生態保護國家補償責任的內涵、性質和構成

王清軍

摘要：生態保護國家補償責任是一種具有公法意義的國家責任。新發展理念、生態環境國家目標任務和生態文明建設職權等憲法性規范構成生態保護國家補償責任的規范依據。生態保護補償可分為面向單個生態要素的分類補償和面向特定生態保護地區的綜合補償。分類補償介于不予補償的財產權社會義務與征收征用補償之間，可納入管制性征收補償予以定位：綜合補償自帶實現“分配正義與協調發展”基因，宜納入衡平補償予以定位。生態保護國家補償責任是法定責任和約定責任的結合，只能在法定范圍內進行一定的約定，約定不能損害環境公共利益和第三方利益。生態保護國家補償責任在構成上包括“行政權力措施形成持續狀態”“造成特別犧牲或顯失公平”與“目的的侵害性與激勵性并存”三個要件。

關鍵詞：生態保護國家補償責任；征收征用補償；衡平補償；侵害性；激勵性

近年來，作為生態文明制度體系“四梁八柱”之一的生態保護補償制度相繼被寫入《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國森林法》等環境資源法律之中。生態保護補償制度的法規范內容包括三個方面：（1）國家應當承擔生態保護補償的制度供給責任。（2）國家應當通過“財政轉移支付等方式”承擔生態保護國家補償責任。（3）國家應當承擔對市場補償機制的指導責任。生態保護補償制度實施已步人良性軌道，生態保護補償行政法規、地方法規和地方規章相繼頒行，生態保護補償制度供給日漸趨于完備：針對森林、濕地等重要生態要素與針對國家公園等生態保護地區的財政轉移支付也趨向規范化；“國家指導+市場補償”體制機制也已大體成形。關于生態保護補償制度的理論研究也在持續進行。其中，對于生態保護補償制度供給與國家指導市場補償機制，學界已有大量論述。針對國家生態保護補償責任的研究卻不多見，新近研究試圖確認一種生態保護補償權利。但是，確認一種權利并不能與建立生態保護國家補償責任之間劃上等號。特別需要指出的是，2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化生態保護補償制度改革的意見》要求建立“有為政府與有效市場更好結合”的生態保護補償制度，這里的“有為政府”就是要解決各級政府履行生態保護國家補償責任的范圍、大小及其與市場補償界分的難題?？傊?，當前迫切需要對生態保護國家補償責任的基礎理論進行深入研究，具體包括：生態保護國家補償責任的法律依據是什么？如何定位生態保護國家補償責任的法律性質？如何判斷生態保護國家補償責任的構成要件？

對生態保護國家補償責任進行研究也是在回應司法實踐的迫切需要。生態保護補償糾紛引發的司法判決也已大量出現。但法官對于判斷各級政府是否履行、如何履行國家補償責任始終保持高度謹慎或克制態度，不能實現生態保護補償制度在行為規范與裁判規范之間的有效融貫、銜接和轉換。究其原因在于，生態保護補償制度的法治化程度不高，法定補償義務人、補償標準、補償方式和補償程序規范均存在模糊性，可操作性差。由此不僅引發對完善生態保護補償制度裁判規范的思考，還應當追根溯源，盡快厘清生態保護國家補償責任的內涵、依據、性質和構成，以便更好服務于司法實踐。

一、生態保護國家補償責任的內涵和依據

（一）生態保護國家補償責任的內涵

研究者很早就關注到生態環境領域的國家補償責任。司坡森將森林生態補償定位為衡平補償中的“國家助成補償”，認為這是“國家對積極服務社會公益事業者所給予的獎勵輔助性補償”。王鍇借鑒我國臺灣地區學者李建良的分類，分別在征收征用補償和衡平補償方面對其進行論述，盡管他也認為這類補償與征收征用補償存在差異。上述研究對于理解生態保護國家補償責任的內涵和定位有一定啟示。

第一，適用場景包括對內責任和對外責任兩層含義?！皣掖嬖诘脑虿辉谟诮^對主權、相對主權或國家利益，而在于它對全體或部分個人負有義務。”對內而言，國家應當就保障公眾健康、滿足民眾美好生活乃至奠定生態安全屏障需求而承擔補償責任。對外而言，中國作為國際社會重要一員，出于道義和社會責任，也需要在跨國流域、控制氣候變化等國際事務中承擔一定的補償責任。內外責任同在但內外責任有別。其中，對內責任是基礎和主導，對外責任是延伸和補充。適用場景意義上的生態保護國家補償責任旨在彰顯一種國家意志，表征一種國家能力，塑造一種國家形象，成為國家治理體系和治理能力現代化的顯著標志。現行生態保護補償制度法規范只明確了對內責任，未來需要從體系化視角出發，適當預留對外責任的制度空間。

