鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作的實(shí)踐躍遷與制度重塑

章國(guó)華

內(nèi)容摘要：在黨和國(guó)家大力加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)的時(shí)代背景下，作為備案審查體系中基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作尚顯薄弱，不利于備案審查的整體推進(jìn)。鑒于此，浙江省湖州市人大積極開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查制度化試點(diǎn)，率先打通備案審查“最后一公里”，著力推進(jìn)實(shí)踐層面的躍遷式發(fā)展和制度層面的建構(gòu)式重塑，取得了顯著成效。總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)備案審查主體資格、審查范圍、審查方式以及文件被撤銷(xiāo)后的溯及力等問(wèn)題，有益于提升備案審查整體效能。一是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，提出實(shí)現(xiàn)“一體四性”目標(biāo)，包括納入備案審查體系，確保制度設(shè)計(jì)的完備性、運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)性、工作銜接的緊密性和代表參與性。二是明晰方向方式，將堅(jiān)定政治方向、發(fā)揮人大主導(dǎo)、堅(jiān)持效果導(dǎo)向、注重方法創(chuàng)新和強(qiáng)化程序意識(shí)作為工作原則。三是優(yōu)化路徑選擇，在深化統(tǒng)籌部署、完善法律法規(guī)、落實(shí)制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)新平臺(tái)載體、強(qiáng)化力量支撐和營(yíng)造良好氛圍等方面有力推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大；備案審查；憲法監(jiān)督

一、 問(wèn)題源起：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作的發(fā)展態(tài)勢(shì)和履職要求

（一）態(tài)勢(shì)演進(jìn)

1.潛龍?jiān)跍Y，蓄勢(shì)待發(fā)。有學(xué)者指出，作為一種憲法監(jiān)督制度，我國(guó)的備案審查制度是憲法法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，是符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的一項(xiàng)憲法性制度設(shè)計(jì)，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要舉措[1]。近年來(lái)，圍繞貫徹黨中央“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的決策部署，全國(guó)人大高度重視，精心組織推進(jìn)，備案審查整體工作持續(xù)深化，理論、實(shí)踐和制度各個(gè)層面不斷取得進(jìn)展，備案審查工作顯性化和影響力持續(xù)增強(qiáng)。與之形成鮮明對(duì)比的是，作為基層基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作①似乎成為被遺忘的角落，關(guān)注度極少，與其應(yīng)有的地位和作用極不匹配。在“北大法寶”和“知網(wǎng)”上，以標(biāo)題、關(guān)鍵詞中含有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)+備案審查”或者“街道+備案審查”的方式在法學(xué)期刊中進(jìn)行檢索，檢索結(jié)果為零，說(shuō)明學(xué)界沒(méi)有專(zhuān)家專(zhuān)門(mén)研究過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道的備案審查工作，或者說(shuō)尚未取得有價(jià)值的理論成果。通過(guò)“百度”檢索，直接關(guān)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作內(nèi)容只有幾十篇，而且內(nèi)容多為縣級(jí)人大常委會(huì)備案審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大文件或者縣級(jí)政府備案審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件，直接以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大作為主體審查行政規(guī)范性文件的屈指可數(shù)。如2020年5月，廣東省廣州市白云區(qū)人和鎮(zhèn)人代會(huì)審議通過(guò)《規(guī)范性文件報(bào)送備案工作辦法（試行）》，規(guī)定由鎮(zhèn)人大辦公室向區(qū)人大常委會(huì)報(bào)送鎮(zhèn)人代會(huì)制定的人大規(guī)范性文件，這可能是全國(guó)首個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)備案審查規(guī)范。2021年7月，廣東省人大修訂各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例，其第九條規(guī)定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)作出的決議決定等規(guī)范性文件報(bào)送上級(jí)人大常委會(huì)備案。2021年12月，貴陽(yáng)市人大審議通過(guò)各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例，其第十三條規(guī)定街道辦事處行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報(bào)縣級(jí)人民政府司法行政主管部門(mén)和人大常委會(huì)街道工作委員會(huì)備案，這可能是全國(guó)首個(gè)規(guī)定街道人大工委為主體備案審查行政規(guī)范性文件的地方性法規(guī)。2022年7月，山東省濟(jì)南市人大下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查工作的意見(jiàn)》，提出：“《地方組織法》規(guī)定，鎮(zhèn)人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)鎮(zhèn)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間有權(quán)審查鎮(zhèn)人民政府的規(guī)范性文件。”“各區(qū)縣人大常委會(huì)要依法交辦街道人大工作機(jī)構(gòu)行使備案審查監(jiān)督職權(quán)。”要求縣級(jí)人大依法交辦街道人大行使備案審查權(quán)，這可能是全國(guó)首個(gè)規(guī)定街道人大通過(guò)交辦獲得行使備案審查權(quán)的縣級(jí)以上地方人大文件。自2021年起，在浙江省人大常委會(huì)法工委的指導(dǎo)和推進(jìn)下，浙江省湖州市、溫州市等地開(kāi)始探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作。2021年6月，溫州市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)發(fā)文廢止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件，這可能是全國(guó)首起鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大糾正政府文件案例。2022年6月，湖州市南潯區(qū)南潯鎮(zhèn)人大主席團(tuán)發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府報(bào)備的《道路交通安全綜合治理提升行動(dòng)實(shí)施方案》規(guī)定了“予以頂格處罰”，審查后認(rèn)為與法律法規(guī)規(guī)定不一致，之后以鎮(zhèn)人大辦公室名義向鎮(zhèn)政府發(fā)函，建議在實(shí)踐中依法妥善把握，得到鎮(zhèn)政府的采納并采取了整改措施，這可能是全國(guó)首起鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)以適當(dāng)方式行使備案審查權(quán)的案例。

