論公共數據的認定標準與類型體系

沈斌

摘要：公共數據的概念范疇作為公共數據治理的基石，并未達至立法統一和學理共識。無論是當前立法呆行的以數據主體要素公共性為核心的歸屬標準，還是學界提出的以數據內容公共利用價值為內核的用途標準，皆有所短。基于公共數據之事物本質與價值特征，公共數據的范疇勘定應當堅持“主體+內容”雙重公共性的標準，即只有數源主體和數據內容本身皆表征公共利益的數據才能作為公共數據，并負擔相應的數據處理義務。主體要素的公共性以公共資金保障或政府授權經營為表征，內容要素的公共性則因作為公共產品供給活動的副產品而具備。根據主體要素與內容要素的公共性差異，公共數據呈現為公共性漸次降低的政務數據、公共非營利主體數據、公共營利主體數據和授權經營主體數據四類。

關鍵詞：公共數據；公共利益；公共產品；認定標準；雙重公共性

數字經濟時代，數據取得生產要素的價值地位，成為經濟社會發展的基礎資源。公共數據作為規模最為龐大的數據類型和最有希望堅持開放性的數據資源更是日漸受到重視。然而，作為一個技術型、工具性概念，公共數據并不存在固有的確定內涵與外延。就立法來看，中央立法尚未明確界定作為新生事物的公共數據的概念，而地方立法中的公共數據規范概念則莫衷一是，甚至是大相徑庭。公共數據內涵外延的立法分殊不僅導致法律系統內部概念的不協調，阻滯數據資源在橫向區域間的流通融合，而且各層級政府界定的公共數據外延寬窄不一，還可能造成政府公共數據治理的混亂，影響公共數據共享開放和開發利用法秩序的合理建構。

毫無疑問，公共數據是具有公共性的數據。然而，私人主體控制的數據因其利用的非競爭性、非排他性和處理后果的強外部性，同樣存在高度的公共性，從共數據與私人數據的法理邊界較為模糊，無法藉由功利主義福利最大化的邏輯予以區分。正因如此，學界在論述公共數據的概念范疇時存在“用途標準”與“歸屬標準”的紛爭。公共數據的認定標準是合理框定公共數據概念范疇的邏輯基礎，決定著國家公共數據資源體系建設的科學性和公共數據要素價值釋放的充分性，構成公共數據治理這一鮮明時代命題的基礎要義。公共數據價值利用和治理立法的雙重需求，使得如何在法律上設置公共數據的概念范疇及其認定標準成為數字經濟時代最為基礎且富含智識挑戰的學術議題之一。

基于此，本文擬從現有立法實踐和學理研究出發，嘗試提出一套契合公共數據屬性特征和數據價值實現規律、融貫“數據歸屬”與“數據價值”要素的公共數據認定標準，為公共數據規范概念的科學設計提供學理指引，并嘗試通過類型化的方式呈現公共數據的類型體系。

一、公共數據認定標準的立法與學理檢視

追根溯源，公共數據之語詞濫觴于地方立法實踐，首先作為規范概念而出現。隨著數據價值的深度挖掘和呈現，“數據”逐步完成對“信息”的超越和替代，政府直接治理的數據范圍亦不再局限于政務數據。《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》首創公共數據概念后，引領了地方公共數據立法的潮流，“公共數據”逐漸替代“政務信息”和“政務數據”成為地方相關立法的主概念，并引發學界對其內涵外延的探討。

（一）公共數據認定標準的立法殊同

縱觀既有立法，公共數據規范概念的立法表述在語言邏輯方面具有趨同性，大致可將其概括為，“公共數據是主體要素+內容要素+行為要素的數據”的規范邏輯。主體要素表征產生公共數據的公共管理和服務機構，內容要素指稱產生公共數據的履行公共管理職責或提供公共服務活動，行為要素則指稱產生公共數據的制作或獲取方式。梳理公共數據三要素與其外延范圍的邏輯勾連，不難發現主體要素對公共數據的外延范圍具有決定性意義。具言之，就現有公共數據概念規范來看，內容要素通常由主體要素所決定，履行公共管理職責或提供公共服務是數源主體的法定職責。雖然數源主體也存在履行公共管理職責或提供公共服務以外的活動內容并產生數據，但現行立法對此基本未予考量，除極個別地方立法外，公共數據的外延范圍仍然由概念規范中的主體要素所決定。行為要素則具有中立性，制作或獲取數據僅僅描述的是主體要素產生公共數據的行為方式，不會對公共數據的外延范圍造成實質性改變。整體來看，地方立法勘定的公共數據概念范疇主要采用了表征數據歸屬的主體標準，而表征數據價值的內容標準，尤其是表征數據產生方式的行為標準，并未被立法所采納和重視。在此意義上，數據雖然不同于傳統意義上的“物”，但地方立法以制作或獲取數據的主體為標準界定公共數據概念范疇的立法邏輯，仍內在地承襲了我國物權立法在界定公共財產范圍時采納的“歸屬標準”。

