督促建設單位提高工作效率。二要設置預算調整率，考察是否存在項目儲備不足、為爭取專項債券資金而包裝項目等問題，據此設置預算調整率，動態管理專項債券限額。三要設置制度建設狀況指標，加強專項債券資金管理。

（二）平衡市場化融資和專項債償還原則

“專項債+市場化融資”是比較合理的融資組合方式，能夠撬動社會資金來實現大規模基建投資。但前提要讓銀行吃下“定心丸”，對還本付息有明確的預期和保障，且在組合結構中增加專項債額度，適當減少市場化融資，一方面為項目單位節約利息成本，另一方面降低隱性債務增量。目前內蒙古專項債平均利率為3.15%，同一般債券、商業銀行利率相比具有明顯的成本優勢，可以考慮提高專項債作為資本金的比重，目標達到10%以上。盡管寬松財政政策難免會增加廣義債務，增加顯性債務優于增加隱性債務、增加低成本債務優于增加高成本債務。另外要按照平衡償還風險的原則，確保債券發行期限與地方償債能力相匹配，統籌考慮專項債作為資本金和銀行貸款的償還工作，保障銀行權益。對于自治區來說，經濟增長的目標是一定的，關鍵在債務工具選擇上如何減小未來財政負擔，若不秉持該原則，旗縣政府難免會像當年PPP一樣出現新一輪銀行融資“大躍進”，這對于疫情后一般公共預算水平尚處恢復期的自治區財政無疑是潛在的風險。

（三）給予地方政府使用專項債更多自主權

避免對專項債資金的使用“一刀切”，結合地方政府項目的特點，政策上應更加靈活。如專項債僅可展期一次、不許提前償還、第一年必須付利息、必須用項目產生的現金流償還本息、專項資金不能跨年度使用、資金劃撥后必須在當年完成規定工作量的政策可以根據現實情況適當調整。另外，要拓寬專項債償還渠道，嘗試在政府性基金之外尋找新的償債來源，既不能擴大預算赤字，又要保障本息償付。這樣才會提高宏觀財政政策的有效性，切實轉化為總需求，實現自治區拉動經濟增長的目標，也會提高地方政府的積極性，對其形成正向激勵。

（四）項目和資金的可持續性要重點關注

借鑒參考山東省、長沙市、合肥市等先行出臺專項債績效評級體系的地區，根據內蒙古自身債務結構，設置指標體系，重點關注資金和項目的可持續性。堅持“資金跟著項目走”的原則，主要看項目的重要性和項目的準備情況，對重點項目、債務水平低、有效投資拉動大的地區給予傾斜。在項目方面，要根據地方實際儲備高質量項目，做到“早謀劃”“早準備”，多在前期準備上下功夫，打造優質項目來匹配資金，提高財政資源使用效率。專項債券的管理不僅要注重短期效益，還要關注長期的可持續性。一是專項債券項目多為長期投資項目，很多項目需要發行多期專項債券以支持項目的建設運營。因此，專項債券的項目可持續性考量尤為重要，需要設置項目的可持續性評價指標，防止“半拉子”工程造成資金的浪費。二是專項債券要保證資金的可持續性，設置債券資金可持續性評價指標，督促債券資金及時到位，防止因資金缺口造成項目中止、撤銷等。

（五）根據專項債券特點，設置專業化績效指標評價體系

鑒于《內蒙古自治區項目支出績效評價管理辦法》的宏觀性，在專項債績效評價指標體系中，要突出專項債的資金特點，做到同一般債券管理辦法的嚴格區分。專項債券投資于有一定收益的公益性項目，項目既要產生一定的社會效益，還要保證產生覆蓋本息的經濟效益，實現項目收益自平衡，否則會擊穿公共預算與政府性基金預算的界限。因此，內蒙古在績效類指標的設置中，要充分考慮專項債券區別于一般債券的特點，設置經濟效益指標、生態效益指標和社會效益指標。其中，經濟效益指標要能體現項目還本付息的能力，明確預期收益能否實現自平衡，是否符合財政承受能力。生態效益指標和項目的性質相一致，例如生態環保專項債券要設置可量化的績效指標，如水體污染治理達標率、優良天氣天數等。社會效益指標反映項目建設的側重點，及其對公共物品和公共服務供給的貢獻，例如公路交通運輸專項債券設置可量化的績效指標，如人均公路里程數等。

三、結語

2014年新《預算法》出臺以來，地方政府的債務結構進入到了一個新的階段，專項債作為低成本、長期限且不由一般公共預算償還的財政政策工具，受到自治區的青睞。專項債牽涉各方利益和責任，自治區要做到兼顧銀行、地方政府和融資平臺的利益平衡，結合自身債務結構特點最大化專項債對項目的支持，實現項目收益與融資的自平衡，有效帶動自治區經濟高質量發展。

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（作者單位：內蒙古自治區民營經濟發展促進中心）

責任編輯：張莉莉