內蒙古口岸與腹地城市經濟聯動發展的對策研究

許海清

摘? 要：建設國家向北開放重要橋頭堡，發展開放型經濟，內蒙古要充分發揮口岸聯通國內國際市場的重要作用，加快口岸與腹地城市的經濟聯動發展，以高水平開放促進高質量發展。在尺度重組理論框架下，通過國家尺度的上推或下推對內蒙古口岸及腹地城市經濟發展產生影響，國際、國家、區域、城市四尺度因素在自身權力可行范圍內采取措施推動內蒙古口岸與腹地城市經濟聯動發展。

關鍵詞：口岸經濟? ? ?腹地經濟? ? ?聯動發展

加快構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局，需要統籌國內循環與國際循環之間的協調問題。口岸作為國內循環與國際循環的空間結合點，在新發展格局構建中發揮著十分重要的作用。作為國家向北開放的重要橋頭堡，內蒙古有20個各類開放口岸，發揮著聯通國內國際市場的重要作用，其中滿洲里和二連浩特口岸分別是我國最大的對俄對蒙陸路口岸。2022年，滿洲里與二連浩特口岸進出境中歐班列分別為4818列和2519列，為國內國際雙循環提供了有力支撐。當前，內蒙古大力發展開放型經濟，但口岸輻射帶動能力仍然較弱，與腹地城市經濟協同發展不足，口岸優勢尚未完全轉換為競爭優勢和發展優勢。在服務和融入新發展格局下，內蒙古應采取積極措施形成口岸與腹地城市經濟互動發展，不斷提升口岸在建設向北開放重要橋頭堡和帶動腹地經濟發展中的作用。

一、口岸與腹地城市經濟聯動發展的多尺度因素

尺度重組理論是經濟地理學的重要理論之一，目前作為一種全球化進程中國家行動及再地域化的解釋框架也逐步為學界所接受。尺度不僅僅集中在國家這一層面，國家通過“向上”形成跨國區域組織等超國家尺度、“向下”將權力下放至區域、城市等次國家尺度以及“向外”與非政府部門進行互動合作，從而調控及干預社會經濟的發展（吳逸然，2023）。在尺度重組理論框架下，國際、國家、區域、城市四尺度因素均在自身權力可行范圍內對內蒙古口岸及腹地城市發展施加影響。其中，國家尺度與國際尺度通過頂層設計施加影響，區域尺度通過政府統籌規劃影響口岸發展，城市尺度則會產生最直接和顯著的影響。在前期的研究中發現，不同尺度所產生的影響具有較大差異，其中國際尺度和國家尺度所施加的影響具有較大滯后性，且國家尺度具備的權力及資金沒能很好下推到更低尺度；區域尺度和城市尺度產生的影響更為直接且顯著，但存在對上推尺度相關措施落實不到位的情況。

總體來說，內蒙古泛口岸經濟建設對沿邊口岸地區的經濟發展提出了更高要求，通過加強口岸與腹地城市的經濟聯動發展擴大口岸的經濟輻射作用，以推動泛口岸經濟向更深處發展。在國家尺度上，國家尺度主要是進行頂層建設，通過制定法律政策文件并規范口岸發展方式與配套設施標準、聯合國際尺度主體建立超國家權力組織、建設重大基礎設施項目等方式，助推國內外暢通連接，促進經濟發展格局優化，并通過尺度下推將優惠政策施加于各個層級從而推動口岸地區發展。在區域尺度上，區域政府主要依托交通廊道建設規劃統籌口岸“點－軸－網絡”體系發展。在城市尺度上，口岸城市主動承接尺度下推，重點建立以“口岸－鄰岸產業群－城市中心產業群”為支撐的經濟發展體系，加大口岸與腹地城市的經濟融合力度，從而直接促進口岸與腹地城市經濟聯動發展。

二、基于不同尺度因素推動內蒙古口岸與腹地城市經濟聯動發展的對策建議

（一）基于國際尺度因素，加強中蒙俄高層會晤機制，推進中蒙俄經濟走廊建設

國際尺度發揮作用需要通過國家尺度上推來實現，也就是需要充分發揮本國政府的力量助推國際尺度發揮作用。在推進“一帶一路”倡議實施中，國家間高層領導人會晤機制的建設非常重要。加強中蒙俄高層會晤機制，推進中蒙俄經濟走廊合作平臺建設、二連浩特－扎門烏德跨境經濟合作區建設等，合理利用國內國際兩個市場、兩種資源帶動口岸經濟發展。并通過加強文化交流、舉辦文體活動、通過國際經貿文化交流合作論壇與博覽會等友好合作平臺，進一步縮短與俄蒙兩國的文化距離，為內蒙古口岸城市發展構建更自由開放的發展環境。這種頂層設計及合作機制，可以減少口岸經濟發展的外來阻力，同時也能夠強化下級政府的執行力度，進一步加強雙邊口岸基礎設施建設，加強進出口商品管理、暢通通關流程等，為促進口岸經濟健康發展提供保障。