然而，各地方立法雖然都采納歸屬標準主導的相同規范邏輯，但不同立法文本中公共數據規范概念涵攝的外延范圍卻各不相同，甚至是大相徑庭。根據公共數據主體要素，即公共管理和服務機構外延范圍的差別，可將各地方立法規定的公共數據規范概念分為廣義、中義和狹義三個層次。細言之，公共數據的主體要素分為公共管理主體和公共服務主體兩者。廣義的公共數據規范概念涵攝的主體要素較為寬泛，涵蓋全部地方公共數據立法出現的公共性主體。在公共管理主體方面，不僅包括行政機關和人大、司法、監察等其他國家機關，而且也包括具有管理公共事務職能的事業單位和其他組織；在公共服務主體方面，不僅涵攝供水、供氣、供電、公共交通等公共服務運營單位，而且也涵攝教育、衛生健康和社會福利等公共服務組織。廣義的公共數據規范概念以《深圳經濟特區數據條例》為代表，根據其規定，作為公共數據主體要素的公共管理和服務機構為“國家機關、事業單位和其他依法管理公共事務的組織，以及提供教育、衛生健康、社會福利、供水、供電、供氣、環境保護、公共交通和其他公共服務的組織”。中義的公共數據規范概念涵攝的主體要素相對較窄，在地方立法中占據主導地位。或在公共管理主體方面將行政機關之外的其他國家機關排除在外，比如，根據《廣東省公共數據管理辦法》的規定，作為公共數據主體要素的公共管理和服務機構為“行政機關、具有公共事務管理和公共服務職能的組織”：或在公共服務主體方面僅涵攝部分主體類型，比如，根據《浙江省公共數據條例》的規定，作為公共數據主體要素的公共管理和服務機構為“國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位”，據此，教育科研、醫療衛生、社會福利等公共服務主體被排除在外。狹義的公共數據規范概念涵攝的主體要素則僅限于行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，而不包括公共服務主體，基本等同于政府信息公開適用的主體范圍。此類公共數據規范概念在地方立法中較為少見，目前僅見于《吉林省促進大數據發展應用條例》。根據其規定，公共數據的主體要素僅為“行政機關以及具有公共事務管理職能的組織”。

（二）公共數據認定標準的學理分殊

隨著公共數據價值的日益彰顯和地方公共數據立法的持續推進，學界關于公共數據的研究亦逐漸興起。而公共數據作為技術型、工具性概念的本質屬性和地方立法中概念規范的莫衷一是，造就了公共數據概念范疇，尤其是認定標準的學術議題。整體觀之，公共數據認定標準的現有研究大致可劃歸為遵循公共數據立法邏輯的歸屬標準和強調數據價值維度的用途標準兩者。

歸屬標準的公共數據研究范式通常不將公共數據的概念范疇作為單獨學術議題，即不對公共數據的認定標準進行過多論述，而是直接引用特定地方立法文本中的規范概念描述公共數據的內涵外延，或是套用現有立法邏輯描述公共數據的范疇，并在此基礎上展開公共數據歸屬、開放等相關研究。例如，有學者直接引用《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》中的概念規范，將公共數據描述為“各級行政機關以及具有公共管理和服務職能的事業單位在依法履行職責過程中獲得的各類數據資源”。無獨有偶，也有學者直接引用《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》規定的概念，將公共數據定義為“各級行政機關以及履行公共管理和服務職能的事業單位在依法履職過程中，采集和產生的各類數據資源”。另有學者在梳理上海市、北京市和成都市公共數據立法文本中的概念規范后，提出“公共數據是公權力機關依法履職過程中采集并以一定形式記錄保存的各類數據資源”。由此不難發現，公共數據認定的歸屬標準是立法邏輯在學理層面的延展和繼續，更加強調主體要素對公共數據內涵外延的勘定價值。

用途標準的公共數據研究范式則通常將公共數據的概念范疇作為單獨學術議題予以闡述，基于數據資源最大化開發利用的價值導向將數據資源的使用特征，即“應由社會公眾基于公用目的而共同使用”，作為厘定公共數據概念范疇的核心標準。據此，數據承載內容信息的使用價值居于決定性地位，數據主體要素不再限于公共機構，行業協會、科研機構、社會組織和平臺企業亦應涵攝于其中。比如，有學者提出，歸屬標準錨定的公共數據資源范疇并不契合其本質特征，不僅外延失之過窄，而且也存在漠視使用者利益和強化所有人專斷的潛在風險。為此，應當以契合公共數據使用特征的“用途標準”取代“歸屬標準”，確保公眾平等享有對公共數據資源的使用權。同時，有學者雖然并未明確論述公共數據認定的用途標準，但明確提出，作為公共數據內核本質的公共性并非指數據主體的公私屬性，而是指數據承載的信息內容是否關涉公共利益，并將國家機關及其他公共機構以外的社會主體所控制的與公共利益密切相關的數據納入公共數據的學理范圍。可以說，該論本質上也堅持基于數據內容的公共數據認定標準。此外，部分學者直接將公共領域或空間中產生的涉及公共利益的數據納入公共數據范圍，如商業性平臺上“由公民參與網絡活動而產生”的具有公共性的數據，本質上也是將數據用途作為公共數據的認定標準。總而言之，公共數據認定的用途標準更加強調數據內容要素的公共性，凡是數據內容具有公共性使用價值的數據資源都應當納入公共數據的范疇，至于數據主體要素是否具有公共性則在所不問。

