公共數(shù)據(jù)開放的法律秩序: 功能與結構的理論視角

胡凌

摘要：近年來，公共數(shù)據(jù)開放理念與實踐逐漸普及，公共數(shù)據(jù)開放成為要素市場供給的首要環(huán)節(jié)，公共數(shù)據(jù)開放的法治化進展迅速，但以往的法律研究存在一些偏差，有必要在理論上回應這些問題。公共數(shù)據(jù)功能起源于生產方式，目標是應用于更大范圍內的統(tǒng)一市場中。這就需要將其按功能區(qū)分為展示性和輔助性，前者直接成為信息服務或數(shù)據(jù)產品，后者用來輔助一般市場中的要素進行安全有序流動。從實踐看，政府更有動力推動作為基礎設施的信息生產，而較少有動力推動展示性數(shù)據(jù)開放，其中真正有價值的展示性數(shù)據(jù)往往通過文化產業(yè)交易和授權運營的方式進行，有助于增加地方財政收入。同時，中央和地方政府間的權力結構也可進一步解釋何種功能性數(shù)據(jù)由不同層級的政府生產和使用。功能和結構的角度有助于幫助我們重新理解在現(xiàn)有法律制度框架下，公共數(shù)據(jù)開放事實上的“分級分類”如何運作。

關鍵詞：公共數(shù)據(jù)開放；分級分類；功能；生產方式；行政發(fā)包制

一、問題的提出

從2017年中央全面深化改革領導小組通過《關于推進公共信息資源開放的若干意見》以來，公共數(shù)據(jù)開放理念與實踐逐漸普及；近年來又伴隨“數(shù)據(jù)要素”的提出，特別是2022年《中共中央、國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）發(fā)布后，公共數(shù)據(jù)開放成為要素市場供給的首要環(huán)節(jié)。在這一背景下，公共數(shù)據(jù)開放的法治化進展迅速，越來越多的省市制定了公共數(shù)據(jù)資源共享與開放相關條例和執(zhí)行辦法。大量法律研究隨之出現(xiàn)，集中于公共數(shù)據(jù)開放的范圍、程序、分級分類標準、授權運營制度設計等問題。似乎相關制度實踐已經進入正軌，只需按部就班推動執(zhí)行即可。按照這一邏輯形成的公共數(shù)據(jù)有兩個層面：一是與一般性的數(shù)據(jù)屬性一致，公共數(shù)據(jù)是一種普世的、可以在真空中運作處理的要素。只要事先設計好程序和安全保障機制，通過授權運營確保專業(yè)性和效率，就可以根據(jù)市場需求持續(xù)增加供給，提供公平合理無歧視的信息源，由不同主體獲取后進行市場競爭，進而產生更廣的社會價值。因此，如果公共部門落實不到位，出錯的不會是市場導向的經濟學理念，而是政府部門的制度、技術和預算約束。二是由于擔心在操作過程中常見的個人信息、商業(yè)秘密或者其他類型負外部性或風險，公共數(shù)據(jù)開放和運營需要更側重于數(shù)據(jù)產品而非原始數(shù)據(jù)形態(tài)。（這可能會帶來“阿羅信息悖論”，需要不斷完善市場機制（如交易所、經紀人）的功能。因此，如果交易機制不能有效運行，就不是交易觀念本身的問題，而是相關公共數(shù)據(jù)尚未達到進入交易所的高合規(guī)標準。

然而，這一邏輯指引下的越來越細化的形式規(guī)范使公共數(shù)據(jù)開放的目標變得模糊，也難以解釋現(xiàn)有政策和實踐的不斷調整。例如，2022年推動“全國統(tǒng)一大市場”建設的政策更加看重公共機關對“市場信息”的投入，而非“數(shù)據(jù)市場”：“數(shù)據(jù)二十條”提及的共享共用原則已經超越既有法律框架下的政府部門內部共享的范圍，延伸到更廣泛的市場主體：一些省份在推動公共數(shù)據(jù)利用中提出構建兩級數(shù)據(jù)要素市場體系，依靠行政和市場機制兩種手段，而不是單純的交易所機制。這都需要我們重新思考公共數(shù)據(jù)開放政策的指向和目標，即需要在多大程度上推動公共數(shù)據(jù)入市，如何使之成為普惠公共品便利各類市場要素的流動？作出不同選擇的動力和后果如何？這些雖然是老問題，但還需要結合實踐變化進一步探討。

類似地，按照上述對公共數(shù)據(jù)政策的理解，以往的法律研究也存在一些偏差：其一，把公共數(shù)據(jù)想象成靜態(tài)的可以隨時提取的要素，由此引出數(shù)據(jù)權屬等問題。但實際上對于數(shù)據(jù)要素來說，圍繞所有權展開的確權分析不太重要，重要的是基于不同法律關系的控制力，以及根據(jù)實際需求動態(tài)地不斷創(chuàng)設出某類信息的能力。數(shù)據(jù)需要生產和使用，而不是固化和囤積。因而以往研究較少關注作為一個系統(tǒng)和秩序的公共數(shù)據(jù)開放過程，例如開放動力、供給能力、如何實現(xiàn)價值生成和循環(huán)、科層結構等生產方式問題，這決定了真實世界中的使用方式和條件。其二，抽象談論公共數(shù)據(jù)使我們難以直觀理解究竟在討論什么對象，即使是關于分級分類的制度設計，也主要以使用風險為導向，而非探尋市場實際需要的功能，因而有必要基于實踐重新審視類型化和層級問題。例如，有些數(shù)據(jù)是信息產品和要素本身的供給，有些則是幫助包括信息產品本身在內的各種要素流動的基礎設施型供給，如果僅僅關注前者就會存在偏差。其三，比較關注數(shù)據(jù)要素市場的形成，而忽視了其所要服務的統(tǒng)一大市場建設需求，即一般性市場需要什么樣的信息工具，以及非市場機制在這一過程中的作用：而且即便在討論非市場機制時，也更多關注地方政府部門的開放實踐，看不到中央政府的角色。