2.瓶頸制約，亟需破題。雖然各地先行探索都取得了一定的進(jìn)展，但是都缺乏法理的探究和制度的銜接，對(duì)備案審查的法源依據(jù)和制度設(shè)計(jì)沒(méi)有深入考量，導(dǎo)致依然存在從理論迷惘到實(shí)踐自發(fā)的缺憾，未形成制度化的構(gòu)建，由此開(kāi)展的審查缺乏合法性和正當(dāng)性。如廣州市白云區(qū)人和鎮(zhèn)人大報(bào)送備案工作辦法與廣東省人大備案審查條例的規(guī)定，只規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大向上報(bào)送規(guī)范性文件備案并接受審查的義務(wù)，并未涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大作為備案審查主體的職責(zé)。貴陽(yáng)市人大備案審查條例以法規(guī)形式直接賦予街道人大機(jī)構(gòu)備案審查權(quán)，與《地方組織法》規(guī)定的“交辦”要求不相吻合。濟(jì)南市備案審查意見(jiàn)明確以依法交辦形式賦予街道人大機(jī)構(gòu)備案審查權(quán)的規(guī)定固然正確，但其從《地方組織法》關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件有撤銷(xiāo)權(quán)的規(guī)定，直接推定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大席團(tuán)有權(quán)審查鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件缺少理論支撐和制度遷移，實(shí)證而言頗有些勉強(qiáng)。溫州市某地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)名義廢止政府文件，對(duì)照《地方組織法》要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)并無(wú)此權(quán)限，倘若調(diào)整為經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)審議通過(guò)后以人代會(huì)名義發(fā)文糾錯(cuò)則可以糾正瑕疵。

3.審時(shí)度勢(shì)，試點(diǎn)規(guī)范。湖州市人大在實(shí)踐中敏銳地認(rèn)識(shí)到，開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作方向上是對(duì)的，緊扣黨中央和全國(guó)人大的決策部署，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的方向和要求，并具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，但具體工作一定要于法有據(jù)，必須厘清法源依據(jù)、銜接法律要求、達(dá)成有效授權(quán)。為此，必須著力理論梳理，推進(jìn)制度化建設(shè)，探索制度重塑。經(jīng)省人大常委會(huì)法工委批準(zhǔn)，湖州市率先開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作制度化建設(shè)試點(diǎn)，并在實(shí)踐、理論和制度層面分別取得了階段性成果。2023年4月，浙江省人大在湖州、溫州等地實(shí)踐基礎(chǔ)上，在全省面上部署推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作全覆蓋，引領(lǐng)全國(guó)形成了全新的創(chuàng)新態(tài)勢(shì)和發(fā)展格局。

（二）履職擔(dān)當(dāng)

1.開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，是地方人大貫徹黨的二十大精神、落實(shí)習(xí)近平法治思想的政治任務(wù)。黨的二十大提出，要完善和加強(qiáng)備案審查制度。這一提法著眼于制度，充分表明加強(qiáng)制度建設(shè)、實(shí)現(xiàn)有章可循仍然是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期備案審查工作面臨的重點(diǎn)任務(wù)。有學(xué)者指出，習(xí)近平法治思想中蘊(yùn)含著豐富的有關(guān)備案審查的重要論述，這些論述為新時(shí)代備案審查工作的開(kāi)展指明了方向和提出了要求。因此，備案審查工作本身就是對(duì)習(xí)近平法治思想的貫徹和落實(shí)[2]。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要健全備案審查制度，所有的法規(guī)規(guī)章、司法解釋和各類(lèi)規(guī)范性文件出臺(tái)后都要依法依規(guī)納入備案審查范圍。地方人大推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作制度化，是堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”的體現(xiàn)，是推進(jìn)良法善治的應(yīng)有之義，有利于為備案審查體系化推進(jìn)奠定基礎(chǔ)、補(bǔ)足短板，有利于實(shí)現(xiàn)將所有規(guī)范性文件按照制度化建設(shè)的要求合法合理納入備案審查范圍。

2.開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，是地方人大貫徹全國(guó)人大要求、扎實(shí)推進(jìn)備案全覆蓋的行動(dòng)自覺(jué)。有學(xué)者認(rèn)為，“全覆蓋”是“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”要求的形象簡(jiǎn)稱(chēng)，是備案審查工作的關(guān)鍵抓手[3]。“以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。”[4]近年來(lái)，全國(guó)人大創(chuàng)新舉措，真查實(shí)糾，以點(diǎn)帶面，狠抓推進(jìn)，作為憲法性制度的備案審查工作經(jīng)歷了從“鴨子浮水”到“浮出水面”再到“出水之后”的全過(guò)程[5]，顯性化、有感度不斷增強(qiáng)。特別是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，委員長(zhǎng)會(huì)議審議通過(guò)了《規(guī)章司法解釋備案審查辦法》，規(guī)定地方人大對(duì)同級(jí)“一府一委兩院”制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，超越法律明文規(guī)定持續(xù)拓寬備案審查范圍，顯示了推進(jìn)備案審查全覆蓋，實(shí)現(xiàn)“規(guī)范性文件在哪里、人大備案審查就跟到哪里”的決心和擔(dān)當(dāng)。按照人民代表大會(huì)制度的規(guī)定和精神，只要是人大產(chǎn)生的監(jiān)督的對(duì)象，只要監(jiān)督對(duì)象存在規(guī)范性文件，人大就可以通過(guò)一定的形式依法依規(guī)審查來(lái)行使監(jiān)督權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作正是符合這一條件，卻因?yàn)榉芍贫鹊牟槐M完善、理論研究的缺位和實(shí)踐探索的遲緩而蹣跚前行，正需要地方人大建章立制、革故鼎新、開(kāi)拓進(jìn)取。

