談聯(lián)合專題詢問(wèn)

內(nèi)容摘要：聯(lián)合專題詢問(wèn)是繼專題詢問(wèn)之后的一種探索創(chuàng)新，是專題詢問(wèn)的深化和拓展。作為一種監(jiān)督方式，聯(lián)合專題詢問(wèn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，其主體應(yīng)當(dāng)是人大常委會(huì)，其對(duì)象應(yīng)當(dāng)是本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，其內(nèi)容主要適合于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市治理、基層治理中的共同事項(xiàng)。建議在修改完善監(jiān)督法時(shí)，有必要對(duì)專題詢問(wèn)、聯(lián)合專題詢問(wèn)予以明確規(guī)定。

關(guān)鍵詞：詢問(wèn)；聯(lián)合專題詢問(wèn)；人大監(jiān)督

黨的二十大報(bào)告明確提出，支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威[1]。深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神和中央人大工作會(huì)議精神，對(duì)做好新時(shí)代人大工作提出了新的更高要求。本文僅就“聯(lián)合專題詢問(wèn)”談?wù)劥譁\看法，以期拋磚引玉。

一、問(wèn)題提出

黨的十八大以來(lái)，黨中央深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，提出并推動(dòng)實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展[2]。與此相適應(yīng)，地方立法中的協(xié)同立法應(yīng)運(yùn)而生，從無(wú)到有、從少到多，地方組織法、立法法修改時(shí)對(duì)此已作出相應(yīng)規(guī)定，以規(guī)范和保障其完善發(fā)展。為了共同維護(hù)法治統(tǒng)一，保證和推動(dòng)法律法規(guī)的有效實(shí)施，全國(guó)人大常委會(huì)與地方人大常委會(huì)、同級(jí)地方人大之間、上下級(jí)地方人大常委會(huì)之間開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查或者委托執(zhí)法檢查，取得了良好的效果。在這樣一個(gè)背景下，地方人大常委會(huì)開(kāi)展的聯(lián)合專題詢問(wèn)就是人大工作探索創(chuàng)新的結(jié)果。據(jù)報(bào)道，2022年9月22日，江西省人大常委會(huì)和南昌市人大常委會(huì)聯(lián)合召開(kāi)城市管理情況專題詢問(wèn)聯(lián)組會(huì)議。會(huì)上，省、市人大代表圍繞群眾關(guān)心關(guān)切的城市管理熱點(diǎn)難點(diǎn)發(fā)問(wèn)，應(yīng)詢單位實(shí)事求是地回答問(wèn)題，不回避、不推諉[3]。另有報(bào)道，2022年11月1日，衡水市、桃城區(qū)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)聯(lián)合召開(kāi)專題詢問(wèn)會(huì)議，聽(tīng)取衡水市和桃城區(qū)法院執(zhí)行工作情況報(bào)告并進(jìn)行專題詢問(wèn)。市、區(qū)人大有關(guān)人員聽(tīng)取了市中級(jí)人民法院和桃城區(qū)法院執(zhí)行工作情況報(bào)告，并進(jìn)行了專題詢問(wèn)。該報(bào)道稱，“市、區(qū)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)對(duì)法院執(zhí)行工作開(kāi)展專題詢問(wèn)，在衡水市人大常委會(huì)歷史上還是首次，是常委會(huì)改進(jìn)監(jiān)督工作方式，加大對(duì)市、區(qū)兩級(jí)法院執(zhí)行工作支持力度的一次實(shí)踐創(chuàng)新”[4]。

總的來(lái)看，目前，地方人大常委會(huì)開(kāi)展聯(lián)合專題詢問(wèn)的次數(shù)不多也不經(jīng)常，學(xué)界研究的也不多，但監(jiān)督實(shí)踐提出了一些值得思考研究的問(wèn)題。這種多監(jiān)督主體就同一個(gè)專題開(kāi)展詢問(wèn)，有沒(méi)有法律依據(jù)？聯(lián)合舉行專題詢問(wèn)，誰(shuí)是詢問(wèn)主體、詢問(wèn)對(duì)象，有沒(méi)有監(jiān)督邊界？聯(lián)合專題詢問(wèn)如何探索和積累經(jīng)驗(yàn)、守正創(chuàng)新？這就是本文接下來(lái)需要討論的問(wèn)題。

二、現(xiàn)行法律規(guī)定及探析

作為人大監(jiān)督的法定形式，詢問(wèn)有其特定的內(nèi)涵，是指在人民代表大會(huì)會(huì)議或者人大常委會(huì)會(huì)議審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，本級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，回答人大代表、常委會(huì)組成人員和列席人員的提問(wèn)。人大開(kāi)展詢問(wèn)，是人大行使法定監(jiān)督權(quán)的一種載體，是一種“面對(duì)面”的監(jiān)督方式。專題詢問(wèn)則是人大常委會(huì)就某一方面工作集中開(kāi)展詢問(wèn)的活動(dòng)，是對(duì)詢問(wèn)這一法定監(jiān)督形式的創(chuàng)新和發(fā)展[5]。