本文嘗試扭轉上述通行的認知觀念，在理論上回應這些問題。本文的主要觀點是，有必要看到公共數(shù)據(jù)開放政策在真實世界中的運作秩序：公共數(shù)據(jù)功能起源于生產方式，目標是應用于更大范圍內的統(tǒng)一市場中。這就需要將其按功能區(qū)分為展示性和輔助性兩類，前者直接成為信息服務或數(shù)據(jù)產品，后者用來輔助一般市場中的要素進行安全有序流動。從實踐看，政府更有動力推動作為基礎設施的信息生產，而較少有動力推動展示性數(shù)據(jù)開放，其中真正有價值的展示性數(shù)據(jù)往往通過文化產業(yè)交易和授權運營的方式進行，有助于增加地方財政收入。同時，中央和地方的政府間權力結構也可進一步解釋何種功能性數(shù)據(jù)由不同層級的政府生產和使用。

本文論證順序如下：首先，從數(shù)據(jù)功能理論切入，按照市場功能對公共數(shù)據(jù)進行分類并置于不同生產方式中考察。這不同于單純以風險為核心的分類標準，也不同于按照行業(yè)場景進行的區(qū)分。其次，把區(qū)分不同數(shù)據(jù)功能的行政結構放在行政發(fā)包的理論框架下理解，即中央和地方政府對不同類型的數(shù)據(jù)各有側重，考察公共數(shù)據(jù)開放中的分級邏輯。事實上的分級受制于府際結構性關系，大量核心數(shù)據(jù)在全國統(tǒng)一信息系統(tǒng)建設下不斷匯集，驅使地方政府推動更多經濟創(chuàng)新活動，從而產生更多數(shù)據(jù)用于本地使用。作為理論應用的例證，再次對展示性數(shù)據(jù)和兩類輔助性數(shù)據(jù)——認證和信用信息——進行討論，特別關注其如何產生和變化。最后對本文的發(fā)現(xiàn)進行總結。

二、數(shù)據(jù)功能與類型化理論框架

（一）數(shù)據(jù)的兩種市場功能

一般地方政府對公共數(shù)據(jù)開放進行分類主要有兩種做法。一是根據(jù)風險程度判斷是否有能力事先進行脫敏處理或開放后應對可能的后果，例如《上海市公共數(shù)據(jù)開放分級分類指南（試行）》認為對數(shù)據(jù)安全和處理能力要求較高、時效性較強或者需要持續(xù)獲取的公共數(shù)據(jù)屬于有條件開放，而涉及商業(yè)秘密、個人隱私，或者法律、法規(guī)規(guī)定不得開放的公共數(shù)據(jù)屬于非開放，但兩者的差異無非是是否有能力進行匿名化處理。二是根據(jù)相關數(shù)據(jù)的自然屬性進行，例如《江蘇省公共數(shù)據(jù)分類分級規(guī)范》按照主題、行業(yè)、對象對公共數(shù)據(jù)進行分類，但這種分類方式較為表面化，且涵蓋的數(shù)據(jù)并不固定。兩者的共同問題是無法基于實質理由說明數(shù)據(jù)分類的價值，本節(jié)從功能角度重新思考這個問題。

通常人們認為數(shù)據(jù)的價值主要從展示信息或進行數(shù)據(jù)分析和預測過程中產生，這些功能和信息技術帶來的數(shù)字經濟生產方式密不可分。由于數(shù)字平臺可以跨地域調動和匹配不同的要素資源，產生了以信息內容服務為特點的商業(yè)模式，動員大眾免費生產信息，并通過會員制進行收費。平臺企業(yè)將生產過程和消費過程緊密結合在一起，追蹤用戶并進行預測和推薦，推動更多交易機會的產生。這都是我們熟悉的數(shù)據(jù)應用過程。但信息系統(tǒng)本身并不必然產生信任與穩(wěn)定的合作關系，對于交易者而言仍然可能遇到大量一次性交易，需要有一些默認機制對交易者進行約束，確保行為可信和未來多次交易。如對主體身份進行核驗，并根據(jù)受到追蹤的歷史行為進行評價，形成某種抽象信用。這兩種輔助性信息充分體現(xiàn)了數(shù)據(jù)在保護市場秩序正常運行過程中起到的關鍵作用，甚至是基礎設施類型的功能。

以2023年2月征求意見的《杭州市公共數(shù)據(jù)授權運營實施方案（試行）》為例，該方案在具體場景應用中列舉了若干領域的公共數(shù)據(jù)，其中具有展示性功能的包括：醫(yī)療健康數(shù)據(jù)產品、體育領域的健身場所信息、文旅領域的出行信息、科研領域的研究信息等；而具有輔助性功能的包括：金融保險領域的企業(yè)信用信息、商貿物流和工業(yè)制造領域的連接匹配信息、社會治理領域的輿情信息等?？梢钥闯?，只有有效區(qū)分數(shù)據(jù)功能，才能更有針對性地對公共數(shù)據(jù)開放進行有序挖掘和利用。

上述功能視角的討論是筆者常用的針對數(shù)據(jù)法律問題的分析框架，之前主要用于討論個人信息或數(shù)字平臺中產生的數(shù)據(jù)，較少用于分析公共數(shù)據(jù)。下文將展示，功能分析對于公共數(shù)據(jù)的使用規(guī)則討論同樣十分必要，只有了解數(shù)據(jù)功能才能進一步決定如何進行開放使用。同時，功能分析本身就是場景分析，有助于解決以往研究一提到場景化就難以深入的問題。任何關于數(shù)據(jù)分析的前提都是要認清，如果要實現(xiàn)某個外在的關鍵社會功能，就必須在滿足該功能的前提下設計數(shù)據(jù)使用條件和制度，而不是反過來根據(jù)所謂數(shù)據(jù)的性質確定使用方式。例如，個人身份證號碼是個人信息，應當?shù)玫絿栏癖Ｗo，但不能忘記其首先是由國家創(chuàng)設出來用于在公共服務過程中進行身份核驗的，因此基礎身份信息的功能就是認證，然后才需要進一步討論何時以及為何需要核驗查證等問題。如果不理解這一功能，就會出現(xiàn)由個人控制身份證號碼決定其使用的認知錯誤。