第二，補償對象涵蓋生態保護者和生態保護地區兩類。在以森林、濕地等生態要素為實施對象的分類補償中，國家在采取一定禁限措施同時，還要求生態要素權利人需要符合一定的行為條件，方能對其予以補償。此時，單個生態要素權利人就成為法規范意義上的補償對象。在以國家公園等特定生態保護地區為實施對象的綜合補償中，國家統籌考慮區位特征、產業政策等，要求生態保護地區承擔一定的生態保護、修復與資源輸出責任。由于生態保護地區供給生態服務功能價值的外溢核算評估困難以及生態保護地區與受益地區不能有效相互界定，唯有國家出面對生態保護地區予以相應補償，才能實現分配正義與矯正正義。此時，生態保護地區相關地方政府或依法設置的管理機構成為法規范意義上的補償對象?，F行生態保護補償法規范確立了分類補償和綜合補償制度，對于完善生態保護國家補償責任具有重要意義。

第三，責任類型囊括全部責任、兜底責任和擔保責任?！艾F代國家責任理念已發展為肩負起建構合理社會秩序之義務，其中包含保護社會弱者、維護社會安全和促進人民福祉等目標?！钡珖也⒉荒軆H以實現上述目標為由承擔責任，即便要求國家承擔責任，也未必就是全部責任。參照德國學者舒伯特的國家責任理論，可將生態保護國家補償責任分為全部責任、兜底責任和擔保責任三類。全部責任是指，為了保障絕對國家任務的完成，各級政府需針對特定生態要素、生態保護地區履行補償責任，這體現出絕對性和優先性。兜底責任，是指在市場補償機制難以啟動之際，國家承擔一定時空或一定數量、比例的出資責任，這體現出補充性和備位性。擔保責任，是指在政府與市場結合補償機制中，政府履行一定數量、比例的出資責任，以引導、吸引市場主體建立補償機制，這具有引領性和保障性。現行生態保護補償法規范尚未有效區分上述類型，未來應予逐步完善。

第四，責任內涵包括“職責”和“追責”雙重要素?！白坟熀吐氊煶蔀樨熑蔚膬煞N不同理解”，但它們有時間上的先后次序：“追責看過去的行為和事件，這是‘過去責任。職責面向未來，形成‘未來責任。”追責和職責在生態保護國家補償責任中都非常重要，但后者更被倚重。理由在于，“由于既往更多把注意力放在追責這個過往責任上，忽視了職責和任務在法律以及其他方面的重要性”。更為重要的是，生態保護補償所需資金數量龐大，市場和社會主體難以承擔或不愿承擔。唯有政府履行一定的出資職責，才能發揮必要的引領、示范或兜底功能。在現行生態保護補償制度法規范中，“加大、加強、完善”財政轉移支付等規范性表述實際上是在強調一種面向未來的職責履行。

申言之，所謂生態保護國家補償責任，是指為了彰顯國家責任擔當，國家通過財政轉移支付等方式，對因受到一定禁限措施影響而使自身財產權益或者發展權益遭受損失的生態保護者、生態保護地區予以相應補償的一種國家責任。它是一種公法規范意義上的國家責任，強調面向未來履行職責的積極作為。

（二）生態保護國家補償責任的依據

需要指出，并不能從前述關于生態保護補償權利的研究中直接推導出生態保護國家補償責任的依據，唯有從《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）理念、目標等憲法性規范中才能找出生態保護國家補償責任的規范依據。第一，《憲法》序言中的新發展理念引領生態保護國家補償責任的價值方向。2018年修訂之后的《憲法》序言增加了新發展理念，這是對“《憲法》‘總綱中生態環境國家目標任務條款的提升與超越”。作為一種全新的政治命題，新發展理念“具有戰略性、綱領性和引領性，主要體現在公共秩序和公共利益兩個方面”。正是在《憲法》新發展理念價值引領之下，生態保護國家補償責任才能以約束性國家財政投入為后盾、以規范化財政轉移支付為主要方式，對生態保護者（地區）與生態受益者（地區）之間的利益關系進行重構或調整，力圖形塑出一種良性的公共秩序或生態秩序。也正是在《憲法》新發展理念價值指引之下，各級政府依照法定補償標準、補償程序將補償資金直接支付或轉移支付給生態保護者、生態保護地區，以“法治化方式矯正生態環境保護方面不平衡不充分發展現狀”，在不斷滿足民眾美好生活需求之同時，維持或增進環境公共利益。