（三）現有公共數據認定標準的缺陷

歸屬標準與用途標準在勘定公共數據范疇方面各有所短。就歸屬標準而言，根據主體要素的公共屬性勘定的公共數據概念范疇雖然更加契合公共數據治理實踐，便于數據共享、開放和安全管理等公共數據承載的數據處理義務的落實。但同時必須承認的是，歸屬標準實際上并非一個邏輯完整的公共數據認定標準，將歸屬于特定主體的數據認定為公共數據本質上是將對數據屬性的判斷轉換為對數據主體要素屬性的判斷，何種類型的數據主體要素具有公共性實際上仍然是一個有待解決的問題。對此，歸屬標準并未給出明確的答案。也正因如此，當前地方公共數據立法雖然都采納歸屬標準設計公共數據概念規范，但在公共數據外延范圍方面卻相去甚遠，存在廣義、中義和狹義的公共數據概念分殊。不唯如此，正如用途標準論者對歸屬標準的批判，歸屬標準勘定的公共數據范圍并不周延，不僅將公共管理和服務機構控制的全部數據資源均作為公共數據資源存在合理性疑義，而且一些具有內在公共屬性的數據資源因主體要素公共性闕如而無法進入公共數據范疇也留有遺憾。

就用途標準而言，盡管根據數據內容的公共利用價值界定公共數據能夠將更大范圍內的數據資源納入公共數據范疇，有利于借助公共數據共享開放機制釋放數據資源的內在價值。但相較可能帶來的增益，用途標準作為一種泛化的公共數據認定標準，存在的固有缺陷和消極影響可能會更多。首先，正如前文所述，數據因其利用的非排他性和處理活動的強外部性，本身即存在高度公共性，因此公共數據與私人數據的邊界可能無法單純藉由數據內容的公共利用價值予以厘定。換言之，用途標準無法為公共數據提供清晰明確的范疇，公共數據將作為彈性概念處于不確定狀態，從而背離法律確定性之現代法治精神，不僅無法為數據生產者提供確定性激勵，而且容易滋生規則制定者的專斷和擅權。其次，根據數據內容的公共利用價值界定公共數據范疇，固然整體上拓展了公共數據的范圍，契合數字經濟時代數據資源最大化開發利用的價值導向。然而，就數據資源持續生產利用的角度來看，將非公共性主體制作或獲取的數據納入公共數據范疇并使之負擔共享、開放等強制性法律義務，不僅現實阻力極大，而且將極大地消解上述主體付出“額頭汗水”生產數據的積極性，在根本上無益于以數據資源為關鍵生產要素的數字經濟的可持續發展。最后，公共數據外延范圍的擴展還將造成更為棘手的治理問題。申言之，公共數據外延范圍的拓展，使得基于公共數據這一概念分析工具形成的數據資源池在規模日漸龐大的同時，各公共數據集之間的同質性也日漸式微，日漸凸顯的異質性則使得基于單一概念設計具有普適性的公共數據治理規則愈來愈困難。用途標準框定的外延更為寬泛的公共數據概念將進一步加劇數據異質性帶來的治理難題。

二、公共數據認定標準的省思與改進

無論是當前立法采行的以數據主體要素公共性為核心的歸屬標準，還是學界提出的以數據內容公共利用價值為內核的用途標準，勘定公共數據概念范疇皆存在瑕疵與缺陷。公共數據認定標準亟待在省思公共數據之事物本質與價值特征的基礎上予以改進和完善。

（一）公共數據認定標準的省思

作為一個技術型、工具性概念，公共數據并不存在固有的確定內涵與外延。然而，“生活之情勢，盡管或多或少會有所發展，但他總是自有其尺度和章法。事物所內含的章法即可以被稱作事物之本質”。公共數據之事物本質體現為公共性要素資源的屬性，其認定標準亦應循此章法而建構。循此章法脈絡并結合歸屬標準與用途標準的缺陷，公共數據認定標準的改進應當明確如下三個層層遞進的前置性問題。