關(guān)于詢問(wèn)權(quán)。詢問(wèn)是法律賦予各級(jí)人大代表和各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的基本權(quán)利[6]。地方組織法第二十三條明確規(guī)定了在地方各級(jí)人民代表大會(huì)審議議案的時(shí)候，代表可以向有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢問(wèn)；代表法第十三條也明確規(guī)定了各級(jí)人大代表在審議議案和報(bào)告時(shí)，可以向本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢問(wèn)。監(jiān)督法將詢問(wèn)作為各級(jí)人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)的主要形式，專列第六章給予了明確。第六章第三十四條明確規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，本級(jí)人民政府或者有關(guān)部門(mén)、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢問(wèn)。”開(kāi)展專題詢問(wèn)，本質(zhì)上是各級(jí)人大代表和各級(jí)人大常委會(huì)組成人員依法行使詢問(wèn)權(quán)。

關(guān)于專題詢問(wèn)的主體。專題詢問(wèn)的主體與詢問(wèn)的主體相同，仍然是人大代表和人大常委會(huì)組成人員。不是人大代表或者人大常委會(huì)組成人員不能行使詢問(wèn)權(quán)。

關(guān)于專題詢問(wèn)的對(duì)象。法律規(guī)定，詢問(wèn)的對(duì)象是本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，包括本級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院或者人民檢察院。這里明確規(guī)定的是“本級(jí)”。

關(guān)于專題詢問(wèn)的緣由。法律規(guī)定，詢問(wèn)的緣由和前提是“在各級(jí)人民代表大會(huì)審議議案的時(shí)候”“在審議議案和報(bào)告時(shí)”“審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)”，也就是說(shuō)，詢問(wèn)與審議議案和報(bào)告相關(guān)聯(lián)。專題詢問(wèn)雖然屬于詢問(wèn)的范疇，是詢問(wèn)的一種重要方式[7]，但與一般的詢問(wèn)不同，因?yàn)槠洹皩！保云渲黝}更鮮明、重點(diǎn)更突出、內(nèi)容更務(wù)實(shí)、調(diào)研更充分、詢問(wèn)更精準(zhǔn)，往往是人大常委會(huì)針對(duì)某一專門(mén)領(lǐng)域或特定方面開(kāi)展監(jiān)督，聚焦這一領(lǐng)域或方面的熱點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題，反映人民群眾的普遍關(guān)切和呼聲，督促有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)有針對(duì)性解決問(wèn)題和改進(jìn)工作，可以說(shuō)是詢問(wèn)的深化與拓展。提出詢問(wèn)的人大常委會(huì)組成人員，人大專門(mén)委員會(huì)成員、人大代表等出席、列席人員圍繞專題詢問(wèn)的選題，有針對(duì)性地進(jìn)行詢問(wèn)準(zhǔn)備，提出目前存在、急需解決的關(guān)鍵問(wèn)題，代表人民行使監(jiān)督職權(quán)。因此，專題詢問(wèn)更是聚焦“專題”而“詢問(wèn)”，而聯(lián)合專題詢問(wèn)，實(shí)際上又是專題詢問(wèn)的深化和拓展。

三、對(duì)策建議

習(xí)近平總書(shū)記在首次中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，人大要用好憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督[8]。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求人大通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。人大行使好“詢問(wèn)”這一監(jiān)督權(quán)力，是黨的主張、人民的期待、法律的要求、代表的愿望，也是全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)[9]。

詢問(wèn)、專題詢問(wèn)、聯(lián)合專題詢問(wèn)，作為一種監(jiān)督手段，其目的都是為了解決問(wèn)題，推動(dòng)工作，促進(jìn)發(fā)展。通過(guò)詢問(wèn)人的“問(wèn)”來(lái)檢驗(yàn)工作的成效，從應(yīng)詢?nèi)说摹按稹敝械玫秸某兄Z，并督促有關(guān)問(wèn)題的實(shí)際解決，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善。鑒于現(xiàn)行監(jiān)督法對(duì)專題詢問(wèn)和聯(lián)合專題詢問(wèn)都沒(méi)有作出直接的規(guī)定，筆者針對(duì)聯(lián)合專題詢問(wèn)實(shí)踐中反映的問(wèn)題，提出如下對(duì)策建議。