第二，《憲法》生態環境國家目標任務條款形成生態保護國家補償責任的規范指引。2018年修訂之后的《憲法》序言首次將“生態文明”同物質文明、政治文明等一并列為國家未來建設方向。生態文明入憲，引發了生態環境領域國家目標任務的重大調整，主要體現在：（1）優化了國家目標任務結構。修訂之后的《憲法》在保護和改善“環境”這一目標任務同時，凸顯國家保護和改善“生態”的目標任務，初步實現了“生態環境”的融貫與互洽。（2）豐富了國家目標任務內容。將修訂之后的《憲法》第28條與具有憲法地位的《中華人民共和國國家安全法》第3條、第30條進行一體化觀察分析，會發現上述系列憲法性規范就是在確立一種狀態性的國家目標任務，即要求國家應當采取各種必要措施，防范生態風險，保障生態安全。（3）設定了國家中長目標。修訂之后的《憲法》明確將“美麗中國”作為長遠國家目標，這是在擘畫中國生態環境乃至生態文明建設的未來發展藍圖。歷經多層次調整之后的生態環境國家目標任務，“在規范意義上作用于所有國家權力”，“所有國家權力機關需要高度重視并積極履行”。更重要的是，《憲法》第26條第2款提出了“組織、鼓勵”兩項國家義務。前者指出，只有在國家組織之下，包括植樹造林在內的生態環境保護工作才能得以整體性規劃、系統性治理；后者表明，國家應當采取必要的激勵性措施，才能促進包括植樹造林在內的生態環境保護工作的積極性、主動性。就此而言，各級政府履行生態保護國家補償責任實際上是在踐行《憲法》確立的國家“鼓勵義務”，通過調動民眾從事生態環境保護的積極性和主動性，從而有效實現生態環境國家目標任務。

第三，《憲法》生態文明建設職權條款確立生態保護國家補償責任的體制機制。2018年修訂之后的《憲法》第89條第6項規定了國務院領導和管理生態文明建設的法定職責。這表明，各級政府及其職能部門在履行生態保護國家補償責任中占據主導性地位。理由在于，履行生態保護國家補償責任涉及生態保護補償資金籌集、分配和支付等一系列復雜工作，綜合了分配行政和給付行政等多項行政任務，唯有積極、主動且靈活的行政權方能擔此重任。另外，考察《憲法》第89條的規范內容，發現國務院“生態文明建設”職權與經濟工作和城鄉建設放在一起一并加以規定，這體現了經濟發展與生態建設并重。這同樣意味著，各級政府應當建立一個以國家發展和改革部門為主，其他職能部門共同參與的生態保護國家補償責任機制，如此才能踐行經濟發展與生態文明建設協同發展的憲法意旨。

二、生態保護國家補償責任的性質

關于生態保護國家補償責任的性質判斷，學界大致有兩種觀點：一種將其納入行政補償范疇予以界定；另外一種認為這屬于一類民事合同關系。司法實踐中，一些判決認定其為征收征用補償，一些判決將其歸入信賴保護補償，一些判決則認定其為其他行政糾紛?？梢?，理論觀點并未被司法實踐所接受，不同司法裁判之間也相互沖突。這表明，迫切需要對生態保護國家補償責任予以準確定位。

（一）生態保護國家補償責任定位的困難

第一，生態保護補償與征收征用補償。通過擴張解釋，“征收征用對象從原來僅限于土地變成了一切具有財產價值的權利，征收征用目的也從原來的僅限于特定公用事業需求變成了一切公共利益，征收征用方式從原來的具體行政行為變成了包括立法征收”。盡管生態保護補償與征收征用補償共享著“公共利益”“限制”“損失”“補償”等要素，但兩者之間仍然存在差別。（1）限制方式、程度存在差異。由于關涉憲法意義上的財產權限制，征收征用補償大都需要借助國家立法方式予以確立，且對財產權構成了一種相當嚴厲的限制，引發生態保護國家補償責任的限制方式、限制程度呈現高度不均質的復雜態勢。僅以限制程度為例，從程度輕微限制到變更財產權使用方式等不一而足，無法得出整齊劃一的規范性判斷。（2）補償目的、補償原則存在差異?！罢魇照饔醚a償應當能夠保障被征收者生存權不受侵害”，故遵循公平和合理補償原則。而生態保護補償兼有侵害性與激勵性等復合目的，故更多強調一種適當補償原則。（3）補償對象存在差異。征收征用補償中，財產權利人、限制對象和補償對象構成一一對應關系，體現為面向個體的差異補償。生態保護補償相對復雜。分類補償中，既有面向個體的差異補償，也有連帶意義的“共享”補償。如森林生態保護補償中，集體公益林所有者、承包經營者甚至經營者都可能單獨或者共享補償。至于綜合補償就更加復雜。如在郭文宋訴臺州市政府生態保護補償金案中，最高法院裁判認為，郭文宋與臨海市政府使用牛頭山×雨區生態補償資金的行為之間不存在利害關系，牛頭山×雨區范圍內自然人、法人或其他組織不能因為其自身處于牛頭山×雨區就有權獲得相應補償。@（4）補償持續性不同。征收征用補償屬于一次性補償。補償對象獲得補償金之后，補償法律關系即告消滅。生態保護補償關系則呈現一種持續狀態，持續時間由特定區域設立后運行之持續性以及被采取禁限措施之持續性決定，如飲用水生態保護補償關系持續時間是“調整為飲用水水源區之日起至調整出飲用水水源區之日終”。正因如此，一些裁判文書強調：“承包的森林、草地和耕地被依法確定為公益林、禁牧區和體耕區的行為并非征收征用?！边@表明，對生態要素權利人采取禁限措施而引發的補償不能簡單劃歸為征收征用補償。