3.開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，是地方人大深入踐行全過(guò)程人民民主、切實(shí)保障群眾權(quán)益的強(qiáng)大武器。由于主客觀因素，基層政府為落實(shí)法規(guī)政策制定的規(guī)范性文件良莠不齊，且缺乏獨(dú)立有效外部監(jiān)督。據(jù)了解，浙江省2022年一審行政訴訟案件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府?dāng)≡V案件占全部敗訴案件的67.01%，一些案件與出臺(tái)違法違規(guī)的規(guī)范性文件直接有關(guān)。這些危害群眾利益，也同時(shí)影響法制統(tǒng)一的文件，是一顆顆定時(shí)炸彈，影響著人民群眾對(duì)黨和政府的信賴(lài)和依靠。地方人大必須挺身而出，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)和對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度決心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查環(huán)節(jié)，堅(jiān)決排查隱患、清除炸彈。習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上的講話(huà)系統(tǒng)論述了全過(guò)程人民民主理念，這為備案審查工作提供了結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)性的工作理念[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件的備案審查，就是基層直接踐行全過(guò)程人民民主的過(guò)程，有利于彰顯我國(guó)基層民主的優(yōu)質(zhì)特性和發(fā)展態(tài)勢(shì)。有學(xué)者認(rèn)為，越是基層，越是接近于直接民主，應(yīng)讓人民群眾直接行使當(dāng)家作主的權(quán)利[7]。因此，備案審查工作應(yīng)當(dāng)發(fā)動(dòng)直接選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表廣泛參與，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)積極聽(tīng)取基層群眾意見(jiàn)，讓審查的過(guò)程更好地體現(xiàn)人民意愿、實(shí)現(xiàn)人民參與、保障人民利益。

二、先行先試：湖州市開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作制度化建設(shè)的謀劃部署和體系勾勒

（一）工作部署

1.堅(jiān)持高起點(diǎn)謀劃，著力打通鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“最后一公里”。市人大常委會(huì)提高站位，把握方向，深刻認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案工作是地方各級(jí)人大備案審查工作的薄弱環(huán)節(jié)，是影響備案審查全覆蓋推進(jìn)的尚未打通的“最后一公里”，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，高度重視和統(tǒng)籌謀劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，將其納入年度工作要點(diǎn)和市對(duì)區(qū)縣的綜合考核。著眼貫徹要求，市人大常委會(huì)法工委加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，進(jìn)行全面布局，著力以點(diǎn)帶面，扎實(shí)部署推進(jìn)。近期，省人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)《關(guān)于開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作的實(shí)施方案》，召開(kāi)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作推進(jìn)會(huì)進(jìn)行部署。全省推開(kāi)后，市人大堅(jiān)持示范先行，助力全省協(xié)同推進(jìn)，制訂優(yōu)化的推進(jìn)方案，以期更有力指導(dǎo)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作。

2.開(kāi)展直插式調(diào)研，著力摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道文件數(shù)量質(zhì)量底數(shù)。2022年市人大常委會(huì)法工委圍繞加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，聯(lián)合市委辦、市司法局在全市面上組織了兩輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案工作大檢查大調(diào)研大整改。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府?dāng)≡V率等情況，梳理了6個(gè)區(qū)縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道（包括鄉(xiāng)級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)）的當(dāng)年度上半年的全部653件文件，從中甄別出29個(gè)行政規(guī)范性文件，通過(guò)部門(mén)聯(lián)合研究、聘請(qǐng)第三方審查和組織專(zhuān)家論證等，共查找出11個(gè)文件有22個(gè)不合法、不適當(dāng)問(wèn)題（見(jiàn)表1），這在一定程度上佐證了相當(dāng)比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件存在質(zhì)量問(wèn)題，且受侵權(quán)主體在現(xiàn)行狀態(tài)下沒(méi)有得到有效權(quán)利救濟(jì)。以上問(wèn)題文件雖得到及時(shí)修改和糾正，但啟示意義重大。因而，無(wú)論從維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一或者保護(hù)公民合法權(quán)益而言，都會(huì)倒逼人大機(jī)關(guān)責(zé)無(wú)旁貸，更加關(guān)注和督查糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件制定和實(shí)施亂象。據(jù)此向市委提出包括探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作在內(nèi)的加強(qiáng)法治基層基礎(chǔ)建設(shè)的七條建議，得到市委領(lǐng)導(dǎo)充分肯定。