（一）聯(lián)合專題詢問(wèn)的原則，應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。所謂正確監(jiān)督，就是要求堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，依法集體行使監(jiān)督職權(quán)，注重從制度上、法律上推動(dòng)解決普遍性、規(guī)律性問(wèn)題。所謂有效監(jiān)督，就是要求堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，敢于直面問(wèn)題、動(dòng)真碰硬，抓住突出問(wèn)題，通過(guò)監(jiān)督和跟蹤問(wèn)效，推動(dòng)改進(jìn)工作、完善制度。所謂依法監(jiān)督，就是要求依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序，統(tǒng)籌運(yùn)用法定監(jiān)督方式開(kāi)展監(jiān)督，注重把“依法”二字貫穿監(jiān)督工作全過(guò)程，確保法律法規(guī)有效實(shí)施和各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法履職。聯(lián)合專題詢問(wèn)，同其他監(jiān)督方式一樣，作為人大監(jiān)督所遵循的法律規(guī)定、原則和精神都是一致的，不能超越法律規(guī)定，不能越俎代庖，不代行其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，而是監(jiān)督、督促和支持其他國(guó)家機(jī)關(guān)更好地依法行使職權(quán)，讓人大監(jiān)督在法治軌道上運(yùn)行。

（二）聯(lián)合專題詢問(wèn)的主體，應(yīng)當(dāng)是人大常委會(huì)。換句話說(shuō)，詢問(wèn)人應(yīng)當(dāng)是參加人大常委會(huì)會(huì)議的人大常委會(huì)組成人員、人大專門(mén)委員會(huì)成員、人大代表等出席人員和列席人員，即人大監(jiān)督主體的組成人員，不是人大代表的其他列席人員不宜成為詢問(wèn)人。目前，實(shí)踐中的聯(lián)合專題詢問(wèn)，有的詢問(wèn)主體屬于不同的行政層級(jí)，如省與市、設(shè)區(qū)的市與相關(guān)市轄區(qū)的聯(lián)合專題詢問(wèn)，詢問(wèn)主體具有隸屬性；有的詢問(wèn)主體屬于不同行政區(qū)域，如省與省、市縣與市縣相互之間的聯(lián)合專題詢問(wèn)不具有隸屬關(guān)系。不論詢問(wèn)主體是否具有隸屬性，但作為人大常設(shè)機(jī)關(guān)——人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)是無(wú)疑義的。至于不同人大的專門(mén)委員會(huì)或者同級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)之間能否開(kāi)展聯(lián)合專題詢問(wèn)，則值得商榷。有的認(rèn)為，從性質(zhì)定位來(lái)看，人大專門(mén)委員會(huì)主要是協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，不能獨(dú)立的行使監(jiān)督權(quán)；有的認(rèn)為，人大代表依法享有詢問(wèn)權(quán)，由人大代表組成的人大專門(mén)委員會(huì)自然可以行使詢問(wèn)權(quán)而不是完整意義的監(jiān)督權(quán)，這對(duì)于發(fā)揮人大專門(mén)委員會(huì)在人大監(jiān)督工作中的作用是必要的[10]。

（三）聯(lián)合專題詢問(wèn)的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)是本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)。當(dāng)具有行政隸屬關(guān)系的上下級(jí)監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象聯(lián)合開(kāi)展專題詢問(wèn)時(shí)，其監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系應(yīng)當(dāng)一一相對(duì)應(yīng)。否則，就會(huì)造成權(quán)責(zé)不清，監(jiān)督錯(cuò)位，而違反監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的初衷。

（四）聯(lián)合專題詢問(wèn)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是有邊界的，主要適合于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市治理、基層治理中的共同事項(xiàng)。聯(lián)合專題詢問(wèn)與一般專題詢問(wèn)一樣，并不是改變現(xiàn)行法律規(guī)定的監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督程序的規(guī)定，而是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，共同監(jiān)督、協(xié)同監(jiān)督、聯(lián)合監(jiān)督。之所以要聯(lián)合開(kāi)展專題詢問(wèn)，目的是通過(guò)專題詢問(wèn)這種監(jiān)督方式，推動(dòng)解決共同的相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。從這個(gè)意義上講，聯(lián)合專題詢問(wèn)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是基于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層治理等共性問(wèn)題的需要，聚焦共同焦點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題，目前這類問(wèn)題在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市治理、基層治理方面比較突出，其他問(wèn)題各監(jiān)督主體能夠自己推動(dòng)解決的就不宜作為聯(lián)合專題詢問(wèn)的選題。鑒于此，建議在修改完善監(jiān)督法時(shí)，有必要對(duì)專題詢問(wèn)、聯(lián)合專題詢問(wèn)予以明確規(guī)定。

聯(lián)合專題詢問(wèn)，同專題詢問(wèn)一樣，“仍是一個(gè)‘新生事物……還需要長(zhǎng)期深入的探索實(shí)踐，無(wú)論是在內(nèi)容形式上、程序規(guī)則上，還是在方式方法上、理論研究上，都還有很大的上升空間，都還需要不斷地完善創(chuàng)新、不斷地豐富發(fā)展，相信其在未來(lái)人大監(jiān)督工作中必將會(huì)發(fā)揮出更大的獨(dú)特作用”[11]。

參考文獻(xiàn)

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