當我們討論數(shù)據(jù)功能時，實際上隱含了幾種前提假設：其一，數(shù)據(jù)是依附性的，關于某些社會主體和對象的身份或行為，并服務于該對象的流動、改善或其他目標。這意味著我們首先要關注這些社會主體和對象處于何種法律和社會關系中。如果這些要素本來內生于公共服務，那么相應的公共數(shù)據(jù)開放也需要有利于公共利益，不太可能完全轉變?yōu)樗饺速Y源。其二，數(shù)據(jù)的本質仍然是信息，不單純是直接用來交易或展示，而是要看外部的社會或市場體系希望以何種功能使用此類信息。不同于以往通過機讀或人讀區(qū)分“數(shù)據(jù)”和“信息”，簡要的功能分析將數(shù)據(jù)大致分為兩類：一類是展示性的，一類是輔助性的。展示性數(shù)據(jù)主要用于供人們?yōu)g覽信息本身，而輔助性數(shù)據(jù)則用于幫助某個特定社會系統(tǒng)提升信任程度，確保交易安全，包括市場主體的身份信息、信用評分信息、匹配信息等。它們更有能力脫離特定場景不斷整合抽象，將若干小場景融合為大場景，從而實現(xiàn)基礎信息的擴展應用。無論是傳統(tǒng)本地市場還是擴展式數(shù)字經濟市場，都需要這類功能的數(shù)據(jù)。

功能分析既是一個描述性框架，也是一個規(guī)范性框架，即從市場主體的巨大需求出發(fā)對數(shù)據(jù)類型進行討論，理解市場想要什么，并由此生產相應數(shù)據(jù)．進行成本收益分析。類似地，如果數(shù)據(jù)出境是重要的目標，起到輔助跨國業(yè)務正常開展的功能，那么就需要容忍一定的風險，制定逐步完善的規(guī)則，而非擔心風險減少或停止流動。風險可以通過試點和競爭加以展示和降低，為數(shù)據(jù)使用不斷推廣打下基礎。更重要的是，功能及其所需要的信息是伴隨環(huán)境變化而變化的，在流動性較強的社會中，不安全因素增加使人缺乏足夠的預期進行合作活動，社會主體更有動力隱瞞個人信息，因此需要公共機關要求強制披露或集中披露相關風險信息提供查詢；在信任程度比較高的環(huán)境中則不需要這樣做。因此，數(shù)據(jù)功能的出現(xiàn)及其實現(xiàn)方式都在不斷變化，需要綜合考慮信息獲取成本、社會主體感知程度、約束力和后果等多重因素。將不同公共數(shù)據(jù)照此進行功能分類，可以適當跳出既有關于公共數(shù)據(jù)權屬、風險的模糊性和固定化思路，看到和承認實踐在變化，不斷地推動新型數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。

（二）市場和市場要素想要什么

如果僅僅關注數(shù)據(jù)要素市場如何形成，可能不足以理解公共數(shù)據(jù)開放對市場主體的影響，還需要回到市場特征本身。從生產方式的需求來看，現(xiàn)實中至少存在兩種要素市場：一種是上文提及的由數(shù)字平臺主導的跨地域扁平要素市場（網絡化）；另一種則是由行政區(qū)劃層層分隔的本地化市場（網格化）。在網絡化市場中，認證與識別服務是由平臺企業(yè)統(tǒng)一提供的默認基礎服務，更多面向流動性的個體，特別是自然人用戶，追蹤到的行為數(shù)據(jù)在平臺企業(yè)的封閉架構中流動。而網格化市場則由政府在行政系統(tǒng)內部進行塑造，通過不同種類的行政行為獲取行政相對人的信息，對相關行政行為和主體進行評價，更多涉及企業(yè)主體，較少涉及自然人，有助于一般性開放市場的快速建立和維護。

如前所述，按照原來設想的制度邏輯，公共數(shù)據(jù)被開發(fā)出來用于帶動社會性數(shù)據(jù)匯聚，這容易被理解為將公共數(shù)據(jù)集中通過交易所進行投放或授權運營開展交易，使用者由此產生的衍生數(shù)據(jù)需要回饋至原初的公共資源池。這種想象可能在現(xiàn)實操作中存在偏差：首先，如果地方政府只是按照既有思路投放部分展示性數(shù)據(jù)資源，在特定行業(yè)中無非是在邊際上增加供給而已（本地市場更青睞文化藝術內容交易）．起不到真正輔助市場升級的作用，對線上和線下市場而言并非真正的核心功能。其次，如果衍生數(shù)據(jù)能夠有價值地回饋，恰好意味著這些數(shù)據(jù)可以追蹤到特定社會主體并提供更加充分的行為畫像，而這恰好是公共部門不愿或無力進行處理的麻煩問題。最后，更何況使用者可能更傾向于訓練人工智能算法模型，而非簡單地商用。因此從市場要素角度而言，進行匿名化處理的展示性公共數(shù)據(jù)的吸引力未必有想象的那樣大，更需要的可能是公共數(shù)據(jù)的其他功能，能夠惠及一般性市場，幫助市場主體通過公共信息獲益。

“數(shù)據(jù)二十條”規(guī)定，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供，對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動按用途加大供給使用范圍。按照這一思路，一些省市已經意識到非市場機制推進公共數(shù)據(jù)運行的方式，即并非所有的公共數(shù)據(jù)都需要以市場化方式進行，重要的是穩(wěn)定生產市場需要的信息，推動共享，進而降低要素流動成本。我們已經看到，數(shù)據(jù)交易所建設的高門檻合規(guī)機制僅能吸引少數(shù)企業(yè)，而大部分企業(yè)因合規(guī)成本較高只能選擇場外交易，更凸顯出推動輔助性功能數(shù)據(jù)快速進入市場的必要性。