第二，生態保護補償與信賴保護補償。信賴保護補償，是指“國家基于合法事由，變更其以前作出的職權行為，致使他人信賴利益損失，國家應當對其承擔補償責任”。生態保護補償糾紛可能涉及行政許可變更或撤銷，容易造成混淆。實際上，他們之間存在差別。（1）補償原因行為不同。信賴保護補償存在前提是，行政權力設定或確認行政相對人一定權利或利益之行為；生態保護補償原因行為可追溯到公權力依法劃定、設立或者調整生態保護特定區域并設置禁限措施之行為。（2）補償對象存在差異。信賴保護補償僅限于對授益的被許可人實施補償。如前所述，生態保護補償對象呈現一種多元性和多層次性。（3）補償原則不同?！靶刨嚤Ｗo補償正當性源于公民對公共資源的分享權”②，故強調公平補償原則。生態保護補償則強調適當補償。（4）補償實現方式不同。行政許可創制了一種被稱為信賴利益的新型權利，通過確認被許可人一種新權利以約束行政機關。生態保護國家補償責任的實現方式則較為復雜。分類補償中，可能需要借助保護規范理論，從強行性補償法規范中推導出一定的補償請求權；而在綜合補償中，唯有依賴各級政府及其職能部門履行相應補償責任，方能保障補償對象權益得以實現。一些司法裁判試圖將生態保護補償解釋成為信賴保護補償，這雖然克服了法律適用困難，也會滿足當事人部分訴訟請求，但混淆了生態保護補償與信賴保護補償，不宜推廣。

第三，生態保護補償與衡平補償。衡平補償，是指為了實現社會正義，對于符合一定條件的損失，基于“衡平性”或“合目的性”考量，國家主動給予利益受損人補償，致力于每個人有尊嚴的生存保障。通過國家衡平補償，使既存不平等狀況再次平等化，從而實現一種結果上的分配正義。生態保護補償從衡平補償理論中的“分配正義”“給付義務”獲取了理論滋養，但將其視為衡平補償也有值得商榷之處。（1）適用范圍存在差異。我國衡平補償范圍主要限于《憲法》第14條確立的社會保障權、第45條確立的社會物質幫助權，旨在彰顯對社會弱勢群體生活扶助的國家責任。若完全脫離“社會國原則”背景，將生態保護補償簡單劃人衡平補償類型，就會不斷擴大衡平補償適用范圍，造成其內涵游離不定且難以捉摸，消解理論自身的涵攝力。（2）補償責任構成存在差異。在衡平補償法律關系中，政府承擔的國家補償責任已經脫離了對“先行行為”等前置性要件的考察，放棄了對國家行政公權力禁限措施與權益損害之間因果關系的溯源和追問，而是直接以國家法定給付義務作為實施補償的邏輯起點。但在生態保護補償責任構成中，若不對行政公權力禁限措施等先行行為加以考慮和必要制約，如果放棄對先行行為與損害結果之間因果關系的追問，就會造成行政公權力“先行行為”無處不在且不受約束，也會造成補償對象隨意放棄本應由其承擔的生態保護責任?？傊?，生態保護國家補償責任呈現高度的復雜性，使其與征收征用補償、信賴保護補償、衡平補償等均存在交叉和不同之處，很難納入到他們當中的任何一個類型予以定位。

（二）生態保護國家補償責任具有復合屬性

第一，內容上呈現管制性征收補償和衡平補償的復合。一般而言，結合財產權的限制程度，可將行政類補償分為不同類別。財產權的輕微限制屬于一種財產權的社會義務，對應著不予補償；財產權嚴厲限制甚至剝奪對應著征收征用補償：大量介于輕微限制與嚴厲限制甚至剝奪之間的財產權限制，屬于管制性征收補償。管制性征收補償，是指“行政機關強制管制不動產造成類似征收損失而需要補償的制度”。在管制性征收補償使用場景之下，行政公權力既未實際占有私有財產，也未造成財產物理侵害，只是限制私有財產某些用途或者附加一定條件，但這會對權利人財產價值造成不利影響，使其“承擔特別的、不公平、不可預期的犧牲”，故應予以相應補償。我國法律雖未出現管制性征收補償這一概念，但在學理和實務討論中，呼吁建立這個制度的訴求未有停息之意。在生態保護國家補償責任體系中，針對森林、濕地等生態要素的分類補償似乎可以納入管制性征收補償范疇。理由在于，在上述分類補償實施過程中，行政公權力沒有占有或剝奪私有財產，只是限制了森林、濕地等生態要素某些功能或者用途，可能也對權利人附加了積極作為條件。在限制程度上，它高于財產權的輕微限制，但低于征收征用補償，似宜納入到管制性征收補償范疇予以定位。