3.推開(kāi)授權(quán)性試點(diǎn)，著力研究解決制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查工作，是否可以開(kāi)展？應(yīng)當(dāng)如何開(kāi)展？無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，都存在很大的認(rèn)識(shí)分歧。規(guī)范性文件備案審查是《監(jiān)督法》規(guī)定的監(jiān)督方式，由于《監(jiān)督法》的規(guī)范對(duì)象是縣級(jí)以上人大常委會(huì)，因此，開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作還缺少現(xiàn)成的制度程序，需要按照《監(jiān)督法》的精神，做好具體的制度設(shè)計(jì)工作。從有利于加強(qiáng)監(jiān)督、解決現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題出發(fā)，市人大在所轄南潯區(qū)抓點(diǎn)探索，并在此基礎(chǔ)上向省人大常委會(huì)法工委請(qǐng)示，擬進(jìn)一步健全完善制度程序，懇請(qǐng)省授權(quán)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件制度化試點(diǎn)工作。省人大常委會(huì)法工委復(fù)函同意，要求湖州市人大為全省開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作做好示范，這為湖州市人大在更高站位思考推進(jìn)制度化建設(shè)提供了上級(jí)支持和創(chuàng)新動(dòng)力。

4.加強(qiáng)融合型指導(dǎo)，著力建構(gòu)重塑制度規(guī)范。在取得試點(diǎn)授權(quán)后，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作邁上快車(chē)道，發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛。市人大組織力量多次赴區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開(kāi)展實(shí)地指導(dǎo)和互動(dòng)探討，結(jié)合研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大備案審查工作相關(guān)法律法規(guī)，在實(shí)踐中查找問(wèn)題和不足，研究設(shè)計(jì)授權(quán)的內(nèi)容和形式，經(jīng)反復(fù)研磨、充分論證，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，推出了縣級(jí)人大常委會(huì)部署規(guī)范、交辦工作規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查規(guī)程、街道人大工委審查規(guī)程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委人大政府銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)備案審查決定等具體規(guī)范。

5.深化扁平化培訓(xùn)，著力促進(jìn)區(qū)域均衡競(jìng)相發(fā)展。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，能力建設(shè)成為制約發(fā)展的重要因素。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大干部的適崗能力和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，是確保備案審查質(zhì)量和效率的前提。積極推進(jìn)備案審查工作下沉式服務(wù)指導(dǎo)，邀請(qǐng)省人大常委會(huì)法工委備案審查處以及安排市級(jí)備案審查業(yè)務(wù)骨干，直接給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查干部講案例、析原理、強(qiáng)輔導(dǎo)、答咨詢(xún)，起到了統(tǒng)一思想、提高技能的效果，基層干部十分歡迎，為做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）制度架構(gòu)

1.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的審查權(quán)。通過(guò)市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)人大發(fā)文，進(jìn)行授權(quán)和明確。一是以市人大常委會(huì)發(fā)文部署。市人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作推進(jìn)方案》，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)全面開(kāi)展對(duì)行政規(guī)范性文件的備案審查工作。二是以縣級(jí)人大常委會(huì)發(fā)文形式授權(quán)。如南潯區(qū)人大常委會(huì)下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作制度化建設(shè)的通知》規(guī)定：各鎮(zhèn)政府制定的規(guī)范性文件，自制定之日起十五日內(nèi)分別報(bào)送鎮(zhèn)人大主席團(tuán)備案；鎮(zhèn)人大主席團(tuán)依法組織對(duì)鎮(zhèn)政府制定規(guī)范性文件的審查。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)直接授權(quán)。南潯鎮(zhèn)人代會(huì)出臺(tái)關(guān)于開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作的決定，規(guī)定在本級(jí)人代會(huì)閉會(huì)期間，由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織轄區(qū)內(nèi)人大代表審查鎮(zhèn)政府制定的規(guī)范性文件。

2.規(guī)范街道人大工委的審查權(quán)。市、區(qū)縣兩級(jí)人大發(fā)文，進(jìn)行授權(quán)和交辦。一是同樣以市人大常委會(huì)發(fā)文部署。市人大《鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作推進(jìn)方案》同時(shí)規(guī)定，街道人大工委按照交辦全面開(kāi)展行政規(guī)范性文件的備案審查工作。二是以縣級(jí)人大常委會(huì)發(fā)文形式授權(quán)。如南潯區(qū)人大下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作制度化建設(shè)的通知》規(guī)定：各街道辦事處制定的規(guī)范性文件，自制定之日起十五日內(nèi)報(bào)送街道人大機(jī)構(gòu)備案；區(qū)人大常委會(huì)依法交辦、街道人大工委對(duì)街道辦事處制定規(guī)范性文件的審查。三是以縣級(jí)人大常委會(huì)發(fā)文形式對(duì)交辦作出具體規(guī)定。如南潯區(qū)人大常委會(huì)下發(fā)《關(guān)于交辦街道辦事處規(guī)范性文件備案審查工作若干事項(xiàng)的通知》，規(guī)定“區(qū)人大常委會(huì)將各街道辦事處制定的行政規(guī)范性文件納入主動(dòng)審查范圍，實(shí)行備案后審查；區(qū)人大常委會(huì)將各街道辦事處制定的行政規(guī)范性文件備案審查工作交辦給對(duì)應(yīng)街道人大工委，不再一事一交辦、一地一交辦”。