綜上所述，我們可以看到不同類型市場對公共數(shù)據(jù)的需求存在差異（見表1）：

三、行政發(fā)包制與公共數(shù)據(jù)分級理論框架

（一）行政發(fā)包制概述

一般地方政府對公共數(shù)據(jù)開放進行分級的原則仍然是風險導向的，例如《江蘇省公共數(shù)據(jù)分類分級規(guī)范》規(guī)定，根據(jù)數(shù)據(jù)在經濟社會發(fā)展中的重要程度，以及一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用，對國家安全、公共利益或者個人、組織合法權益造成的危害程度，對公共數(shù)據(jù)進行定級。這一原則能夠在本級政府可控的范圍內操作，但無法明確受控范圍的邊界，本節(jié)從行政發(fā)包角度重新思考這個問題。

目前地方政府的公共數(shù)據(jù)開放實踐逐漸深入，但研究者較少從府際角度進行討論，似乎由地方政府進行推進是理所當然的，而且我們看到的大量報道也都指向網格化市場需要的本地公共數(shù)據(jù)。然而如果仔細考察就會發(fā)現(xiàn)，中央政府部門在目前公共數(shù)據(jù)公開過程中起到舉足輕重的作用，不僅塑造規(guī)則，更有能力改變數(shù)據(jù)流動的結構。本節(jié)將使用政治學中常見的理論框架——行政發(fā)包制——對府際關系下的實踐進行解釋。該框架主要用來描述中國中央政府和地方政府之間的發(fā)包關系，即中央將各類行政事務和公共服務發(fā)包給地方政府，同時通過人事晉升和地方財政收入等方式提供隱性激勵，不斷推動完成下派的治理任務。在這一框架下，中央政府根據(jù)擁有權力和產生統(tǒng)治風險的不同類型在中央和地方進行事權劃分，而地方政府在執(zhí)行過程中也有不同的動力和表現(xiàn)，由此可以將不同治理事務進行簡單劃分（見表2）： 表2中的I象限是中央政府有動力進行發(fā)包的一般公共服務事務，但給地方提供的晉升激勵較弱；II象限則涉及較強的晉升激勵和獲得特殊政策的可能，有時可能會涉及一定的統(tǒng)治風險，中央政府有動力進行發(fā)包，必要時也會進行細致的指導；III象限是中央政府不太有動力進行縱向發(fā)包的領域，主要涉及全國性的基礎設施和核心權力領域，大部分服務由中央直屬企事業(yè)單位執(zhí)行，盡管地方也有較強意愿獲得牌照或資質；IV象限則屬于純粹的公共安全和國家發(fā)展事務。這一理論框架綜合考慮了績效和風險分擔，并非絕對是風險導向的。如果地方能夠承受一定風險進行創(chuàng)新，并將負外部性限制在一定地域范圍內，就可以允許其進行試驗和推動。而全國性的基礎設施則統(tǒng)一由中央政府部門予以規(guī)劃和指導建設，在試點基礎上不斷推進，也可以有效降低風險。

（二）理解公共數(shù)據(jù)開放分級

在前述行政發(fā)包制框架下，公共數(shù)據(jù)開放應用實踐可以得到較好的解釋，即并非所有類型的公共數(shù)據(jù)都可以由地方政府進行推進，即使中央政府有意愿發(fā)包，地方政府也未必有足夠動力執(zhí)行，而是同時考慮到自身是否能夠從中獲益。當然這并不是說做好了就一定有直接回饋，而是說在同等預期條件下，公開何種數(shù)據(jù)可以帶來更多可見益處的預期（如對地方經濟增長有幫助）。

由此可以將表2細化為下表（見表3）： 現(xiàn)有地方公共數(shù)據(jù)條例的分級標準大都根據(jù)風險強弱分級，但沒有考慮到中央和地方政府部門各自的運行動力。有時即使某類信息存在一定風險，也完全可以由地方政府來自行承擔和開發(fā)，從而推動本地市場發(fā)展，特別是風險偏好型地方政府：但具有基礎設施功能的公共數(shù)據(jù)則需要在全國范圍內統(tǒng)一標準和規(guī)則。這一道理解釋了在I象限，涉及的公共數(shù)據(jù)基本上是本地化和可展示性的，地方持續(xù)開發(fā)的動力不足，僅僅根據(jù)上級政府要求來執(zhí)行。II象限則可能發(fā)揮地方更多能動性，特別是涉及統(tǒng)一信息系統(tǒng)以及可以增加部分財政收入的展示性數(shù)據(jù)，中央也有意愿發(fā)動地方開展建設。III象限涉及基礎設施類型的輔助性數(shù)據(jù)，中央政府沒有動力外包，希望進行全國統(tǒng)一規(guī)劃設計，但這個過程也伴隨著一些反復和調整。例如，現(xiàn)有企業(yè)征信管理是備案制，在各地的市場化競爭較為充分，仍處于II象限，而個人征信管理則從之前的若干平臺企業(yè)建設為主轉移至全國兩家機構集中持牌運營，進入III象限。IV象限則涉及特定種類的關鍵展示性信息內容，各有其特殊性。