與分類補償不同，綜合補償帶有衡平補償基因。圍繞國家公園等生態保護地區建立的綜合補償，大都蘊含著對生態保護地區（往往也是經濟落后地區）生存發展權益保障的傾斜性制度安排，這是面向社會弱勢群體或者經濟落后地區的一種公平正義。在綜合補償制度實施過程中，將其與扶貧政策、公共服務均等化供給和區域協調發展等進行多重聯結，更有一種衡平社會利益以達致公平正義、踐行“衡平性”“共同體”“協調性”的復雜考量。需要注意的是，隨著時代變遷，衡平補償的適用范圍也在相應拓展，但其核心意旨始終聚焦，“即強調生命共同體、團結、社會正義和協調發展理念”。由此觀之，綜合補償與衡平補償在補償理念目標、補償對象等方面有頗多契合之處，將綜合補償納入到衡平補償予以定位似無不妥。唯一可能的挑戰是，如何在衡平補償框架體系內對生態保護國家補償責任的構成要件（主要針對綜合補償）作出妥當解釋。本文將在后面予以論述。

第二，形式上呈現法定責任和約定責任的復合。一方面，生態保護國家補償責任是一種法定責任，它并不依賴于“合意”而取決于國家公權力的判斷。只有法律、行政法規才能對各級政府是否履行、履行多大程度范圍的生態保護國家補償責任作出規定。補償責任法定性要求：（1）補償關系主體法定。依法明確各級政府職能部門作為法定補償義務人，他們單獨或協同履行分類補償或者綜合補償之責任。然后依法建立完善補償對象及其所在區域規則，以便有效甄別、篩選乃至明確具體補償對象，進而在法定補償義務人與補償對象之間建立具體、對稱的補償法律關系。（2）補償條件法定。并非受到財產權或發展權禁限措施影響的所有生態保護者（地區）都有權獲得國家補償，并非履行生態保護責任的所有生態保護者（地區）都能夠得到國家補償，受到禁限措施影響且履行生態保護責任的所有生態保護者（地區）并非都需借助國家補償機制才能獲得相應補償。補償條件法定性要求建立健全具體、可操作的補償條件規則，只有達到履行生態保護責任的補償條件，才能切實實現《憲法》上的生態環境國家目標任務。（3）補償程序法定。在一定意義上，可將生態保護補償制度理解為一套資金投入支付機制。補償程序法定要求建立健全資金支付程序規則，以便保障國家轉移支付或者直接支付的補償資金能夠以規范化、公開化方式到達補償對象，并能以規范方式得以使用。（4）責任追究法定。生態保護國家補償責任不僅要求主動履行補償職責，也關注補償責任追究規則，以便能夠有效抑制行政恣意，避免補償對象不適當、不全面履行甚至放棄本應由其承擔的生態保護職責。

另一方面，生態保護國家補償責任體現為一種約定責任。在“去強制化”成為公共行政普遍趨勢的背景下，“探索由‘通過權力的治理轉向‘通過契約的治理”，才能有效回應生態環境目標任務。補償責任約定性體現在：（1）補償關系主體的約定。除了法定補償義務人不能約定之外，作為補償關系人的補償對象數量眾多。需立足于有效激勵生態保護，允許補償對象自主約定如何分享相應的補償費用。如在森林生態補償中，林權所有者、承包經營者和經營者之間可以就如何分配生態補償金預先作出約定。（2）補償條件的約定。鑒于生態保護者（地區）供給生態產品或生態服務種類繁多以及生態受益者（地區）需求千差萬別，故允許補償關系主體就補償基準、補償標準等補償條件進行約定。（3）責任追究的約定。當補償對象不完全、不適當或者放棄履行本應由其承擔的生態保護責任時，也可以約定責任追究方式。

法定責任和約定責任地位不同。法定責任占據主導地位，約定責任處于次要地位，只能在法定責任范圍內進行一定限度、一定范圍的約定，約定內容不能損害環境公共利益、第三方利益，與法定性沖突的約定內容不發生法律效力。申言之，生態保護國家補償責任法律定位具有復合性，它是管制性征收補償與衡平補償的復合，也是法定責任與約定責任的復合。生態保護國家補償責任的復合屬性構成“法治從形式主義向實質主義轉變的一項重要歷史成就”。

