維持抑或駁回: 論合法適當行政行為的復議決定種類

李月

摘要：《中華人民共和國行政復議法（修訂草案）》對合法適當行政行為的復議決定種類進行了區分處理，引發學界對維持決定和駁回復議請求決定的廣泛關注。“化解行政爭議的主渠道”目標導向下，復議機關更加注重對申請人復議請求的積極回應和對行政法律關系的實質性處理。但是，維持決定違背行政行為效力理論和訴判一致理論，使得行政機關自我糾錯陷入兩難境地。從深層次的制度建構來看，維持決定不能契合行政復議的行政司法屬性和多元功能，難以回應“主渠道”的目標要求，應當取消。駁回復議請求決定是維持決定取消后理想的替代性決定。為做好維持決定取消后的制度銜接，應當清晰區分駁回復議請求決定和駁回復議申請決定，并明確駁回復議請求決定的適用條件等具體規則。

關鍵詞：維持決定；主渠道；駁回復議請求；實質性化解爭議

是否要取消維持決定，是《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）修訂過程中備受爭議的焦點問題。2022年10月31日，《中華人民共和國行政復議法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）向社會公開征求意見。《修訂草案》第59條延續了《行政復議法》第28條有關維持決定的內容，規定：“行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，行政復議機關決定維持該行政行為。”第60條是對《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第48條有關駁回復議申請決定的批判性繼承，規定復議機關應當對行政機關不作為情形下的合法狀態作出駁回復議請求決定。

《修訂草案》出臺后，引發維持決定和駁回復議請求決定適用問題的討論熱潮。學界對上述規定并非都持贊同態度，一部分研究對維持決定存在的正當性提出了質疑。爭議焦點主要集中于以下三個方面。一是立法目的條款中復議機關對行政機關依法行使職權的保障功能，是否能夠支撐維持決定存在的正當性。二是《修訂草案》針對合法適當行政行為作出的“二分法”規定是否具有合理性。應然狀態下，對于申請人復議請求不成立的案件，復議機關基于其中立性，應當針對當事人的請求作出駁回決定。《修訂草案》第59條和第60條的規定均屬于此種情形，卻分別適用不同的復議決定，修法的邏輯理據受到質疑。三是維持決定和駁回復議請求決定分別是否能夠助推行政復議化解行政爭議“主渠道”目標實現。這一問題直接涉及到取消維持決定的正當性、適用駁回復議請求決定的合理性，是合法適當行政行為復議決定種類及其適用問題的爭議核心。當前，這些問題尚無定論。有鑒于此，本文擬從立法演進視角對行政復議的性質和功能進行解讀，分析維持決定的自身困境和與“主渠道”目標之間的關系，并以《修訂草案》為基礎，對修法應當如何確定維持決定和駁回復議請求決定的改革路徑展開探討。

一、性質與功能：維持決定存廢之爭的本質

維持決定存廢問題存在爭議的深層次原因，在于對行政復議性質、功能的不同認識。有關行政復議的性質，學界主要存在行政性、司法性、準司法性和行政司法性等不同觀點。如果將行政復議界定為行政性，那么其核心功能在于監督和保障依法行政，復議機關主要就行政行為的合法合理性作出裁判。因為維持決定能夠確認行政行為的合法合理狀態，是對復議審查對象的直接體現，因此具有存在的合理性。如果將行政復議界定為司法性，那么其核心功能在于爭議化解。復議機關要在對行政行為作出效力評價的同時回應申請人的復議請求，還要遵循“公正中立”“訴判一致”等原則，維持決定難以回應司法面向的制度要求。如果將行政復議界定為準司法性或行政司法性，那么其核心功能具有高度復合性，維持決定同樣面臨正當性質疑。可見，性質決定具體制度的價值取向和理論模式，將行政復議界定為不同屬性，會導致復議功能和復議決定表現形式的差別。因此，厘清行政復議的性質和功能，是解決維持決定存廢問題的關鍵。

維持決定始于《行政復議條例》時期。原國務院法制辦在關于該條例的說明中指出，行政復議是行政行為，核心功能是“加強行政機關的自身監督，提高行政機關依法行政的水平”。“維護和監督行政機關依法行使職權”是《行政復議條例》確定的行政復議的核心功能。一方面，強調復議機關維護行政機關依法行使職權，表現形式是“使行政行為的合法性及時得到確認”。另一方面，強調對行政行為的全面監督，核心在于審查被申請人是否依法行使職權和是否在合理限度內規范行使裁量權。由于維持決定既能夠表明復議機關對行政行為的積極性認可，又是對行政行為合法合理性審查結果的直接體現，因此維持決定符合行政復議的行政屬性。