其一，公共數據作為以公共利益為建制基礎的概念，其與公共利益的邏輯關系應當是表征公共利益，而非關涉公共利益。毫無疑問，公共利益作為公共數據的建制基礎和根本正當性來源，亦構成準確界定公共數據范疇的前提和基礎。盡管公共利益本身作為不確定性概念并不存在統一認知的具體內涵，但這并非意味著公共利益在具體情境中無法度量。從功利主義的視角來看，公共利益應當是個人利益總和的最大化，對應著效率優先原則。循此進路，公共數據應當是作為公共數據治理更能實現數據價值，即產生最大效益的數據資源。然而，數據因其利用的非排他性和處理活動的強外部性，本身即與公共利益存在天然的緊密關系，亦即全部數據都存在納入公共數據范疇的動因。這顯然不符合數據治理的基礎邏輯。在此意義上，功利主義社會福利最大化的視角無法適用于可以零邊際成本無限復制使用的數據及其價值，從而無法藉此區分公共數據和私人數據。歸根結底，功利主義的公共數據認定進路，本質上將關涉公共利益作為公共數據的正當性來源，但卻因數據的特殊屬性而喪失合理性，這也正是用途標準諸多缺陷的根源所在。事實上，公共利益還存在另一種度量方式，即“公共主體使用”，據此，唯有代表公共利益的主體方才符合公共利益。追根溯源，此種公共利益度量方式濫觴于《美國憲法第五修正案》中的征收條款，其規定“私人財產非因公用目的、沒有正當補償不得征收”。為控制行政權的濫用，早期的美國司法實踐對“公共使用”采取了較為嚴苛的限制性解釋，通過諸多“判例”明示“不直接服務于公共利益的私人團體不能滿足公用的要求”。理性而論，上述公共利益度量方式雖因在大多數情形下過于嚴苛而逐漸被美國司法實踐所摒棄，但卻能夠為公共數據的范疇勘定提供恰如其分的新進路，即將度量公共利益的落腳點置于業已存在的公共性事物，而非從頭進行功利主義的利益衡量。一言以蔽之，在關乎公共利益之功利主義進路失效的語境下，可以根據表征公共利益的限制性進路衡量數據的公共利益，進而勘定公共數據的范圍。如此，不僅可以清晰呈現公共數據與私人數據的界限，而且亦能同時吸納歸屬標準和用途標準分別強調數據主體要素和內容要素的合理性，并回避其消極影響。

其二，基于表征公共利益的限制性進路勘定公共數據范疇，核心在于判斷數據主體要素和內容要素內含的公共性。主體要素的公共性表征相對較為清晰，公共主體與非公共主體的分野較為顯見，通常無需借助于其他理論工具。然而，內容要素的公共性判斷則較為模糊，處理不慎則可能落入“用途標準”的路徑依賴，導致公共數據與私人數據界限喪失。本質而論，公共數據作為公共品，或可援引傳統公共產品理論作為判斷內容要素具有公共性的有效理論工具。根據公共產品理論，公共產品是為了滿足社會公共需要而由政府直接組織生產、供給或授權部分社會主體生產經營的產品，包括純公共產品和準公共產品兩類，前者如國防外交、生態環境、公共安全等，后者如教育、醫療、交通設施等。無論何者都是業已存在的表征公共利益的事物。而數據作為特定主體行為活動的記錄，是該行為活動產生的副產品。⑥推而論之，特定主體提供公共產品的行為活動產生的數據自然帶有公共利益屬性，記錄公共產品供給活動的數據可作為內容要素具有公共性的重要證成。在此意義上，公共產品就成為判斷數據內容要素公共性的相對清晰且具有可操性的標準工具。

其三，公共數據認定標準的合理性最終取決于其涵攝的數據資源負擔公共數據應當負擔的數據共享、開放和管理等義務是否具有法理正當性與現實可行性。亦即，公共數據相較私人數據應當負擔的義務是公共數據范疇勘定時必須考量的重要因素。某一數據一旦被認定為公共數據就將背負諸多法律義務和責任。可以說，公共數據作為概念分析工具的價值并非體現在通過厘清數據權屬劃定各方主體的利益邊界，而是表現為藉由公共數據作為公共性資源應當負擔的數據共享、開放和管理等義務，推動數據資源的價值最大化實現。歸根結底，公共數據因負擔義務而產生的不利益最終需要由數據主體來承擔，特定數據主體承擔數據處理義務的合理性構成公共數據與私人數據界分的重要依據。如果特定數據資源在根本上不具備承擔上述數據處理義務的能力，即負擔公共數據處理義務而產生的不利益缺乏正當性與合理性，則強行將其納入公共數據范疇將毫無意義，徒增利益協調和制度運行成本。職是之故，公共數據認定標準的具體建構必須嵌入數據負擔義務能力的考量，將其作為認定公共數據的輔助性工具，尤其是當特定數據資源的主體要素和內容要素的公共性模糊時，可以根據該數據資源負擔共享、開放或管理等義務的合理性反向推導其公共性，進而判斷是否適宜將其納入公共數據范疇。

（二）公共數據認定標準的改進

基于上述理論邏輯，公共數據范疇的界定應當堅持“主體+內容”的復合型認定標準，即只有當特定數據資源的主體要素與內容要素都具備一定程度的公共性時，方才應當納入公共數據范疇。主體標準與內容標準相輔相成、相互印證、彼此限制，共同將公共數據的范疇框定在一個合理的范圍內。