3.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)備案審查流程格式。如南潯區(qū)南潯鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和舊館街道人大工委分別制定《關(guān)于行政規(guī)范性文件備案審查的程序規(guī)定》，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和街道人大工委開(kāi)展備案的范圍、程序，審查的標(biāo)準(zhǔn)、方法，以及糾錯(cuò)的方式、機(jī)制等事項(xiàng)，同時(shí)附具了相關(guān)的文書(shū)樣式。特別是適應(yīng)浙江省人大備案審查信息平臺(tái)推進(jìn)的要求，在線(xiàn)下報(bào)備的同時(shí)，做好線(xiàn)上報(bào)備和審查管理工作。

4.明確和銜接了人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件的撤銷(xiāo)權(quán)。依照《地方組織法》第十二條和第七十三條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)可以撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，縣級(jí)人民政府可以改變和撤銷(xiāo)街道辦事處不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘尽浒笇彶闄?quán)的取得，并不能改變法律對(duì)撤銷(xiāo)權(quán)的規(guī)定。為此，通過(guò)制度規(guī)范，對(duì)法定的撤銷(xiāo)權(quán)予以重申和做好銜接。如德清縣人大常委會(huì)下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)范化建設(shè)的通知》規(guī)定，“經(jīng)過(guò)溝通，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)認(rèn)為規(guī)范性文件存在本規(guī)定第六條所列不適當(dāng)情形，但是鎮(zhèn)人民政府不同意對(duì)規(guī)范性文件作出修改或者廢止的，由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)依法向下一次鎮(zhèn)人民代表大會(huì)提出報(bào)告。”“經(jīng)過(guò)溝通，街道人大工委認(rèn)為規(guī)范性文件存在本規(guī)定第六條所列不適當(dāng)情形，但是街道辦事處不同意對(duì)規(guī)范性文件作出修改或者廢止的，街道人大工委應(yīng)當(dāng)向縣人大常委會(huì)報(bào)告，縣人大常委會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)糾正的，由縣人大常委會(huì)責(zé)成縣人民政府督促街道辦事處糾正。”

5.規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)同黨委政府建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，除了人大對(duì)政府的異體監(jiān)督外，還有黨委條線(xiàn)和政府條線(xiàn)的同體層級(jí)監(jiān)督，黨委辦公室、政府辦公室和人大辦公室有些是合署的，在厘清職責(zé)邊界基礎(chǔ)上，加強(qiáng)協(xié)作配合尤其重要。市人大在對(duì)區(qū)縣人大聯(lián)動(dòng)評(píng)價(jià)中，將推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制納入其中。之后，縣級(jí)人大常委會(huì)發(fā)文予以強(qiáng)調(diào)，如南潯區(qū)和德清縣人大分別制定的《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作制度化建設(shè)的通知》均規(guī)定：鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建立健全與鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)制度；街道人大工委應(yīng)當(dāng)建立健全與街道黨工委、街道辦事處的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)制度。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道已落實(shí)了相應(yīng)制度，如南潯鎮(zhèn)人大推動(dòng)鎮(zhèn)黨委出臺(tái)《關(guān)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委人大政府規(guī)范性文件審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》，規(guī)定鎮(zhèn)黨委、人大和政府加強(qiáng)銜接聯(lián)動(dòng)，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議、疑難問(wèn)題會(huì)商交流、信息共建共享、文件實(shí)施后評(píng)估等機(jī)制，推進(jìn)科學(xué)擬制文稿、嚴(yán)格履行程序、充分征求意見(jiàn)、深入開(kāi)展審查、加強(qiáng)公布實(shí)施管理等流程管理，落實(shí)任務(wù)分工、有效銜接、探索創(chuàng)新等措施保障。

三、聚焦重點(diǎn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作制度重塑問(wèn)題研討

（一）有件必備方面

1.如何認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件的范圍？按照《浙江省行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處制定并發(fā)布的，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，有明確的法律責(zé)任，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，在本行政管轄區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的行政文件。具有職權(quán)法定、程序規(guī)范、公布生效、普遍約束和反復(fù)適用等屬性。該類(lèi)文件可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處名義發(fā)文，也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公室或者街道辦事處辦公室名義發(fā)文。應(yīng)當(dāng)排除的文件包括領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)、年度工作要點(diǎn)、工作總結(jié)類(lèi)的文件，人事調(diào)整、處分處理及機(jī)關(guān)內(nèi)部日常管理事項(xiàng)的文件，請(qǐng)示、報(bào)告、通報(bào)等具體事務(wù)文件。全國(guó)人大常委會(huì)法工委從以下幾個(gè)方面來(lái)理解行政規(guī)范性文件：第一，應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)發(fā)布的文件；第二，根據(jù)文件的內(nèi)容而不是根據(jù)文件的名稱(chēng)來(lái)確定；第三，文件的內(nèi)容必須涉及規(guī)范公民、組織的權(quán)利和義務(wù)；第四，文件具有普遍約束力。而且還強(qiáng)調(diào)，備案的范圍不宜要求過(guò)于嚴(yán)格，備案范圍可以適當(dāng)擴(kuò)大，這樣做有利于為開(kāi)展規(guī)范性文件審查工作創(chuàng)造條件②。這說(shuō)明全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)現(xiàn)階段備案審查工作擴(kuò)大范圍持開(kāi)放、包容的態(tài)度。