1999年《行政復議法》立法目的條款主要作了兩處調整。一是由“保障”替代“維護”功能．“通過確認行政行為的合法性來保障行政機關依法行使職權”。二是將“防止和糾正違法不當行政行為”前移至立法目的條款的第一順位，加強對違法或不當行政行為的監督。可以看出，統一立法早期不僅延續了制度初創期對行政性的認識，更加強調行政復議的內部監督功能。

之后，為回應改革關鍵時期社會矛盾多發的挑戰，《實施條例》明確將“解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會”寫入立法目的條款。這意味著行政復議在內部監督功能的基礎上，進一步承擔社會救濟的功能。2020年，中央全面依法治國委員會提出要“發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用”。相應地，《中華人民共和國行政復議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）和《修訂草案》將“主渠道”定位列入立法目的條款。“主渠道”目標既要求復議機關在實現層級監督的同時公正化解行政爭議，還要求充分激發行政復議高效、專業的制度優勢。

綜上所述，行政復議的功能和定位，隨著社會發展和復議制度完善而逐漸調整。實際上，功能定位是制度屬性的直觀反映。“主渠道”的功能定位反映出“行政司法”理念，強調行政和司法的雙重屬性。一方面，強調行政屬性的基礎性面向。“行政復議的優勢來源于行政監督權本身的全面性和有效性”，行政權及其衍生的行政權屬關系是復議高效運行的基礎保障，以此實現行政機關的內部糾錯并保障行政管理秩序。另一方面，強調司法屬性的功能性面向。司法屬性要求行政復議以回應申請人請求為出發點，通過中立裁判的方式化解爭議。因此，行政屬性為司法屬性提供基礎和支撐，司法屬性助推或補強行政監督效果的實現。

二、維持決定難以回應“主渠道”目標的要求

行政司法屬性維度下，行政復議是“解決‘民告官行政爭議和行政機關自我糾錯”的重要法定機制。“主渠道”是行政司法屬性在目標定位層面的集中反映，對行政復議體制機制發展具有導向性作用。維持決定能否存留，關鍵在于是否能夠回應“主渠道”目標的要求。

（一）行政復議“主渠道”目標定位的內涵

“主渠道”定位蘊涵“‘整體數量要求和‘個案質量要求”兩個方面。“整體數量”標準立足于行政復議在整個多元糾紛化解體系中的定位，要求絕大多數行政爭議被分流至行政復議渠道。具體來說，行政復議案件量應當數倍于行政訴訟案件量，同時實現對信訪案件的有效分流。從個案質量來看，“主渠道”意味著行政爭議能夠在復議程序中被實質性化解。一方面，經過復議審結的案件，行政法律關系處于穩定狀態，再次啟動行政訴訟等其他行政爭議解決程序的比例較低。另一方面，案件涉及的實體問題得以解決。即使案件再次進入行政訴訟等其他糾紛化解渠道，被司法機關實質性糾錯的案件比例應當維持在較低水平。

從上述要求來看，行政復議成為“主渠道”的基本前提，是在個案中實現行政爭議的實質性化解并完成對申請人的權利救濟。復議程序由認為其權益受到侵害的申請人啟動，因此化解爭議的關鍵在于回應申請人的復議請求。個案申請人復議請求的具體內容雖然不同，但是核心意旨一致。具體來說，就是請求復議機關調整既有行政實體法律關系，最終獲得合法范圍內的權利救濟。但是，如果復議的功能僅在于化解爭議，那么將難以彰顯其在多元糾紛化解體系中的主體地位。這就要求復議機關要發揮內部監督導向下審查范圍廣且深度強、專業性、高效靈活等獨特優勢。因此，實現“主渠道”目標的邏輯在于：利用行政復議原生性的內部監督優勢化解行政爭議，實現對申請人的權利救濟和對行政管理秩序的保障。