一方面，公共數據應當符合主體要素公共性的標準。主體要素的公共性是其負擔公共數據處理義務之不利益的基本正當性證成，即只有公共性主體方才具有負擔強制性的公共數據處理義務的能力。首先應明確的是，數據主體要素具體指代的應當是數源主體而非數據控制主體。由于數據資源的可復制性和使用的非排他性，數據主體要素事實上并未指代具體明確，存在數源主體和數據控制主體等數個與數據關系密切且外延相互交叉的主體選項。相較數據控制主體因數據的可復制性和非獨占性而可能存在復數性，數源主體作為制作或獲取數據的主體，不僅為數據生產付出了額頭汗水，與數據權益關系更為緊密，而且具有唯一性，能夠避免因復數主體性質各異造成的數據性質難以確定的弊端，從而更適宜作為公共數據性質認定的主體要素基準。

在此基礎上，為避免當前數據歸屬標準因邏輯不完整而造成的公共數據外延范圍的不確定性，應當進一步明確數據主體要素公共性的具體表征問題。法理而言，數據主體要素的公共性可以根據數源主體履行職能所需資金來源判斷。公共財政資金和社會捐贈資金作為帶有濃厚公共利益屬性的資金，或可作為表征數源主體公共性的基本指標。申言之，公共財政著眼于公共利益，履行公共職能，先天就是公共利益的化身，依靠公共財政資金履行職能的主體具有當然的公共屬性。同時，社會捐贈資金屬于社會公益的范疇，構成需受國家審計監督或主管部門財務監督的重要公共性資金，依靠社會捐贈資金維持組織運轉的主體也是公共產品提供者，也具有當然的公共屬性。職能履行主要依靠公共財政資金或社會捐贈資金的數源主體當然符合公共數據主體要素公共性的標準特征。除此之外，政府授權的非依賴公共財政資金或社會捐贈資金從事公共產品生產經營活動的市場主體，亦應當納入公共數據主體要素的考量范圍，理由如下：其一，就公共產品供給的角度而言，雖然公共財政資金和社會捐贈資金支持的公共性主體是公共產品的基本供給者，但基于經濟效率之考量，公共產品，尤其是準公共產品也可能在國家干預的基礎上由市場主體予以供給。現實來看，教育、醫療、大型基礎設施等準公共產品領域存在大量的市場主體經營者。此類通過政府特別授權取得準公共產品生產經營活動資格的市場主體，雖然不直接依賴公共性資金實施公共服務，但本質上是替代政府向社會供給公共產品，其生產經營活動雖然具有營利性目的，但需受到政府的諸多限制和干預，也具有相當程度的主體公共性，從而能夠作為公共數據的數源主體。其二，就數源主體義務負擔能力的角度而言，政府授權主體通過政府授權不僅獲得生產經營特定公共產品的資格，而且亦攫取了一部分公共治理權力，承擔了一部分公共治理責任。在此意義上，政府授權主體是以治理者的角色參與公共產品的供給，并產生數據，在享受該角色帶來的經濟利益的同時也具有當然的負擔數據處理義務的責任能力。其三，就數據資源價值開發利用的角度而言，公共數據是能夠堅持開放性的數據資源，可以藉由其負擔的共享、開放等強制性義務最大程度地釋放數據資源蘊含的價值。因此，政府授權主體制作或獲取的數據納入公共數據范疇也契合數字經濟時代數據資源價值最大化開放利用的價值定位。

另一方面，公共數據也應當符合內容要素公共性的標準特征。公共數據應當是內容要素表征公共利益的數據。前已述及，公共產品作為滿足社會共同需要的產物，內嵌社會公共利益的意蘊，能夠作為數據內容具有公共性的基本表征。藉由公共產品的理論工具，可以為特定數據之內容要素是否具有公共性提供相對清晰的判斷標準。換言之，公共數據應當是記錄公共產品供給活動的數據，屬于公共產品供給活動產生的副產品。由此，公共產品性質特征和范圍邊界的判斷就成為公共數據內容要素公共性認定的前提和基礎。而公共產品理論已經是一個較為成熟的理論體系，公共產品也具有較為顯見的非排他性和非競爭性等識別特征，公共數據內容要素的公共性因公共產品輪廓的清晰顯見而在絕大多數情形下都較容易判斷。然而，必須同時注意到，公共產品與非公共產品的邊界仍然存在一定程度的模糊性。③純公共產品領域的邊界相對清晰，而準公共產品領域的邊界則較為模糊。因此，公共數據內容要素的公共性就難免因公共產品的模糊性而出現難以判斷的情形。此時，可以借助主體標準與內容標準相互印證的邏輯機理，藉由數據主體要素的公共性判斷內容要素的公共性。申言之，公共產品是市場失靈的典型場域，因此需要由公共財政資金或社會捐贈資金維持運行的公共主體或者經政府授權的特定市場主體經營。推而論之，特定產品是否由上述公共性主體生產經營可以作為其是否為公共產品的在先驗證，亦即只有上述公共性主體提供的產品方才可能構成規范意義上的公共產品，而尚未由上述公共性主體壟斷生產經營的產品則可以暫不視為公共產品。如此，公共產品與非公共產品的邊界會相對清晰，公共數據的內涵外延亦相對清晰可見。