（二）基于國家尺度因素，推動國家相關政策落實落細并深入研究俄蒙政策

我國政府為促進沿邊口岸城市發展，陸續頒布了許多政策文件，但在政策文件精神的領會和具體實施過程中，因相關政策的層級落實，一級一級落實到地方就會影響政策效應的充分發揮。因此，國家政府不僅要進行政策的頂層設計，更要監督下級政府制定和實施政策細則，在政策傳導過程中讓國家法律法規、相關制度機制充分發揮既定效應，從而使得頂層設計能夠有效落地到口岸城市發展。此外，國家相關的決策研究咨詢機構可以對俄蒙政策進行跟蹤與研究，通過搜集并分析俄蒙的政治、經濟、社會文化及市場需求和發展趨勢等信息，為政府及有關部門決策提供咨詢服務。

（三）基于區域尺度因素，綜合發力推動口岸經濟發展

一是重新審視泛口岸經濟內涵。作為國家對外開放的門戶與重要支撐，內蒙古口岸的開放不單是特定區域的對外開放，更是發揮聯通內外、輻射國內、全面發揮口岸經濟綜合效能的對外開放。因此，要把內蒙古泛口岸經濟發展置于國家發展戰略大局中考量，不僅立足于自身地緣優勢謀發展，還要在服從服務于國家戰略中尋找機遇，多向發力加強區內外聯通。

二是用足用好國家政策。深刻領會國家政策文件精神并加大落實力度，相關部門充分研究政策，制定實施細則，推動政策及時落地實施，盡量減少落實的滯后效應，有效發揮政策的綜合效應。

三是深入研究俄蒙政策。自治區層面的相關政府部門和研究咨詢機構要對俄蒙政策調整、國家發展戰略、市場變化等問題進行跟蹤研究，分析政策走向、市場環境變化等信息，發現其與內蒙古自身發展方向相匹配的契機，為推動口岸經濟發展及政府有關部門決策提供咨詢與決策參考。

四是完善與俄蒙的協調合作機制。在國家會晤機制框架下，自治區層面主動對接國家部委，積極參加各類工作組會議，與俄蒙推進已簽合作協議的落地實施，進一步鞏固中俄蒙口岸合作領域成果。同時，建立和落實定期會晤機制，建立健全常態化的工作機制和推進“常設協商工作組”會議機制，與俄蒙方磋商口岸開放、運行和管理中的有關問題，建立地方政府的對話和協調機制。

五是科學定位口岸功能。內蒙古口岸分布廣泛，東中西口岸的發展要結合當地實際，在全區統籌下科學定位。“十四五”期間，做好各口岸發展規劃，加強各口岸的開放程度，進一步完善口岸功能，建立完善的公路、鐵路、航空口岸體系。統籌各個口岸發展，明確不同口岸的發展方向、因地制宜釋放口岸潛力，避免口岸同質化競爭。加快推進重點口岸與腹地盟市合作，發展泛口岸經濟。特別是滿洲里、二連浩特要進一步推進國家重點開發開放試驗區，區域性國際物流中心、跨境旅游基地、進出口貿易加工基地等建設，形成以對外貿易、物流倉儲、加工制造為主導的口岸發展格局，通過物流促貿易、貿易促產業、產業促發展，使之成為自治區口岸與腹地城市聯動發展的示范口岸。

六是深化省級政府間的合作。要融入全國區域板塊，促進本地區經濟發展，必須要通過省級政府間的政策協調，與其他省市及口岸加強聯系合作，形成資源優勢互補。加強與沿海港口、內陸重點省份的口岸協作，以建設烏蘭察布—二連浩特國家陸港型物流樞紐為契機，與廣西、四川、重慶等省（區、市）對接，參與西部陸海新通道合作共建，推動與沿邊口岸、沿海港口通關一體化協作。把握中歐班列東、中兩條通道途經內蒙古的優勢以及內蒙古區內開行始發班列的機遇，強化各項服務保障措施，擴大對外交流，努力打造立足口岸、面向全區、輻射全國的中歐班列“集結地”。通過與其他省市的合作發展，不但可以優化對外貿易優勢，改善口岸投資環境，還可以提升國內企業對于沿邊口岸城市的認知，吸引大企業來口岸投資建廠，發展優勢產業。

七是加強人才建設，提供智力支持。通過多種渠道和方式，加快口岸經濟急需的高層次人才、高技能人才、緊缺型人才的引進和培養，有計劃地安排現有人才通過參加進修、接受培訓、在職攻讀學位等提升技能。同時，對有能力的人大膽委以重任，提供發展平臺，創造良好的生活、工作環境，避免人才外流。此外，通過組建專家咨詢團和顧問組，為口岸和腹地城市聯動發展以及口岸經濟發展提供決策咨詢服務和管理對策建議。