（二）“主渠道”目標定位對復議決定的要求

爭議化解和權利救濟功能強調復議機關應當關注當事人的真實訴求。實質性化解爭議的要義在于“審查厚度上的可接受性”，要求行政爭議在法定解決糾紛體系中實現公正化解，當事人對裁判結果予以認同，爭議狀態就此終結。既然裁判結果以當事人的認同為導向，那么就要求復議機關關注當事人參與行政復議的真實訴求。被申請人是被動參與程序的行政機關，其訴求通常體現為行政行為既合法又合理。申請人的情況較為復雜，真實訴求與表象訴求并不總是一致的，部分案件中真實訴求具有隱匿性。例如政府信息公開類案件，申請人一般以政府信息公開答復程序違法、文書有瑕疵等為由申請行政復議，但真實訴求卻關涉其他行政征收、處罰等行為。復議機關針對被申請人的答復行為作出決定后，申請人往往又啟動其他解紛渠道，難以在復議程序中實現定分止爭的效果。典型如陸紅霞系列案，復議目的并非獲取或了解所申請的信息，而是獲得拆遷補償安置利益的最大化。復議機關對政府信息公開行為的審查不足以解決當事人的真實訴求。陸紅霞等人針對類似請求短時間內至少提起39次行政復議，復議后至少提起36次行政訴訟。

基于此，復議機關不僅應當同時關注申請人和被申請人兩方主體的訴求，還應當充分了解并回應申請人的真實目的，使案件經過復議后獲得實體終結。復議機關回應申請人的真實訴求，并不意味著要積極主動將與復議請求相關的關聯爭議、復議請求之外的真實訴求都納入爭議化解范圍。復議機關的審查范圍仍然限于申請人訴請解決的行政爭議，同時要求加大引導當事人提出真實訴求的力度，最大限度實現復議審查范圍和申請人真實訴求的契合。

復議決定是審理內容的直接體現，應當全面反映復議審查結果。從構成要件來看，復議決定既要體現出對下級行政機關進行內部監督的客觀評價結果，也要關注申請人參與復議程序的獲得感。前者在復議決定中的表現形式是對行政行為合法合理性的效力評價，后者強調復議決定與復議請求的對應性。這并不意味著復議機關無條件支持申請人的復議請求，而是要求作出與申請人的權益請求相對應的回復即可。

（三）維持決定難以回應“主渠道”要求的表現

維持決定僅是對行政行為效力作出的評價，不符合審理結果的對應性要求，這是不能回應“主渠道”目標的直觀表現。對于申請人來說，復議機關“僅對被訴行政行為合法與否作出裁判，無助于爭議的實質性解決”。在利益訴求被漠視的語境下，申請人難以對維持決定形成內心確信，繼而尋求其他救濟途徑，無法在復議階段實現“案結事了”的實質性化解爭議目標。

維持決定難以助推行政復議發揮“保障行政機關依法行使職權”的功能，是其不能回應“主渠道”目標的深層次表現。基于行政復議的內部監督屬性，《修訂草案》立法目的條款保留了保障功能，這是部分研究支持維持決定繼續存在的主要理由。此類觀點通常以行政復議和行政訴訟的修法差別為分析視角，認為維持決定是行政復議保障功能的直接體現。《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）取消維持判決的直接原因是立法目的條款取消了司法機關對行政機關依法行使職權的維護功能。但是除此之外還新增了“解決行政爭議”的立法目的。可以看出，取消維持判決的本質原因在于：該法逐步強調法院監督行政和爭議化解的功能，而維持判決無法助推此兩種功能的發揮。雖然行政復議迥異于行政訴訟，但是行政訴訟的修法邏輯可以為行政復議提供一定程度的參考。如前所述，1999年《行政復議法》加強了復議機關的監督功能，《實施條例》及《征求意見稿》和《修訂草案》鮮明地突出了復議機關的爭議化解功能，更進一步強調復議機關利用行政系統的優勢實質性化解爭議。實際上，《行政復議法》呈現出與《行政訴訟法》類似的修法趨勢，維持決定同樣面臨無法助推行政復議多元功能的困境。

行政復議的保障功能不能為維持決定提供正當性基礎，主要表現為三個方面。首先，對“保障”進行解讀，其直接對象是行政行為的合法合理性，間接對象是和諧穩定的行政管理秩序。“主渠道”背景下，行政復議保障功能的內涵是通過監督糾錯、爭議化解等審查過程，對違法不當的行政行為進行調整，為行政機關長效性依法行使職權營造井然的行政管理秩序。行政行為的合法合理性具有抽象性，區別于具體個案中單個行政行為的法律效力。實際上，在復議機關作出變更、部分撤銷等決定的情形下，未被變更、撤銷的那部分行政行為的合法合理性，同樣受到復議機關的保障。其次，復議機關是否作出維持決定，對合法合理行政行為的效力不產生實質性影響。因此，賦予或確認行政行為效力的維持決定沒有存在的制度空間。最后，在行政管理關系中，復議機關相對于申請人具有優勢地位，無需復議機關作出確認性質的決定以助推行政管理目標的實現。