在這一穩(wěn)定結構中，公共數(shù)據(jù)公開政策的執(zhí)行者就不僅僅限于地方政府，而是中央和地方兩級結構。中央和地方在視角和數(shù)據(jù)功能上有明顯的區(qū)分。這說明行動中而非紙面上的公共數(shù)據(jù)分級如何形成，在行政發(fā)包制下可以得到一定解釋。從中央角度看，從《國務院辦公廳關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》《關于推進公共信息資源開放的若干意見》發(fā)布以來，中央開始系統(tǒng)推進“一張網”“一平臺”“一中心”建設，各中央部門也紛紛建設主管的垂直領域全國一張網信息系統(tǒng)，如國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、國家醫(yī)療保障信息平臺、國家公共資源交易電子服務系統(tǒng)等。全國一張網建設，首先意味著中央部門在主管行業(yè)領域進行大規(guī)模數(shù)據(jù)集中收集，便利了全國的政務信息流動，強化自身的監(jiān)督權和發(fā)包權，對地方政府如何使用這些數(shù)據(jù)可以進行監(jiān)督與核查。其次，這一機制意味著地方相關行業(yè)除非在地方事權的范圍內可以繼續(xù)生產數(shù)據(jù)外，相當多的重要領域的數(shù)據(jù)并沒有太多權限自主決定公開和使用。最后，如果放在行政發(fā)包制下理解，中央政府的動力是將數(shù)據(jù)資源視為對地方經濟活動約束和管理的一個重要抓手。例如，中央需要推動經濟政策時，可以由特定行業(yè)的全國數(shù)據(jù)庫運營者定向同地方政府合作，授權數(shù)據(jù)開發(fā)應用，或者與全國性的相關行業(yè)協(xié)會合作，釋放數(shù)據(jù)價值，從而將關鍵行業(yè)數(shù)據(jù)真正作為一種公共資源進行集中控制和調配。2022年國務院辦公廳發(fā)布的《全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設指南》明確指出，國務院各有關部門統(tǒng)籌協(xié)調本部門本行業(yè)，摸清數(shù)據(jù)資源底數(shù)，編制政務數(shù)據(jù)目錄，依托國家政務大數(shù)據(jù)平臺，與各地區(qū)各部門開展數(shù)據(jù)共享應用，不得另建跨部門數(shù)據(jù)共享交換通道，已有通道納入國家政務大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)管理。

在這個過程中，中央部門垂直地建立信息共享機制，推動互聯(lián)互通的信息系統(tǒng)使用，并通過特定中央國企進行運營。后者的職責包括對相關數(shù)據(jù)進行持續(xù)督促收集、大數(shù)據(jù)行業(yè)統(tǒng)計，并根據(jù)政策需要進行商業(yè)化利用，但這些數(shù)據(jù)往往并未在部門之間橫向共享。這里還涉及國企運營的全國性系統(tǒng)和地方政府的復雜合作關系，經常出現(xiàn)歧視性授權使用行為，可能引發(fā)數(shù)據(jù)壟斷問題。此外，經過這個合作機制，地方政府可能不需要受到本地公共數(shù)據(jù)開放規(guī)則的約束，這也從一個側面說明地方政府的能力和行為空間有限。

和中央政府部門行為模式類似，在行政發(fā)包制下，地方政府也有動力出臺各自的公共數(shù)據(jù)共享公開條例，控制利用本地化的公共數(shù)據(jù)資源。動力之一是數(shù)據(jù)歸集和政府內部共享，一些省級政府要求各地數(shù)據(jù)匯總至省級平臺，建立全省一張網，希望加強對下級政府的控制約束，在科層制下使基層政府行動空間越來越小。需要的時候可以和地市進行合作對接，加強對特定市縣的定向支持，并把該單位列為試點先行先試，逐步推廣。動力之二是可以由此推動本地經濟發(fā)展，推動中小企業(yè)貸款融資，解決就業(yè)問題，響應中央的政策要求。動力之三是掌握數(shù)據(jù)權力對本地要素流動進行追蹤和限制。如在新冠疫情期間，個人健康碼和行蹤數(shù)據(jù)的收集就從基層逐漸收歸到省級，否則可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)濫用。

值得一提的是，公共數(shù)據(jù)是否能夠收費交易一直有爭議，“數(shù)據(jù)二十條”提出“推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”，為數(shù)據(jù)授權運營收費確定了政策性支持。至此地方政府更加有動力推動諸如文化產業(yè)數(shù)據(jù)交易之類的經濟活動，這就是為什么盡管數(shù)字藏品（NFT）平臺交易可能產生非法融資風險，仍然有相當?shù)牡胤秸诓粩嗤苿?，公共?shù)據(jù)交易就成為強化“數(shù)據(jù)財政”的一種做法。

盡管不排除地方政府為了實現(xiàn)政策要求，僅在形式上開放一些沒有特別用途和價值的政府信息，但總體而言只要公共數(shù)據(jù)開放能夠在現(xiàn)有激勵機制和任務下進行對接掛靠，幫助實現(xiàn)其他更加重要的治理發(fā)包任務，開放活動就可以預期持續(xù)進行。

由此不難發(fā)現(xiàn)，行政發(fā)包制塑造了整個公共數(shù)據(jù)循環(huán)的生產秩序和結構，中央推動地方不斷生產，又將數(shù)據(jù)資源回饋給地方。地方政府的行動空間對公共數(shù)據(jù)開放而言是十分關鍵的問題。

接下來將結合展示性和輔助性數(shù)據(jù)對這一問題進行討論，并分析各自對市場的影響、生產結構、是否需要運營和交易等問題。

三、應用：比較解釋三種公共數(shù)據(jù)

（一）展示性數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)要素政策的基礎起源于21世紀初國家推動展示性公共數(shù)據(jù)要素資源的公開。但當時互聯(lián)網剛開始發(fā)展，國家尚未認識到輔助性數(shù)據(jù)要素的重要性。直到平臺經濟初具規(guī)模，形成了巨大的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，人們才發(fā)現(xiàn)市場中輔助性信息基礎設施的重要意義。如前所述，單純的展示性公共數(shù)據(jù)公開或授權運營本身可能不足以產生不同于原來政府信息公開的獨特的增量價值。如環(huán)境或空間數(shù)據(jù)對于交通服務很有幫助，但仍然是邊際上的，也無法幫助追蹤至使用者產生消費互聯(lián)網的價值形態(tài)。因此，除了一般性的延續(xù)傳統(tǒng)政務信息公開的目錄外，地方沒有特別動力繼續(xù)擴大公共數(shù)據(jù)的產出，因為這涉及一系列對信息系統(tǒng)的投入。