深究之，內容標準的主要價值在于構成主體標準的重要限制，剝離主體標準框定的不符合公共數據之事物本質的數據資源。換言之，并非全部公共性主體制作或獲取數據皆屬于公共數據的范疇，其制作或獲取的部分數據將因不符合內容要素的公共性而被排除于公共數據范疇。《廣東省公共數據管理辦法》第2條第2款將公共企業、事業單位和社會團體實施公共服務以外產生的數據排除于公共數據范圍，正是基于上述考量而作出的合理規定。

綜上，基于“主體+內容”之雙重公共性標準，可將公共數據概念規范性地表述為，職能履行受公共財政資金或社會捐贈資金支持的公共性主體及政府授權生產經營準公共產品的市場主體，因履行公共管理職責或提供社會公共服務而制作或獲取的數據。在此基礎上，公共數據內涵外延的認知應當明確如下三方面的內容：首先，公共數據概念范疇的描述并不考慮數據承載的個人隱私、商業秘密和國家安全等問題，換言之，某一數據并不會因為涉及個人隱私、商業秘密和國家安全等而喪失公共數據的性質。事實上，上述情形并不會導致數據主體要素和內容要素公共性的失卻，因此也不會導致數據義務能力的喪失，而僅可能因高位階法益保護之考量而產生暫時阻卻數據資源公共性使用之效果，即構成數據義務實現的阻卻事由。比如，內容涉及個人隱私的公共數據按規定一般列入有條件開放或不予開放的數據范圍，而一旦數據經過脫敏處理或引進“可用不可見”等數據處理技術，阻卻數據開放的事由消失，該公共數據就應當予以開放。其次，公共數據概念范疇的勘定也不考慮數據資源現實利用價值大小的問題，某一數據資源只要符合主體要素和內容要素的公共性標準就應當納入公共數據范疇，既不能因某一數據價值潛力較小而將其排除于公共數據范圍，也不能因特定數據資源價值潛力較大而將其納入公共數據范圍。據此，數字平臺企業等非公共性主體制作或獲取的數據，即使公共利用價值再高也不屬于公共數據的范疇，此乃堅持公共數據與私人數據之界限和確保數據治理具備確定性激勵的必然要求。再次，公共數據范疇勘定堅持主體要素與內容要素雙重公共性標準造成的部分高價值數據資源的“漏網”，并不會造成明顯的數據資源價值開發利用的低效率。以數據開放為典型表征的公共數據治理本質上是數字經濟時代政府配置資源的最新表現形式。相較市場機制，政府的資源配置功能因數據價值特征的特殊性確實在某些場景具有優勢。然而，這絕非意味著市場機制配置數據要素資源處于完全失靈狀態，也并非意味著市場機制在數據資源配置場域之決定性作用的喪失。事實上，隨著數據要素市場建設的逐步推進，市場在數據資源配置方面仍將發揮決定性作用，未納入公共數據范疇的數據資源可以藉由數據互換、數據交易等市場機制釋放其價值。不惟如是，公共數據與私人數據之間也不存在絕對化的壁壘，私人數據可以通過行政征收、政府購買或無償捐贈等私人數據公共化方式轉化為公共數據。藉此，不僅政府治理對特定數據的使用需求得以滿足，而且數據價值公共利用的目的亦可以在較大程度上實現。

三、公共數據的類型體系

前文論述可較為清晰地描述公共數據的內涵外延，而為更直觀地感知公共數據的概念范疇，下文將嘗試通過類型化的方式呈現公共數據的外延范圍。作為一個規模龐大的數據資源池，公共數據涵攝的數據范圍仍然非常廣泛。公共數據雖然共同具備主體要素和內容要素公共性，但事實上，其內部各數據集之間也呈現出一定程度的異質性和層次性。具體而言，一方面，公共數據的數源主體存在公共性程度的差異，既包括職能履行完全受公共財政資金保障的數源主體，如履行公共管理職責的行政機關：也包括職能履行部分受公共資金保障的數源主體，如提供公共服務的企事業單位：還包括職能履行完全依賴社會資本的數源主體，如政府授權經營的公共服務主體等。履行職能所需資金來源的差異決定了公共數據主體要素公共性程度的差異。另一方面，公共數據的內容要素也存在公共性程度的差異，不僅包括公共安全、生態環境等純公共產品，而且也包括教育醫療、公共交通等準公共產品。因純公共產品供給活動產生的數據的公共性，顯然大于因準公共產品供給活動而產生的數據。由此，基于公共數據內嵌主體要素與內容要素公共性差異的綜合考量，可將其概括分為政務數據、公共非營利主體數據、公共營利主體數據和授權經營主體數據四種類型，也即公共數據的外延可以通過上述四個層次的數據類型予以呈現。