三、維持決定自身的實踐困境與理論證偽

“主渠道”目標要求建立科學的行政監督機制，通過對系爭行政糾紛的有效化解，及時救濟公民法定權利。更進一步，需要將更多的行政爭議吸納到復議程序中來，并且在解紛過程中實現行政爭議的實質性化解、完成定分止爭的社會治理目標。在這樣的現實語境下，維持決定除了難以回應“主渠道”目標要求外，還存在自身困境。

（一）實踐困境：行政機關自我糾錯陷入兩難境地

“行政面向是行政復議存在之根基”，決定了行政復議權的來源是上級行政機關享有的統一領導權。憲治指引下領導權的表現形式，集中在《中華人民共和國憲法》第108條和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第73條第1-3項。緣于科層體制“內部‘指示拘束與‘服從義務的制度基因”，領導權的核心是監督與服從，執行機關必須服從表達機關。行政機關領導與被領導關系的具體表現之一便是層級監督，因此監督職能是復議機關行使領導權的具體化。具體表現為：上級行政機關有權改變或者撤銷所屬各工作部門不適當的命令、指示和下級行政機關不適當的決定、命令。

復議決定是監督結果的直接體現。從領導權的權屬效果來看，下級機關對領導權的服從體現為對復議決定的尊重。易言之，生效復議決定對行政機關具有拘束力。維持決定語境下，拘束力表現為消極的執行效力，即行政機關不作出任何其他行為的默示狀態即是對維持決定的尊重。

矛盾糾紛具有多樣性、案件要素具有偶發性，因此行政機關應當在一定范圍內享有對行政行為的變更權，以維護行政管理的高效性。然而，復議機關作出維持決定之后，若原行政行為又被發現有瑕疵或者錯誤，行政機關將囿于維持決定的約束性效力而喪失對行政行為的撤銷、變更等權限。此時行政機關將陷入兩難困境：若不作出補正行為，將違背行政管理的合法合理性要求；若作出補正行為，將有悖于領導權的服從性和維持決定的約束性。從這個視角來看，維持決定以生效裁判的形式將行政行為固定下來，有違保障行政機關的自主權，以便為自我糾錯提供機會的要求，對行政管理秩序的長效性發展造成一定程度的負面影響。

（二）理論證偽：維持決定的理論誤用及制度背離

維持決定是對行政行為效力理論的誤用。如前文所述，基于《行政復議條例》對行政復議“維護”行政機關行使職權的功能定位，維持決定發揮確認合法合理行政行為效力的作用。但是隨著立法演進，立法機關和理論界已經逐漸摒棄了“效力確認”的觀點。原因在于：早期對維持決定與行政行為效力之間關系的理解，偏離了行政行為一般效力理論。實際上，行政行為產生法定效力的理論基礎，在于其符合法律規范所要求的生效要件。一般情況下，行政機關作出無嚴重明顯違法的決定并送達行政相對人時，行政行為即產生法定效力。依據行政行為公定力理論，行政行為生效后被推定為具有普遍約束力，除非自始無效，否則在該行為的效力被依法給予否定性評價之前，對多元主體產生拘束力。即使行政行為被復議審查，在復議決定生效之前，該行為的效力也不因為進入審查程序而中止或終止。由此可知，行政行為在不被作出否定性評價時，其效力與復議決定無關。效力確認并非行政行為的生效要件，難以支撐維持決定存在的必要性。

除此之外，維持決定不符合訴判一致理論。如前所述，實質性化解行政爭議的核心在于復議機關切實回應當事人的請求。深層次理論基礎在于，復議機關應當遵循訴判一致原則。此原則蘊涵兩方面要求：一是復議決定應當與申請人的請求相對應，二是復議決定不能超出申請人請求的范圍。這就要求經復議審查后，申請人的復議請求應當在合理限度內得到有針對性的回應。