展示性功能意味著數(shù)據(jù)本身可以被直接讀取和使用，主要用于信息性查詢（及其基本的匹配功能），或者如果數(shù)量比較大，可能也會被機器讀取，最終形成稍微抽象的數(shù)據(jù)產品。從價值開發(fā)的角度看主要可以分為三類：第一類是空間數(shù)據(jù)，如交通、地圖、環(huán)境、氣象等數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)用于描述物理空間的結構和變化，為在空間中提供服務進行匹配，特別是地圖服務和天氣服務，既可以單獨授權進行牌照管制，也可以成為其他類型服務的輔助要素。第二類是產業(yè)鏈數(shù)據(jù)，用于工業(yè)大數(shù)據(jù)和知識圖譜的生成，更多用于地方產業(yè)鏈匯聚和建設，特別可以為重要企業(yè)投融資提供行業(yè)指引，這類信息也可以授權運營或者開放。第三類是更加傳統(tǒng)的文化產業(yè)產權交易數(shù)據(jù)，地方政府主要動力是將各類藝術館、博物館等文化產業(yè)的內容或實物通過區(qū)塊鏈技術轉化為數(shù)字藏品進行售賣，從而作為數(shù)據(jù)交易的一種類型。全國還建立了統(tǒng)一專網和交易中心進行互聯(lián)互通。

不難看出，上述大部分展示性公共數(shù)據(jù)都位于I象限（如環(huán)境和空間數(shù)據(jù)），地方政府加大數(shù)據(jù)開放投入的動力不大。即使加大投入，也受制于數(shù)據(jù)種類和價值生成的結構，只需要逐步推進，在邊際上增加價值即可。但那些中央政府特別看重的政策目標和能夠帶來經濟收益的項目則屬于n象限（如產業(yè)鏈數(shù)據(jù)和數(shù)字藏品），地方政府都愿意抓住政策窗口期迅速推進相關產業(yè)。如果有利可圖，地方政府也有動力將一些展示性數(shù)據(jù)委托給地方國企運營。而對民營企業(yè)來說，除非是大型平臺企業(yè)，否則很難獲得資質，這就容易產生公平競爭問題。因此以往研究經常關注的I象限公開內容，在整個公共數(shù)據(jù)開放過程中地位并不太關鍵。

（二）身份數(shù)據(jù)：認證與識別

身份信息是經常被忽視的更為普世化的信息基礎設施服務之一，這是任何市場正常運轉都需要首先搭建的公共服務。如果缺乏此類服務，缺乏對市場參與者身份的辨識和追蹤，市場可能會短時間內陷入機會主義交易，逐漸崩潰。在數(shù)字經濟生產方式中，身份數(shù)據(jù)的目的是對真實基礎身份的認證，確保使用公共服務的安全性（流動安全）。這需要全國統(tǒng)一技術標準，不能由地方進行設計和割裂。身份認證在互聯(lián)網發(fā)展的前15年中以網絡實名制名義出現(xiàn)，早期實踐因缺乏整體規(guī)劃，以具體政策目標為導向。即由中間人依照法律要求，通過傳統(tǒng)身份證的在線比對核對，對主體使用網絡服務的資質進行限制。從2010年開始，國家全面推動網絡主權和真實身份認證，這一階段面臨著移動互聯(lián)網和物聯(lián)網的挑戰(zhàn)，以及如何將線上認證拓展到廣泛的線下場景的關鍵問題。這一階段的前提是通過許可方式認證互聯(lián)網每一層面的服務提供者和信息資源，再通過他們對更加廣泛的用戶進行身份認證。逐漸地，身份認證成為數(shù)字經濟中十分重要的輔助性數(shù)據(jù)，當下的“一網通辦”和“無證明城市”建設實際上就是推動廣泛認證服務的結果。

原初的身份證僅僅為了證明身份，但身份證在這一過程中的功能開始發(fā)生轉變。在網絡實名制探索過程中，不同部門主導的身份認證實踐不斷體現(xiàn)和拓展現(xiàn)代身份證的若干功能：（1）身份證明。身份證首先代表了國家授予自然人的公民身份，是一種政治身份，從而彰顯主權權力。公民憑借此標識符即有權參加公共事務、獲得公共服務。如選舉、公共醫(yī)療保障、金融服務、公共交通服務等。（2）查驗與出示。在特定場合，公民需要向警察出示身份證件。如針對有違法犯罪嫌疑的人員、依法實施現(xiàn)場管制、發(fā)生嚴重危害社會治安突發(fā)事件，在火車站、長途汽車站、港口、碼頭、機場或者在重大活動期間設區(qū)的市級人民政府規(guī)定的場所等需要查驗身份的場合。⑤（3）追蹤與威懾。實名制的原初邏輯便是按照“后臺實名，前臺自愿”原則通過真實身份認證進行追蹤，進而對潛在違法行為進行威懾。政府可以通過身份證追蹤到犯罪嫌疑人使用特定服務的軌跡（如酒店、公共交通、網吧等），還可以通過人臉識別、步態(tài)識別技術進一步在公共區(qū)域內增加可供認證身份的連結點。一旦被廣泛應用于接受私人服務的場合（如商場），身份認證即可成為履行安全保障義務的重要方式。這些功能越來越多地通過一次性的終端認證聯(lián)系在一起，既是身份識別過程，又是行為記錄追蹤過程。隨著適用的場景不斷擴展，這一權力將涵蓋更廣泛的領域。后臺記錄不僅僅能夠用于信用懲戒，更容易形成威懾。從這個意義上說，國家最早將居民身份證變成了一個全國范圍內的超級賬戶，除了賦予公民身份，還在該賬戶下積累數(shù)據(jù)，便于事后追查。