（四）基于城市尺度因素，促進口岸與腹地城市聯動發展

一是積極與俄蒙對接和推進具體項目的落實。內蒙古對接的俄蒙境內口岸基礎設施相對落后，地方政府也應加強與俄蒙方的聯系溝通，爭取在口岸建設和經貿合作方面共同發力，積極推進口岸建設項目，合力加快國際大通道、跨境經濟合作區建設。

二是抓好口岸綜合服務設施建設。通過加強基礎設施建設，完善口岸集疏運體系，提升綜合物流效率，增強集疏運管理能力。加強口岸地區綜合服務能力以及集疏運能力， 通過集疏運能力的增強，加快口岸與腹地城市的經濟銜接，特別要關注口岸建設與口岸城市建設結合，進一步發展工業、加工貿易、商貿流通和旅游業等。

三是加強智慧口岸建設。應用信息網絡等先進技術，建立互聯互通、數據共享的口岸物流信息和電子商務平臺，進一步推進各個部門的信息共享，提高口岸的工作效率，簡化相關手續，加快通關速度。通過智慧化、數字化賦能，聚焦口岸通關智慧化、指揮協同可視化、通關服務便捷化、綜合管理高效化，優化口岸功能布局，完善口岸基礎設施和智能設備，全面提升口岸智慧化水平。

四是大力發展邊境貿易，探索“邊民互市+落地加工”產業模式，實行“互聯網+邊民互市”海關監管模式。查找自治區邊民互市貿易區作用不能充分發揮的癥結，強鏈補鏈，實現落地加工，帶動興邊富民和口岸經濟發展。

五是實施“口岸+”工程，加快推進“口岸+特色加工業”“口岸+專業市場”“口岸+商貿物流”“口岸+邊境旅游”等“口岸+”工程建設，充分利用口岸聯通俄蒙與國內的區位優勢，充分利用好各方資源。例如，跨境旅游是促進內蒙古口岸及腹地城市發展的一個重要部分，口岸城市可以發揮其特有的旅游優勢，在保持第一二產業穩定發展前提下，發展以旅游業為主導的第三產業。開發旅游資源要充分整合現有特色旅游資源，突出民族文化特色、戈壁荒漠、草原景色等旅游資源，同時將自然景觀和邊境景點、互貿市場結合起來，深入挖掘口岸城市的旅游文化潛力，通過跨境旅游釋放區域經濟活力，以此推動口岸經濟的快速發展。

三、保障措施

（一）充分解放思想

全面深入理解內蒙古向北開放重要橋頭堡的戰略定位以及內蒙古泛口岸經濟發展的內涵，沖破舊觀念的束縛，直面內蒙古口岸經濟發展中的新問題，研究新情況，解決新問題。

（二）加強組織領導

在自治區層面， 成立內蒙古口岸經濟發展領導小組。自治區發改委、商務廳、交通運輸廳、口岸辦、滿洲里海關、呼和浩特海關等為成員單位的內蒙古口岸經濟發展領導小組， 統籌內蒙古口岸經濟發展， 引導各口岸合理分工， 推進口岸綜合治理體系和治理能力現代化， 同時協調解決內蒙口岸經濟發展的重大問題。領導小組各成員單位要結合自身職能職責，切實發揮好本單位在泛口岸經濟發展中的作用，密切配合，加強協同聯動，形成工作合力。

（三）做好頂層設計

以提升新時期內蒙古向北開放重要橋頭堡建設水平為契機，按照高質量發展和形成全面開放新格局的總體要求，把自身開放融入國家開放總體布局，推動內蒙古把區位優勢轉化為開放優勢、發展優勢，跳出內蒙古看內蒙古口岸經濟發展，統籌謀劃全區口岸發展。以充分融入國內大循環，更好融入國際大循環為目標做好頂層設計，規劃時間表，制定路線圖和階段性目標任務，協同有序推進泛口岸經濟建設。

（四）加大宣傳培訓

各地、有關部門要充分利用網絡、電視、廣播和報紙等渠道，主動開展優化口岸營商環境、推進口岸提效降費、促進跨境貿易便利化工作和政策情況宣傳，加大對外向型企業和項目的招商引資。并加大對有關部門和企業人員的培訓，助力政策落地和提升工作實效。

（五）完善資金保障

一是加大財政投入，進一步完善口岸建設運營的長效投入機制。二是合理安排使用好口岸建設專項資金，做好重點項目的支持。三是爭取國家發改委等部門在政策、資金方面的支持。

參考文獻：

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[3]梁鮮桃.內蒙古發展泛口岸經濟的難點與著力點[J].北方經濟，2020，（03）.

[4]內蒙古自治區人民政府辦公廳.內蒙古自治區“十四五”口岸發展規劃[OB/OL].2021-12-24．

（作者單位：內蒙古財經大學商務學院）

責任編輯：張莉莉