三、生態保護國家補償責任的構成

（一）行政權力措施形成特定持續狀態

生態保護國家補償責任肇始于行政權力依法“劃定”“設立”“調整”生態保護特定區域，并結合特定區域功能定位要求附隨設置不同種類、不同程度及范圍不一的禁限措施，并形成～種相對穩定的持續狀態（詳見表1）。

從上表可以看出，行政權力借助物理技術、現代信息手段等在國土空間范圍內劃定（設立、調整）生態保護特定區域，如劃定國家級公益林、設立國家公園、將飲用水水源二級保護區調整為一級保護區等。劃定（劃定、調整）行為屬于一類抽象行政行為。它與后續的禁限行為呈現為連鎖性，“這種連鎖表現為目的上的單一性、時間上的連續性、關聯上的緊密性”。設立（劃定、調整）特定區域構成生態保護國家補償責任的前提，設立（劃定、調整）特定區域之后，需要圍繞特定區域功能定位要求附隨設置禁限措施。附隨設置禁限措施既可以理解為劃定（設立、調整）的附隨行為，又能作為引發生態保護國家補償責任的原因行為而存在。禁限措施有如下特點：（1）類型多樣。包括財產權使用限制，如方式限制、時空限制和行為限制等；財產權內容變更，如將耕地變為林地。（2）性質復雜。在分類補償中，禁限措施是一種對財產權的限制；在綜合補償中，禁限措施是一種對發展權的限制。（3）禁限程度不一。一些禁限措施被認為是財產權的社會義務而不予補償，一些禁限措施涉及財產權滅失或被實質性剝奪，故被納入到征收征用補償范疇。更有大量禁限措施已經超出不予補償之社會義務負擔范疇，但又未達到征收征用補償程度，這就為生態保護國家補償責任生成提供了一種可能。

“劃定（設立、調整）行為”與“禁限措施行為”之間呈現一種線性對應關系，但“禁限措施行為”與“生態保護國家補償責任”并非一一對應關系。換言之，行政權力禁限措施形成特定持續狀態并非必然會導致生態保護國家補償責任。

（二）造成特別犧牲或者顯失公平

管制性征收理論源于19世紀末奧托·邁耶的特別犧牲理論，強調政府為了公共利益強制公眾承擔特別犧牲?！俺鲇凇婢磩t負擔均擔原則，就必須由國家動用公帑對‘特別犧牲者予以補償?！碧貏e犧牲內容廣泛而抽象，無論是涉及財產的征收征用，還是非財產權利為公益退讓的情形，均能予以統攝。既然土地征收征用補償和信賴保護補償都能從“特別犧牲說”中找到理論歸屬，將其推至生態保護國家補償責任的判斷，似乎也無理論上的障礙。

結合分類補償之管制性征收補償定位，將“特別犧牲說”作為生態保護國家補償責任構成要件亦無不可。這里需要對“特別犧牲說”作適度的拓展：（1）主體特定性的再判斷?！疤貏e犧牲說”強調主體特定性，“當某項國家權力措施并非是針對某個相關人，但是其所造成的直接后果卻意味著該相關人的特別犧牲之時，它便將這種肯定會造成特別犧牲的情形認為是侵犯”。運用至分類補償時，需對主體特定性予以再次判斷。以飲用水水源生態保護補償為例，它的補償對象呈現人數復數性和類型多元性特點。其中，人數復數性體現為人數眾多，利益范圍兼具不特定性和可確定性兩個面向，需要借助補償對象規則逐一識別；類型多元性表現為，補償對象可能是飲用水水源所在地集體經濟組織或者自然人、法人和其他組織等。人數復數性和類型多樣性雖然并不必然意味著不可確定性，但會對主體特定性造成一定沖擊，應結合飲用水水源保護地、飲用水水源保護區實際對不同類型補償對象作出具體回應。（2）損害程度的再判斷。德日等國理論和司法實踐發展出了一套相對精致的損害程度解釋，但這種策略很難被直接運用到生態保護國家補償責任構成判斷上。理由在于，我國司法實務圍繞“特別犧牲說”“損害程度”的司法判斷理論未有共識，據此作出裁判的情形非常罕見。而且，我國對“特別犧牲”的“損害”是否予以補償之判斷，一直被視為行政自由裁量范疇，未給司法裁量留下制度空間。