但是，維持決定在當事人請求之外對行政行為效力予以主動確認，以客觀法秩序替代主觀訴求。一方面，維持決定不能直接回應申請人的復議請求。邏輯層面與維持決定相對應的復議請求是“維持行政行為”和“不予維持行政行為”。針對前者，申請人對行政行為予以肯定性評價并且形成內心確認，不存在申請行政復議的可能性。針對后者，申請人提起“不予維持行政行為”的前提是復議機關已經作出維持決定。由于復議機關不具有啟動個案審查的權限，故此類情況屬于偽命題。因此，實踐中不存在與維持決定相對應的復議請求。另一方面，維持決定是對行政行為效力的肯定，與復議權的被動性相背離。被動性是行政司法屬性中司法面向的核心內容，要求復議權具有判斷權能而非自主意識。應然狀態下，復議機關獨立于系爭行政法律關系的任意一方。但是，維持決定語境下復議機關有擅自變更當事人申請之嫌。在我國科層體制之下，“受到‘政治同盟‘私人情感‘業務捆綁等多重因素的影響”，將產生復議機關主動彰顯原行政行為合法合理性的嫌疑。被動性的缺失，有違復議機關作為中立第三方的主體地位，進一步加劇公民對行政復議“官官相護”的刻板印象。

四、駁回復議請求決定替代維持決定的構造邏輯

基于前文的分析，應當取消維持決定，并以駁回復議請求決定作為替代性決定。取消維持決定后，在《修訂草案》明確區分駁回復議申請決定和駁回復議請求決定的修法背景下，駁回復議請求決定應當如何構建，是行政復議發展面臨的關鍵問題。

（一）以駁回復議請求決定替代維持決定的合理性

對“主渠道”的目標定位、復議機關的中立地位、相關決定的適用范圍等內容進行分析，駁回復議請求決定具有替代維持決定的合理性。

一是駁回復議請求決定與“實質性化解行政爭議”的目標定位更加契合。維持決定針對行政行為的合法合理性作出，如前文所述，沒有與其相對應的復議請求。從形式邏輯來看，請求復議機關對行政行為作出維持決定的主體，只能是行政行為的作出機關，即被申請人。因此，維持決定實際上是對被申請人主張的直接回應，這不符合行政復議程序的一般原理。而駁回復議請求決定直接針對申請人的復議請求作出，具有邏輯上的嚴密性。

二是駁回復議請求決定符合復議機關中立第三方的地位。當復議機關支持申請人的請求時，表明被申請行政機關在一定程度上有違現行法規范的要求。復議機關應當通過變更、撤銷等對行政法律關系產生實質性影響的決定，實現對申請人的權益保護。與之相對應，當復議機關否定申請人的請求時，表明被申請行政行為無違法或不適當之處，無需由復議機關對其作出實質性調整。應然狀態下，復議機關作出不予調整系爭行政法律關系的決定。對于申請人來說，這意味著復議請求未得到支持，與之對應的表現形式是駁回復議請求決定。此情形下未超越復議申請的范圍，體現出相對客觀的立場，符合復議機關的中立性地位。

三是駁回復議請求決定具有更加廣泛的適用范圍。除現行規定中維持決定的適用情形外，部分不適宜通過維持決定化解的爭議，卻可以適用駁回復議請求決定。主要包括兩種情況。第一種情況，現有證據不足以認定關鍵事實，且行政行為不存在明顯違法或者瑕疵時，合法狀態存疑。若作出維持決定，必然與其適用條件相悖，而駁回復議請求決定卻能夠為行政行為的效力保留一定合理空間。第二種情況，行政行為符合法律規定并且行政裁量適當，但是復議機關審查時發現客觀原因導致行政行為作出時的依據已經變更或者廢止。雖然“法不溯及既往”原則下適用維持決定具有一定程度的合理性，但是這必然與現行有效法律規定相悖。而駁回復議請求決定卻能夠有效避免因法律更迭導致的適用沖突問題。

（二）駁回復議請求決定的完善路徑

現行有關駁回復議請求決定的法規范在條文內容上存在漏洞，需要進一步完善后才能作為維持決定的替代性決定。當前駁回決定存在的首要問題，是駁回復議申請決定和駁回復議請求決定混同。《實施條例》明確了駁回復議申請決定，但是未規定駁回復議請求決定。《最高人民法院關于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》在文字表述上區分了這兩種駁回決定，但遺憾的是，現行有效法律規范中不存在諸如適用條件等具體適用規則，實踐適用較為混亂。

《修訂草案》確立了駁回復議申請決定和駁回復議請求決定獨立的法律地位，并分別規定了兩種駁回決定的適用條件。駁回復議申請決定延用《實施條例》第48條第1款第2項的規定，駁回復議請求決定對應《實施條例》第48條第1款第1項中的兩種情形。《修訂草案》具有前述進步意義，但也存在一定的局限性。第一，《修訂草案》繼續保留了維持決定的法律地位。第二，與《實施條例》相比，《修訂草案》沒有對駁回復議請求決定的適用條件進行實質性完善。第三，指導復議機關適用駁回復議請求決定的具體情形仍不明確。因此，有必要在《修訂草案》的基礎上，進一步明晰駁回復議請求決定與駁回復議申請決定的區別，完善其適用條件并細化適用規則。