2.縣級(jí)人大常委會(huì)是否可以及如何開(kāi)展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)規(guī)范性文件的備案審查？按照《監(jiān)督法》第三十條、《地方組織法》第五十條的規(guī)定，縣級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)予以撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議。《監(jiān)督法》第二十九條進(jìn)一步規(guī)定，縣級(jí)以上人大常委會(huì)撤銷(xiāo)下級(jí)人代會(huì)及其常委會(huì)和本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，由省級(jí)人代會(huì)作出具體規(guī)定。各地加以貫徹，如《浙江省各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第三條規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)制定的決議決定納入應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案的規(guī)范性文件。由此可見(jiàn)，縣級(jí)人大常委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)規(guī)范性文件行使撤銷(xiāo)權(quán)以及開(kāi)展備案審查于法有據(jù)。實(shí)踐中的主要問(wèn)題是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范性文件認(rèn)定范圍上存在爭(zhēng)議，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主動(dòng)報(bào)備意識(shí)不強(qiáng)、縣級(jí)人大督促指導(dǎo)不到位等。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政聯(lián)合發(fā)文是否應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍？鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政聯(lián)合發(fā)文與縣級(jí)以上地方黨委政府聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)是一樣的。有學(xué)者認(rèn)為，為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)參與制定和適用黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化，應(yīng)將黨政聯(lián)合制發(fā)的文件納入行政規(guī)范性文件備案審查范圍[8]。顯然這是理想化的，并沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的土壤，除非有法律的明確規(guī)定。一般認(rèn)為，聯(lián)合發(fā)文使用的是黨委的文號(hào)，管理上屬于黨委文件，自然納入黨的文件審查體系，各級(jí)人大組織無(wú)權(quán)開(kāi)展備案審查。但是，從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政發(fā)文相對(duì)更為普遍，其內(nèi)容既有黨的文件屬性，更多具有政府管理屬性，甚至有的純屬政府事務(wù)、人為拔高以黨政聯(lián)合發(fā)文，其中有一些文件涉嫌處理群眾合法權(quán)益不公平、不協(xié)調(diào)、不規(guī)范，人大代表和基層群眾不認(rèn)可、不滿(mǎn)意。解決這一問(wèn)題，市人大的實(shí)踐做法是，由黨委法規(guī)部門(mén)按照銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在文件下發(fā)前征求市人大常委會(huì)法工委的意見(jiàn)，從而實(shí)現(xiàn)人大有限度但也是有針對(duì)性實(shí)效性的參與；市人大常委會(huì)法工委在組織研究時(shí)，充分聽(tīng)取人大代表和相關(guān)群眾的意見(jiàn)，研究形成統(tǒng)一意見(jiàn)供黨委辦文參考。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是否可以制定規(guī)范性文件？《地方組織法》明確規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)”，還規(guī)定主席團(tuán)可以在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，安排代表聽(tīng)取討論政府專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告，開(kāi)展視察、調(diào)研等活動(dòng)。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)依法產(chǎn)生，具有法定的獨(dú)立職能。而且，經(jīng)過(guò)制度設(shè)計(jì)，如縣級(jí)以上人大或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)授權(quán)，還可以行使備案審查權(quán)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)為履行職責(zé)需要，是可以制定規(guī)范性文件的。如南潯鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在試點(diǎn)探索中，制定了備案審查規(guī)程，用于加強(qiáng)對(duì)備案審查工作的規(guī)范和管理，就是一個(gè)佐證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)制定規(guī)范性文件后，按照有件必備的要求，應(yīng)當(dāng)比照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)文件報(bào)備做法，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦向區(qū)縣人大常委會(huì)報(bào)備，如區(qū)縣人大常委會(huì)認(rèn)為不適當(dāng)，同樣可以撤銷(xiāo)。

5.街道人大工委是否可以制定規(guī)范性文件？《地方組織法》規(guī)定，縣級(jí)人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，并規(guī)定工作機(jī)構(gòu)的一系列職責(zé)。街道人大機(jī)構(gòu)設(shè)立還需經(jīng)編辦批準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，街道人大工委是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，依法可以享有必要時(shí)的人大規(guī)范性文件制定權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如經(jīng)縣級(jí)人大常委會(huì)交辦后，依法可以行使選舉、監(jiān)督、備案審查等職能，為履職需要可制定規(guī)范性文件，如舊館街道人大工委制定備案審查規(guī)程，保證了街道人大政府間的備案流程管理。對(duì)于街道人大工委制定的規(guī)范性文件，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)制發(fā)文件類(lèi)同，要向縣級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備，后者如認(rèn)為不適當(dāng)?shù)模瑒t可以撤銷(xiāo)其派出單位制定的規(guī)范性文件。

6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否可以制定規(guī)范性文件？鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依附于基層政府，不是獨(dú)立主體，當(dāng)然不享有規(guī)范性文件制發(fā)權(quán)。現(xiàn)實(shí)中有該類(lèi)文件，可能出于逃避審查、暗藏私貨，擅自制定。要明確該類(lèi)文件于法無(wú)據(jù)、于理不符，并可能會(huì)破壞法制統(tǒng)一、損害公民和市場(chǎng)主體權(quán)利；上級(jí)部門(mén)一旦發(fā)現(xiàn)，絕不能輕松放過(guò)，而要一律廢止，一查到底，追究相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任。