但從國家角度說，對個人的管理仍然是由各類組織進行，而沒有直接面對個人。因此個人和企業(yè)不太一樣。目前還是把重點放在企業(yè)身份的認證，但個人身份認證還停留在試點階段?！吨腥A人民共和國網絡安全法》（以下簡稱《網絡安全法》）通過后，對身份認證提出了更多要求。主導線下二代身份證的公安部第一研究所建造可信身份認證平臺（CTID），和微信與支付寶這樣的超級APP合作推出“居民身份證網上功能憑證”（也稱“網證”）。這是以身份證制證數(shù)據(jù)為基礎，通過CTID簽發(fā)的與實體身份證芯片唯一對應的電子映射文件。用戶只需要在平臺相應小程序中申請開通，即可對外展示或通過設備掃描認證。由于越來越多的人注冊了微信或支付寶，可以預見這種通過應用平臺推動的認證方式能夠盡快普及，且較為靈活，能夠適應不同終端設備和APP平臺。

認證權力穩(wěn)定地屬于III象限，由中央政府部門進行設計和推行。但在新冠疫情期間，行程卡和健康碼被創(chuàng)設出來，按照展示和追蹤功能進行使用。為防止地方權力濫用，健康碼的設計和人口不斷上收。在2022年底恢復新冠病毒感染“乙類乙管”之前，大部分省級健康碼已經做到了本省統(tǒng)一系統(tǒng)。同時，一些地方還創(chuàng)造出其他類型的認證信息，加上CTID尚未完全普及，因此可以說，個人認證基礎信息目前仍然處于分裂狀態(tài)。相比之下，統(tǒng)一的企業(yè)和其他組織的身份認證數(shù)據(jù)卻長期沒有統(tǒng)一。在2015年以前，相當多的機構代碼受到條塊影響不統(tǒng)一，國家也缺乏有效協(xié)調管理和信息共享工作機制。大多數(shù)代碼僅應用于各部門內部管理，一些部門信息數(shù)據(jù)相互割裂封閉。同時，各類機構代碼長度、含義、作用不同，導致法人和其他組織在設立和辦理相關業(yè)務時，需到多個部門申請代碼，有的還收取費用增加社會負擔。由此發(fā)展改革委等八部門發(fā)布《法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設總體方案》，逐漸理順代碼管理體制和機制，建立覆蓋全面、穩(wěn)定且唯一的以組織機構代碼為基礎的法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度，為全國統(tǒng)一大市場建設奠定基礎。

不難看出，市場主體身份數(shù)據(jù)是一類較為特殊的公共數(shù)據(jù)，其產生和調整不是事先確定的，而是根據(jù)實際情況不斷測試迭代。但此類信息從未成為市場交易的對象，因為其是國家為了實現(xiàn)公共服務而提供的降低風險和交易成本的信息。在不同場合直接應用此類信息有助于公共服務的推行，如果增加價格因素可能會降低效能。

（三）信用數(shù)據(jù)：公共信用與征信

在現(xiàn)有社會信用體系框架下，社會信用體系分為政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四個主要類型，以及強化公共信用信息系統(tǒng)和征信系統(tǒng)兩個主要系統(tǒng)。從國務院《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014-2020年）》發(fā)布以來，在行政發(fā)包制下，為讓地方政府更好地實施建設和推動試驗，公共信用事務一開始就位于II象限，但因為這一手段缺乏約束，成為一些地方濫用權力的手段。中央政府開始上收權力并加以規(guī)范，逐漸將其置于III象限。2020年11月國務院常務會議要求“堅持依法合規(guī)、保護權益、審慎適度、清單管理，規(guī)范和完善失信約束制度，有序健康推進社會信用體系建設”，從六個方面人手進行規(guī)范：（1）科學界定信用信息納入范圍和程序；（2）規(guī)范信用信息共享公開范圍和程序；（3）規(guī)范嚴重失信主體名單認定標準；（4）依法依規(guī)開展失信懲戒，確保過懲相當；（5）建立有利于自我糾錯的信用修復機制；（6）加強信息安全和隱私保護。因此公共信用作為一種新型行政處罰措施逐漸收歸中央事權，但仍然為地方保留了一定自由空間，除了中央制定的全國公共信用信息目錄外，各省和特定城市仍然有權制定補充目錄。

相比之下，企業(yè)征信行業(yè)較為發(fā)達，市場化程度高，成為地方政府市場管理的重要抓手，并未由中央統(tǒng)一集中上收管理，在不同的經濟周期中將征信和中小企業(yè)融資信息作為杠桿使用，因此這一事務一直位于II象限。征信信息的輔助性功能目前要解決的仍然是屬地化的企業(yè)和其他類型的組織，相關信息公開也主要服務于本地企業(yè)組織。

傳統(tǒng)經濟中自然人主體往往隸屬于企業(yè)或其他社會組織，由后者進行代理管理。由于數(shù)字平臺的興起，以包括電子商務、分享經濟、零工經濟在內的個人為單位的生產和消費過程變得更加有影響力，傳統(tǒng)企業(yè)組織對個人的約束削弱，需要有新的平臺化治理方式。在這個背景下，平臺有能力追蹤消費者的購買與使用行為，從而將生產與流通消費環(huán)節(jié)緊密相連。為輔助流動更加快速的數(shù)字市場運轉，平臺企業(yè)通過第三方支付服務獲得人們的真實的支付場景，并不斷擴展到線下服務，為消費者信貸業(yè)務提供了數(shù)據(jù)基礎，對個人消費者的評分和標簽最終形成了“大數(shù)據(jù)征信”模式。在2020年以前，平臺內的大數(shù)據(jù)征信模式一直位于II象限，多家頭部平臺企業(yè)利用此類模式推動了流行的消費者信貸業(yè)務和助貸模式，國家并未進行干預。但由于后來加強對個人信息的保護和認識到助貸模式的風險，國家逐漸加強對助貸模式監(jiān)管，由央行的個人征信信息中心提供公共服務，并發(fā)放市場化個人征信牌照，兩者都以集中化的方式運營，由此轉向了III象限。