但“特別犧牲說”難以有效詮釋綜合補償，因為它過分關注損害程度的判定，容易忽視私益與公益、整體利益與局部利益之間的協調與平衡，忽略了公共利益重要性、緊迫性之考量。換言之，是否對“犧牲”予以補償，不僅要關注損害程度，也需要結合公益與私益、整體利益與局部利益的協調，進而作出是否予以補償的權衡，不可簡單走向予以補償或者不予補償兩個極端。若將“特別犧牲說”作為生態保護國家補償責任的單一構成要件，就會造成一些不屬于“特別犧牲”但不予補償卻顯失公平的損害救濟逃逸出法律規制范疇，忽視了生態保護補償制度固有的分配正義功能。“以有無特別犧牲為指標，往往從一極端走向另一極端，缺乏實質上的妥當性。”比如，在綜合補償場景中，由于自然稟賦、生態區位以及國家發展政策限制等，導致生態保護地區在經濟社會發展中一直處于劣勢地位，發展機會不均等、發展惠益不能共享、發展能力不足，正在演變成為一個個“實體性少數派”，這種劣勢缺乏內生規避或“自我救贖”的能力或機制。諸多禁限措施造成生態保護地區的“犧牲”未達到“特別犧牲”程度，在生態受益地區難以有效界定背景之下，唯有國家出面對這種“犧牲”帶來的“顯失公平”狀況進行利益調整，方能保障各類生態保護地區獲得均等發展機會和基本發展能力，實現不同區域之間協調發展。

總之，在分類補償中，禁限措施造成生態要素權利人“特別犧牲”時，行政權力應當予以補償；當事人也可提起訴訟予以救濟，從而實現矯正正義；在綜合補償中，禁限措施造成生態保護地區“犧牲”，雖未達到“特別犧牲”但已呈現“顯失公平”之后果，行政權力也應當予以補償，以實現分配正義。正如有學者指出，公法意義上的“國家補償責任”需考慮兩種情形：要么構成“特別犧牲”；要么僅造成“犧牲”但卻呈現利益“顯失公平”之后果。

（三）目的的侵害性與激勵性并存

生態保護國家補償責任在構成上呈現目的的侵害性，體現在：（1）對財產權造成侵害。毋庸諱言，行政權力設置持續性狀態之禁限措施，勢必會影響到森林、濕地等生態要素權利人財產權能的有效實現，造成他們林木不能隨意砍伐、草原不能隨意放牧、耕地不能隨意耕作，“在收入下降之同時，支出明顯增加”。這是一種對財產權帶有明確目的性的“合法”侵害。這種侵害，對于踐行新發展理念、實現國家生態環境目標義務和增進維持環境公共利益等，是必要的、急需的、積極的和有益的，但對于生態要素權利人而言是有害的和不公平的，需要通過適當補償在私人侵害和公共受益之間進行利益平衡。（2）對發展權造成侵害。“受國家整體利益和區域分工影響，我國生態保護地區經濟弱勢地位形成具有較強的政策性、制度性誘因，即政府的各種社會經濟安排和公共政策是這些區域遭受利益剝奪的直接原因。”某一特定行政區域一旦被設立、劃定或調整為生態保護地區，該行政區域的國土空間發展功能用途就需要轉向為水源涵養、水土保持等功能用途，該行政區域的土地用途變更、產業結構調整就會受到嚴格限制，與其他地區同等機會的發展權益就會受到侵害，而且這一侵害過程與維持增進更大范圍內的社會公共利益是同步進行的。生態保護地區擁有國土資源的發展價值最終是以被全社會共享的生態價值方式予以呈現，也需要通過適當補償在區域利益侵害與公共受益之間進行利益衡平。

生態保護國家補償責任構成又呈現目的上的激勵性。“生態保護補償始終強調以激勵換取優質生態產品供給這一核心內涵?！鄙鷳B保護補償激勵功能主要體現為公平激勵與目標激勵方面。在分類補償中，“依據權利人土地面積數量等因素來核定相應補償標準，這實質上是在不同當事人之間建立一種相對的公平感”，旨在實現一定的公平激勵。我國生態保護補償政策與國家扶貧政策相連結，在補償對象與貧困戶之間建立一定對應關系，也體現為一種公平激勵。在綜合補償中，流域、水庫、湖泊上游地區最終獲得的生態保護補償資金取決于跨界斷面生態環境監測指標的預設目標與考核結果。“生態補償績效考核為生態產品持續有效供給提供了足夠創新空間?！边@是一種典型的目標激勵。如果說公平激勵側重于指向公平價值追求，那么目標激勵則側重于效率價值追求。