（二）有備必審方面

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是否可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查？《地方組織法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定，縣級(jí)以上人大常委會(huì)對(duì)審查、撤銷(xiāo)本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定命令的程序作出具體規(guī)定。各省級(jí)人大制定了備案審查程序，但均未規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)政府規(guī)范性文件的備案審查。簡(jiǎn)而言之，省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)人大都可以撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，省、市、縣三級(jí)依照《監(jiān)督法》授權(quán)和省級(jí)人大制定的備案審查程序，明確由人大常委會(huì)行使對(duì)同級(jí)政府規(guī)范性文件的備案審查權(quán)，使得撤銷(xiāo)權(quán)得以落地；唯獨(dú)缺少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查權(quán)的規(guī)定，使得撤銷(xiāo)權(quán)無(wú)法落地。誠(chéng)然如學(xué)者所言，從法律規(guī)定上來(lái)看，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）級(jí)人大不設(shè)常委會(huì)，鄉(xiāng)級(jí)人大主席團(tuán)畢竟不是一級(jí)人大常委會(huì)，因此鄉(xiāng)一級(jí)政府制定的規(guī)范性文件不向其備案并不違反法律規(guī)定[9]。但是從《地方組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)具有保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域?qū)嵤┑穆氊?zé)，以及推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)撤銷(xiāo)權(quán)落地生根之目的，通過(guò)適當(dāng)形式賦予人大機(jī)構(gòu)備案審查權(quán)有其內(nèi)在的合理性。接著要考慮的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大哪個(gè)機(jī)構(gòu)適合承擔(dān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件的備案審查職權(quán)？理論上有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的專(zhuān)職主席和副主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦四類(lèi)主體，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)一年通常開(kāi)兩次會(huì)，時(shí)間精力顧不上；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專(zhuān)職主席副主席處理主席團(tuán)日常事務(wù)，由其負(fù)責(zé)備案審查難以持久；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦一般只設(shè)一名工作人員，由其負(fù)責(zé)備案審查恐力有不逮；唯有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)有相應(yīng)法定職權(quán)，有適當(dāng)數(shù)量的人員組成，有具體的法定措施，甚至有閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)向“類(lèi)常委會(huì)”發(fā)展的趨勢(shì)，是四種主體中最適格、較能勝任的。之后考慮的是，如何賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)行使備案審查權(quán)？可以有三種進(jìn)路選擇：一是依據(jù)《監(jiān)督法》第二十九條，由省級(jí)人大常委會(huì)制定備案審查法規(guī)或者程序辦法，明確規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)行使對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件的備案審查；二是由市、縣人大常委會(huì)出臺(tái)決定、通知等規(guī)范性文件，明確轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)行使備案審查權(quán)；三是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)分別授權(quán)其主席團(tuán)閉會(huì)期間行使備案審查權(quán)。這里，應(yīng)當(dāng)注意的是，不管是哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)來(lái)行使備案審查權(quán)，并不會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)依法享有的撤銷(xiāo)權(quán)。

2.街道人大機(jī)構(gòu)是否可以對(duì)街道辦事處規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查？《地方組織法》第五十九條規(guī)定，縣級(jí)人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會(huì)代表，組織代表開(kāi)展活動(dòng)，反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，辦理縣級(jí)人大常委會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。由此可見(jiàn)，街道人大機(jī)構(gòu)的職能主要是程序性職責(zé)而非實(shí)體性權(quán)利，如聯(lián)系代表、組織活動(dòng)、反映意見(jiàn)等，是溝通的橋梁和轉(zhuǎn)達(dá)的中介；只有在接受交辦后，才具有一定的實(shí)體性權(quán)利，如監(jiān)督、選舉以及其他工作。從交辦的法律屬性理解，交辦的主體是縣級(jí)人大常委會(huì)，交辦的對(duì)象是街道人大機(jī)構(gòu)，交辦的事項(xiàng)本來(lái)應(yīng)當(dāng)由交辦的主體行使，但為了工作需要轉(zhuǎn)交給原本不具有相關(guān)職權(quán)的主體辦理。在交辦之前，街道人大工委不具有備案審查權(quán)限；在交辦之后，街道人大工委可以代為履行備案審查職能。由此引申，如無(wú)依據(jù)，街道人大機(jī)構(gòu)不得對(duì)街道辦事處規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；在縣級(jí)人大常委會(huì)明確交辦街道人大機(jī)構(gòu)備案審查職能后，人大街道機(jī)構(gòu)方可開(kāi)展備案審查工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到撤銷(xiāo)權(quán)行使仍要依法進(jìn)行，堅(jiān)持由縣級(jí)政府行使其對(duì)派出機(jī)構(gòu)街道辦事處規(guī)范性文件的撤銷(xiāo)權(quán)具有法理上的正當(dāng)性。人大可以主動(dòng)作為的是，街道人大工委發(fā)現(xiàn)報(bào)備規(guī)范性文件確有違法或者不適當(dāng)問(wèn)題后，先行溝通處理，督促及時(shí)糾錯(cuò)；如鎮(zhèn)政府不同意修改的，則可以發(fā)出自行糾正問(wèn)題的建議函；鎮(zhèn)政府無(wú)正當(dāng)理由未在合適時(shí)間內(nèi)自行糾正的，街道人大工委應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，縣級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議研究，認(rèn)為街道規(guī)范性文件確有問(wèn)題的，可以督促縣級(jí)政府糾正街道辦事處文件，并要求及時(shí)反饋處理情況。