（一）政務數據

第一層次的公共數據是政務數據，指職能履行受公共財政保障的非營利公共管理主體因提供公共產品而產生的數據。由于涵攝了公共性最高的全部要素，政務數據是公共性程度最高的數據類型。現實來看，政務數據基本等同于普通公眾觀念意義上的政府數據，不僅包括各級行政機關以及具有行政管理職能的事業單位的數據，而且也應包括人大、政協、司法和監察等其他國家機關制作或獲取的數據。公共數據作為涅槃于“政府信息”的概念，將行政機關的數據納入其范疇，并無疑義。然而，行政機關之外的其他國家機關制作或獲取的數據是否應納入公共數據范疇，則存在較大爭論。當前，少部分地方立法并未將此類數據納入公共數據范圍，也有論者明確將其排除在公共數據范圍之外。對此，需明確的是，雖然行政機關之外的其他國家機關的數據存量規模較小且多關涉國家秘密與安全，在現有數字技術環境下的公共利用價值確實較小，但這并非將其排除于公共數據范疇的正當理由。根據“主體+內容”的公共數據認定標準，此類數據之數源主體和數據內容的公共性與傳統政務數據并無實質不同，兩者本質上系同一層次的公共數據，將其排除于公共數據范疇有違公共數據之事物本質與法理邏輯。而且，隨著行政機關之外的其他國家機關信息化進程的加速和數據處理技術的躍遷，此類數據資源的規模會逐漸龐大，公共利用的可能性亦會逐漸提升，將其排除于公共數據范疇的現實基礎終將不復存在。

（二）公共非營利主體數據

第二層次的公共數據是公共非營利主體數據，指公共財政資金或社會捐贈資金支持的公共非營利主體提供社會服務而產生的數據。相較政務數據，公共非營利主體數據是非管理性主體提供準公共產品而產生的數據，公共性程度較弱且存在數據治理主體與數源主體分離的現象。雖然如此，但公共非營利主體仍是中國除國家機關之外公共性程度最高的公共主體，且數量眾多，情況復雜，構成政府發揮公共服務功能的主要載體，管理模式行政化程度較高。因此，大量公共非營利主體數據也是寶貴的公共數據資源，只有納入公共數據范疇才能充分開發利用，實現數據價值的最大化。現實來看，此類數據主要是《民法典》規定的非營利性法人制作或獲取的數據，納入公共數據范疇基本無異議。申言之，公共非營利主體數據之數源主體包括如下幾類：一是基金會，如中國紅十字會、中國殘疾人福利基金會等。二是公益服務類事業單位，如公立學校等教育事業單位、科研院所等科技事業單位、公立醫院等衛生事業單位、報刊雜志社等文化事業單位、體育訓練中心等體育事業單位等。三是社會團體，如中華全國總工會、中華全國婦女聯合會、作家協會等。四是社會服務機構，如民辦非營利性學校、民辦非營利性醫院、民辦非營利性福利院等。

（三）公共營利主體數據

第三層次的公共數據是公共營利主體數據，指生產經營活動所需資金主要來源于公共財政資金的公共營利主體因提供準公共產品而產生的數據，其公共性體現為公共財政資金支持和提供準公共產品兩個方面。相較前兩類公共數據，公共營利主體數據不僅存在數據治理主體與數源主體相互分離的現象，而且產生數據的行為活動具有營利性目的，是公共性程度更弱的數據類型。現實來看，公共營利主體主要是提供電力、水務、燃氣、通信、公共交通、城市基礎設施建設等公共服務的營利法人性質的國有企業，比如國家電網、中國電信和各城市的自來水、燃氣公司和公交集團等。由于數源主體的營利性法人性質，公共營利主體數據作為公共數據存在一定的爭議，在較早的地方公共數據立法文本中，公共數據概念規范大多并未涵攝公共營利主體數據。其中，既有根本未涉及此類數據的立法文本，如《吉林省促進大數發展應用條例》；也有通過附則中準用條款將其納入公共數據治理范圍的立法體例，比如《江西省公共數據管理辦法》第3條和第45條之規定，再如《成都市公共數據管理應用規定》第2條和第37條之規定，亦如《上海市公共數據開放暫行辦法》第3條和第47條之規定。不過，當前將公共營利主體數據直接納入公共數據概念規范已成為主流立法趨勢。如新近頒布的《廣東省公共數管理辦法》第2條、《浙江省公共數據條例》第3條、《上海市數據條例》第2條等。法理而言，公共營利主體數據作為由公共財政資金支持的主體提供準公共產品而產生的數據，符合“主體+內容”雙重公共性的公共數據認定標準，理應納入公共數據范疇。實踐中，公共營利主體數據的認定尤需注意如下兩方面，一是并非所有公共財政資金支持的國有企業制作或獲取的數據都能夠作為公共數據，而只有生產經營準公共產品的公共國有企業生產的數據才可能成為公共數據：二是公共營利主體制作或獲取的數據也并非全部都能作為公共數據，只有因提供準公共產品而產生的數據才具有作為公共數據的合理性，反之，非因提供公共服務產生的數據需排除于公共數據范圍。此乃公共數據之內容要素公共性的必然要求。