本部分對展示性和輔助性公共數(shù)據(jù)進行了比較，希望重新擴展我們對公共數(shù)據(jù)開放的認知框架。首先，數(shù)據(jù)要素市場供給不僅僅是展示性數(shù)據(jù)，也包括輔助性數(shù)據(jù)。前者并不如以往研究想象的那樣重要和廣泛，更加重要但往往遭到忽視的反而是后者。其次，需要重新審視地方政府在公共數(shù)據(jù)開放過程中的作用，只有看到在行政發(fā)包制中所處的結構，才能理解何種類型的開放是他們更有動力推動的。最后，公共數(shù)據(jù)開放已經形成了交易所之外的另一個生態(tài)，但因歷史原因較為復雜，需要區(qū)分對待，中央和地方政府對于利益的追求可能是其中之一。

結語

本文從功能和結構的角度重新討論了在現(xiàn)有法律制度框架下，公共數(shù)據(jù)開放事實上的“分級分類”如何運作。分級分類是進行公共數(shù)據(jù)處理的常見思路，通常以風險原則為導向。這種思路固然可以涵蓋部分地方政府的開放實踐，如涉及個人信息和商業(yè)秘密的內容需要謹慎地進行匿名化處理，但無法解釋為何我們還需要一整套信用體系對相關社會主體信息進行披露。由于經常無法對風險進行有理由地說明，風險框架劃分相對主觀。但功能框架則基于一定程度的成本——收益衡量，認為對特定信息進行披露或使用本身可以推動市場有效運行，滿足市場主體的需求，無論涉及何種數(shù)據(jù)，該功能都需要確立。對此類功能的認識決定了不同政府層級的投入和推動，這都說明現(xiàn)實中的分級分類是紙面上相關制度的有效支撐。這一框架可以進一步應用于理解重要數(shù)據(jù)、關鍵信息基礎設施、數(shù)據(jù)交易所等需要分級分類的監(jiān)管事務。

作為總結，本文研究的重點在于，首先，公共數(shù)據(jù)開放的種類并非無限，需要重新按照數(shù)據(jù)的功能進行分類，這并不是不要抽象化，而是需要引入不同視角看待，特別是需要看到擁有市場基礎設施功能的信息服務供給而非單純數(shù)據(jù)內容供給。其次，關注數(shù)據(jù)流動的生產性結構和層級性結構，生產性結構決定了一級政府不太可能實時追蹤廣泛的社會主體，因此在信用評分和行為分析上都弱于平臺企業(yè)的行為數(shù)據(jù)生產。此類公共數(shù)據(jù)起作用的方式主要集中在行政處罰、監(jiān)管便利和提供基本的公共信用。層級性結構決定了對于某類公共數(shù)據(jù)而言，中央和地方政府部門（及其運營組織）在如何開放使用不同類型的公共數(shù)據(jù)上形成了事實上的分級（不僅僅是中央一地方事權意義上的劃分）。最后，相當多的公共數(shù)據(jù)僅服務于公共服務的改善，無助于一般性市場要素流動和服務質量改進，因此除了市場化交易，還要看到依托行政力量推動的更為廣泛的與社會主體進行數(shù)據(jù)共享，推動投資和交易真實信息，以便更好地匹配合作。重點不是數(shù)據(jù)本身是否形成了市場，而是看數(shù)據(jù)服務于何種市場，然后再討論行政還是市場化手段更能滿足該目標。在這一過程中，不同政府層級之間的動力和考慮不同，也會影響不同數(shù)據(jù)的生產和公開。例如，針對自然人主體的數(shù)字身份基礎設施和征信系統(tǒng)都經歷了從平臺經濟開發(fā)到推廣至一般市場的過程，這說明市場機制幫助推動了更加統(tǒng)一化的征信服務。

中央和地方政府之間的公共要素供給究竟應當如何進行，本文并未給出完全的應然答案，而是希望展示其復雜性。傳統(tǒng)上對公共數(shù)據(jù)開放的討論，多集中于概念辨析，但現(xiàn)實變化和認識使得專注概念本身意義不大，關鍵是看到概念的指涉以及想要解決的問題。本文將功能分析框架引入對公共數(shù)據(jù)的分析，認為需要首先理解市場正常運轉需要一些基本的信息基礎設施功能，而且需要伴隨社會變化而不斷創(chuàng)設新型種類的數(shù)據(jù)，為公共目的創(chuàng)設和生產。因此重要的是生產和使用能力，而非固定不變的資產。功能角度的討論有助于跳出既有概念，看到不同類型的數(shù)據(jù)如何實現(xiàn)真正的價值，從而圍繞該種功能展開討論，即如何進行價值最優(yōu)的選擇，究竟通過行政還是市場角度進行提供。而結構角度的討論有助于理解社會行動主體選擇的約束，特別是中央和地方政府之間的結構博弈，使我們理解任何法律執(zhí)行都會遇到的約束和限度。恰好是在這樣的動態(tài)維度下，我們才能更好地思考為推動特定法律執(zhí)行落實，需要如何調整相關激勵和行動空間。

本文借助公共數(shù)據(jù)開放問題，還延伸推動討論了兩個子問題。一是國家和市場的關系問題，即國家可以通過主導數(shù)據(jù)要素來推動市場建設，除了建立新的數(shù)據(jù)要素市場，也可以通過釋放輔助性信息幫助傳統(tǒng)市場發(fā)展。從國家角度看，越能成為普遍市場基礎設施的數(shù)據(jù)，越需要統(tǒng)一授權或牌照運營。本文通過對身份認證信息和征信信息的分析討論了這一點。二是中央和地方關系問題，即中央為推動統(tǒng)一大市場，也有動力將基礎設施服務收歸建設，而其他類型的公共數(shù)據(jù)則希望繼續(xù)推動外包給地方進行。中央和地方政府利用公共數(shù)據(jù)推動不同市場的動力，使得權力博弈趨于穩(wěn)定，從而進入一種公共數(shù)據(jù)生產的循環(huán)過程和周期。

（責任編輯：王玎）