目的的侵害性和激勵性構成生態保護國家補償責任不可分割之兩面，這可從實踐和理論兩個視角予以解釋。從實踐上看，行政公權力在劃定c設立、調整）生態保護特定區域、設置禁限措施時，不僅要命令權利人不得作出一定行為，而且還要激勵其作出一定行為。單獨析出前者所致侵害并對其予以救濟性補償，或者單獨析出后者所供給優質生態產品而予以激勵性補償，幾無實踐可行性，更與成本效益原則不合。再者，受制于各種復雜因素，難以通過一定手段對禁止行為或激勵行為作出一一甄別，更何況有海量行為經常游離于禁止與激勵之間。從理論上看，目的的侵害性與激勵性可從形式與功能等兩個維度得以回答。只要因循“公共利益”“限制”“犧牲或特別犧牲”等形式邏輯體系，自然會導出生態保護國家補償責任具有目的上的侵害性。生態保護國家補償責任不會簡單止步于侵害性。功能主義認為，只有從制度目的出發才能對該制度作出有效解釋。建構生態保護補償制度客觀目的在于，采取各種激勵措施保障生態保護者、生態保護地區從事生態保護工作的積極性和主動性。這樣一來，生態保護國家補償責任目的上的激勵性就即將呈現。這種目的上的激勵性，不僅體現為各級政府切實履行《憲法》確立的國家“鼓勵義務”，更體現為保障《憲法》生態環境國家目標任務如期實現。形式主義與功能主義結合才能領會生態保護國家補償責任構成上的目的二元性。其中，侵害性體現為生態保護國家補償責任之“根”，實現其與其他補償責任的連結：而激勵性則凸顯著生態保護國家補償責任之“魂”，將其與其他國家補償責任進行一定程度的區隔。

但目的上的侵害性與激勵性之間存在沖突：（1）確立補償對象的沖突。以森林生態保護補償為例，“侵害性”意義上的補償對象僅限于特定林權權利人，而“激勵性”意義上的補償對象則相對廣泛，所有者、承包經營者甚至管護者均有可能被納入到補償對象而獲得相應補償。（2）確定補償標準的沖突?！扒趾π浴币饬x的補償體現為一種矯正正義，強調“侵害”之后的“填補”，遵循合理補償原則確定補償標準?！凹钚浴币饬x的補償體現為一種分配正義，強調通過利益／負擔再平衡思路實施一定激勵，遵循適當補償原則核算確定補償標準。生態保護補償糾紛判決的司法說理需要結合上述兩個方面特性不斷完善裁判規則。

結論

對生態保護國家補償責任進行專門研究具有必要性和緊迫性。生態保護國家補償責任，是指國家為了踐行新發展理念和實現生態環境國家目標任務，通過財政轉移支付等方式，對因承擔一定生態保護責任而使自身財產權益或者發展權益遭受損失的生態保護者（地區）依法予以相應補償的國家補償責任。它是公法意義上的一種國家責任或國家擔當，強調國家公權力面向未來職責履行中的主動、積極作為等。生態保護補償制度實質上是國家主導之下的生態環境領域利益分配機制和區域協調發展機制，是國家統治正當性的基礎，構成國家行使生態文明建設權力的條件，彰顯著生態正義的實現程度。生態保護國家補償責任依據是多元的。我國之所以通過法律或行政法規方式確立生態保護國家補償責任，主要依據是《憲法》上的新發展理念、生態環境國家目標任務和生態文明建設職權職責等規范，直接或間接要求各級政府及其職能部門應當依法履行生態保護國家補償責任。

生態保護國家補償責任法律性質具有復合性。在內容上，針對森林、濕地等重要生態要素的分類補償具有管制性征收補償之特質，宜納入管制性征收補償予以定位。針對國家公園等重點生態保護地區的綜合補償帶有衡平補償的基因，似應納入衡平補償范疇予以定位，但需對衡平補償理論作出一定拓展。在形式上，補償關系主體、補償條件、補償方式和補償責任方面，生態保護國家補償責任呈現法定性與約定性的有機復合。與法定性占據的主導地位不同，相關主體只能在法定范圍內進行一定限度、一定范圍的約定，約定內容不能損害環境公共利益、第三方利益，與法定性沖突的約定內容不發生法律效力。

生態保護國家補償責任構成要件包括：（1）行政公權力措施形成特定的持續狀態。劃定（設立、調整）措施與禁限措施之間呈現時間先后以及線性對應關系，但禁限措施與生態保護補償結果并不構成對應關系。（2）造成“特別犧牲”或者“顯失公平”。在分類補償中，禁限措施造成“特別犧牲”時，應當予以補償，權利人亦可通過訴訟方式救濟。在綜合補償中，禁限措施造成生態保護地區“犧牲”，盡管未達到“特別犧牲”程度，但已呈現“顯失公平”后果，也應當予以補償。（3）目的的侵害性與激勵性并存。侵害性體現為對財產權或者發展權的一種“合法”意義侵害，旨在進行個別性填補，實現矯正正義。激勵性旨在提供一種持續性、規范化的公平激勵、目標激勵，以實現分配正義。目的的侵害性實現了生態保護國家補償責任和其他類型的國家補償責任的有效連結，目的上的激勵性則將兩者進行了適度區隔。

（責任編輯：林鴻潮）