（四）授權經營主體數據

第四層次的公共數據是授權經營主體數據，指政府授權經營的非公共資金支持的營利性主體因提供準公共產品而產生的數據，即授權經營主體數據。相較其它類型的公共數據，授權經營主體數據同時存在治理主體與數源主體分離、產生數據活動性質的營利性以及主體要素的非直接公共性等特征，構成公共性最弱的公共數據類型。現實中，授權經營主體數據主要對應著民辦營利性學校、民辦營利性醫院以及社會資本主導的基礎設施與公用事業特許經營主體等提供準公共產品且市場準入需經政府特別授權的營利性主體產生的數據。因主體要素公共性的缺失，此類數據是否應當納入公共數據范疇存在較大爭議。就地方公共數據立法來看，只有《深圳經濟特區數據條例》《濟南市公共數據管理辦法》《安徽省大數據發展條例》等少部分立法文本明確將政府授權經營主體的數據納入公共數據范疇。表面來看，政府授權經營主體提供公共服務以營利為目的，其產生的數據作為公共數據僅因其內容要素涉及準公共產品。然而，事實并非如此。正如前文所述，授權經營主體本質上是替代政府向社會提供公共產品，需受到政府的嚴格干預和限制，并在一定程度上承擔著社會治理責任，在享受該角色帶來的經濟利益的同時也需負擔一定程度的數據處理義務。換言之，準公共產品的供給實際上并未完全市場化，提供準公共產品的雖然是非公共性的市場主體，但市場準人和經營需要受到政府嚴格的審查批準和監管限制。在此意義上，雖然此類主體不具有直接公共性，但卻因政府的特別授權而具有一定程度的間接公共性，從而在形式邏輯上仍然符合“主體+內容”雙重公共性的公共數據認定標準。至于負擔數據處理義務與其商業秘密等法益的沖突，可通過高階法益優先保護的規則予以協調，并不構成阻卻授權經營主體數據作為公共數據的正當理由。同時需強調的是，由于準公共產品界限的模糊性，授權經營主體數據的認定較為依賴政府授權，即政府主管部門的審查批準或特許經營。亦即，只有獲得政府審查批準或特許經營的主體制作或獲取的數據方才屬于公共數據范疇。

余論：公共數據治理的類型化路徑

公共數據的概念范疇是公共數據治理這一鮮明時代議題的基石。作為數字經濟時代由“政府信息”涅檗新生的概念，立法實踐與理論學說對其內涵外延產生了不同的認知，并造成公共數據治理實踐的諸多問題。在梳理立法文本與理論學說的基礎上，本文批判性地反思了當前“歸屬標準”和“用途標準”的缺陷，并基于公共數據之事物本質提出“主體+內容”雙重公共性的公共數據認定標準，即只有數源主體和數據內容本身都表征公共利益的數據才具有作為公共數據的法理正當性。據此，公共數據應當是職能履行受公共財政資金或社會捐贈資金支持的公共性主體及政府授權生產經營準公共產品的市場主體，因履行公共管理職責或提供社會公共服務而制作或獲取的數據。根據公共性程度的差異，可將“主體+內容”雙重公共性標準框定的公共數據范疇分為公共性程度漸次降低的政務數據、公共非營利主體數據、公共營利主體數據和授權經營主體數據四類。至此，公共數據的概念范疇已經清晰可見。

然而，需注意的是，本文的論述事實上也附帶出一個新的學術議題。既然公共數據的主體要素與內容要素表征的公共性程度存在差異，即公共數據作為規模龐大的數據資源池存在異質性和層次性，那么公共數據治理就無法適用整齊劃一的治理規則。現實來看，部分類型的公共數據未納入特定地方立法文本的概念規范，也正是源于立法者對其負擔某項公共數據處理義務能力的擔憂和質疑。理性而論，公共數據負擔共享、開放、安全管理等義務是其本身作為公共利益表征的合理邏輯演繹，而公共數據內嵌主體要素與內容要素公共性程度差異則表明不同類型的公共數據負擔上述義務的能力并不相同。基于公共數據的異質性和層次性，公共數據治理應當遵循類型化的路徑，為各類公共數據設置不同的治理規則，使其負擔與其公共性特征相妥適的義務和責任。概括來看，政務數據作為公共性最高的數據類型，應當負擔完整的數據共享、開放和管理義務。公共非營利主體數據因存在治理主體與數源主體分離的現象，數源主體的數據管理能力存在一定程度的瑕疵，應當負擔數據共享、開放義務和較高程度的數據管理義務。公共營利主體數據同時存在治理主體與數源主體的分離和數源主體的營利性特征，可以只負擔數據共享義務和適度的數據管理義務。授權經營主體數據作為公共性最弱的公共數據，不僅存在治理主體與數源主體分離現象和產生數據之行為性質的營利性，而且數源主體的直接公共性亦不復存在，只需負擔數據共享義務。當然，公共數據類型化治理是一個復雜的研究問題，非此寥寥數言可以闡釋，尚有待進一步的學術努力！

（責任編輯：王萬華）