區分兩種駁回決定，首先需要明確“行政復議申請”和“行政復議請求”這一組概念。復議申請被駁回，是指因不符合法定受理條件，而被復議機關拒絕進入實體性審查程序。駁回復議請求，是指復議機關經過實體審理后，不支持申請人的復議請求。相應地，駁回復議請求決定不同于駁回復議申請決定。前者是對復議申請人請求的否定性評價，應當在對行政法律關系作出實體性審查后作出。后者應當在申請不符合法定受理條件的情形下作出。此時，案件尚未進入審查程序，不涉及實體問題。因此，對于應當作出駁回決定的案件，只涉及程序權利的，適用駁回復議申請決定；涉及到申請人實體權利的，適用駁回復議請求決定。

基于上述分析，駁回復議請求決定的適用條件應當以涉及到申請人實體權利為原則。細化到具體的適用情形，可以從行政機關作為和不作為兩個角度進行分析。針對行政機關在案件受理前作出行政行為的案件，駁回復議請求決定適用于行政行為既合法又合理的情形。行政機關在法定范圍內行使職權，且裁量權適用合理的，表明行政行為不存在違法內容和瑕疵現象，符合行政管理秩序。這種情形是對《修訂草案》第59條有關維持決定法規范內容的直接繼承，也是以駁回復議請求決定替代維持決定最直觀的表現形式。針對原行政機關在案件受理前未作出行政行為的案件，駁回復議請求決定適用于復議案件受理前行政不作為狀態合法的情形。此類情形除《修訂草案》第60條規定的“行政機關沒有相應法定職責”和“行政機關已經補正履行”外，還應當包括行政機關因客觀原因無法履行法定職責的情況。此情形下，行政機關具有不可抗力等不作為狀態下的“違法性阻卻事由”，應當對行政機關的這種不作為狀態作出積極性評價。

需要進一步明確的是，行政機關在復議機關受理前補正履行的案件，不必然適用于駁回復議請求決定。針對《修訂草案》第60條中“被申請人在受理前已經履行法定職責”這一表述，有兩種理解：一是復議機關僅對補正后行政行為合法適當的案件作出駁回復議請求決定，二是復議機關在此種情形下統一作出駁回復議請求決定。本文支持第一種觀點，原因有二。一是促進實質性化解爭議。申請人的最終目的在于保障合法權益。被申請人作出行政行為后，這一補救行為仍然存在對申請人權益產生侵害的可能性。因此，應當將其歸類為行政機關在案件受理前作出行政行為的案件，復議機關需要展開實質性審查。此補正履行行為合法適當且符合案件其他要素的，復議機關才能作出駁回復議請求決定。二是避免“二次復議”。被申請人作出補正行為后，當事人間形成新的行政法律關系。若復議機關不對補正后的行政法律關系進行審查，當申請人對此行政行為不服時，將再次申請復議，由此造成申請人獲得救濟的不及時和行政資源的浪費。

綜上所述，應當對《修訂草案》第59-60條進行如下修訂。一是針對行政機關在復議案件受理前作出的行政行為，認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，復議機關決定駁回申請人的復議請求。二是行政機關在復議案件受理前未作出行政行為，復議機關受理后發現該行政機關沒有相應法定職責，或者受理前已經履行法定職責且經審查合法適當的，或者因客觀原因無法履行法定職責的，決定駁回申請人的復議請求。

余論

維持決定取消后，現行《行政訴訟法》第26條有關復議機關作共同被告的規定及相關司法解釋中的配套性規則是否失效，是應予考慮的內容。此問題的核心是：如何準確理解作出駁回復議請求決定的復議機關在一審行政訴訟中的當事人地位。這一命題始于對行政復議被告制度的研究。緣于對復議機關功能定位和“主渠道”目標的不同認識，現有研究目前存在復議機關“不應當做被告”“不應當做共同被告”和“應當做共同被告”三種觀點。后兩種語境中，作出駁回復議請求決定的復議機關具有應訴可能性，將進一步涉及應訴的合理性問題。因此，未來《行政訴訟法》修訂時，應當充分考慮復議機關在行政訴訟中的主體資格和其適用駁回復議請求決定的不同情形，有針對性地對復議機關應訴規則作出調整。

（責任編輯：劉藝）