3.如何把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)？結(jié)合《立法法》《監(jiān)督法》《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，參照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件從審查標(biāo)準(zhǔn)角度可以分為合憲性審查、政治性審查、合法性審查、合理性審查和規(guī)范性審查五種。備案審查是具有憲法監(jiān)督性質(zhì)的制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查雖然層級(jí)低，但也應(yīng)包括合憲性審查的事項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查中如發(fā)現(xiàn)可能涉及合憲性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)上報(bào)至全國(guó)人大常委會(huì)法工委審查認(rèn)定。政治性審查，也叫合規(guī)性審查，主要是審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道文件是否同黨的基本理論、基本路線(xiàn)、基本方略相一致，是否與黨中央決策部署相符合，是否與改革開(kāi)放政策相統(tǒng)一。合法性審查，主要是審查制定權(quán)限和制定程序是否合法，是否違反行政處罰法、行政強(qiáng)制法和行政許可法，是否違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)定，是否違反信用管理法規(guī)，是否違反其他實(shí)體法，等等。合理性審查，也叫適當(dāng)性審查，主要是審查是否存在重大不適當(dāng)情況，如是否違反公平公正原則。規(guī)范性審查，也稱(chēng)表述性審查，主要審查一些文件瑕疵，包括名稱(chēng)使用是否適當(dāng)、體例格式是否正確、表述是否規(guī)范等。

4.如何明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件的審查步驟？著眼鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道審查工作規(guī)范化、程序化建設(shè)，在實(shí)踐中推進(jìn)全流程閉環(huán)管理，推廣應(yīng)用“五步審查法”：一是規(guī)范登記形式審，主要是核對(duì)格式、匯總材料；二是學(xué)習(xí)研究初步審，主要是查找依據(jù)、領(lǐng)會(huì)把握；三是問(wèn)題爭(zhēng)議對(duì)接審，主要是友好溝通、剖析疑點(diǎn)；四是多方參與合力審，主要是專(zhuān)家參與、有效論證；五是層層負(fù)責(zé)把關(guān)審，主要是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、穩(wěn)妥發(fā)函。

（三）有錯(cuò)必糾方面

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)如何提升備案審查質(zhì)量？鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)或者街道人大工委專(zhuān)業(yè)力量薄弱，隊(duì)伍法律素養(yǎng)參差不齊、總體不高。在內(nèi)部挖潛基礎(chǔ)上，要注重引進(jìn)資源，協(xié)同用力。一是堅(jiān)持科學(xué)備案，聘請(qǐng)專(zhuān)家參與審查，可以在轄區(qū)內(nèi)的人大代表、街道議政員中遴選，也可以依托縣級(jí)人大統(tǒng)一提供的專(zhuān)家?guī)熘羞x用，可以從黨委政府聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)和公職律師中聘請(qǐng)，從而強(qiáng)化合法性審查。二是堅(jiān)持民主備案，發(fā)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的利益相關(guān)方和群眾廣泛參與討論，重點(diǎn)對(duì)政策是否公正、是否平衡、是否適時(shí)適度進(jìn)行討論，從而強(qiáng)化適當(dāng)性審查。三是堅(jiān)持依法備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)或者街道人大工委作為備案審查責(zé)任主體，在聽(tīng)取各方意見(jiàn)后，應(yīng)當(dāng)集體研究和表決，形成最終意見(jiàn)，從而強(qiáng)化規(guī)范性文件備案。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)重視及如何開(kāi)展合法性審核？備案審查和合法性審核是確保文件質(zhì)量的雙輪驅(qū)動(dòng)、缺一不可。其中，備案審查是事后的處理，一旦糾正錯(cuò)誤會(huì)發(fā)生許多遺留問(wèn)題，如已執(zhí)行錯(cuò)誤文件給某方主體利益帶來(lái)的實(shí)際損害等。而合法性審核作為前置手段，如果做扎實(shí)了就會(huì)糾正違法、彌補(bǔ)漏洞，確保文件合法合規(guī)。備案審查做得好，真查實(shí)糾，樹(shù)立權(quán)威，就可以倒逼合法性審核更加認(rèn)真慎重。合法性審核質(zhì)量高，可以讓備案審查更加輕松，畢竟共同的目的是提升文件質(zhì)量，而不是一定要查出問(wèn)題。《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》是我國(guó)首個(gè)規(guī)定合法性前置審核的省級(jí)規(guī)章，對(duì)合法性審查的內(nèi)容和要求進(jìn)行了明確，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可以作為開(kāi)展合法性審核的依照或者參考。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查？近年來(lái)，根據(jù)黨中央國(guó)務(wù)院建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重大決策部署，各地充分發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議組織協(xié)調(diào)等職能，從健全審查工作機(jī)制、加強(qiáng)存量增量審查、創(chuàng)新公競(jìng)審查模式等方面積極推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，有力規(guī)范政府行為，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，極大激發(fā)了市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。但這項(xiàng)工作只部署到縣級(jí)以上部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道仍處于真空狀態(tài)。實(shí)踐中大量的中小微企業(yè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行屬地管理，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)布的涉企文件不進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，中小微企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利受到損害后將很難獲得救濟(jì)。因此，要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作與公平競(jìng)爭(zhēng)審查有機(jī)結(jié)合，高度重視通過(guò)雙方力量整合持續(xù)提升審查質(zhì)量和效率。備案審查中要將公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為合法性審查的重要內(nèi)容納入，全面審查市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)5項(xiàng)，商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)5項(xiàng)，影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)，影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)，努力打造法治化營(yíng)商環(huán)境。

（四）制度能力建設(shè)方面

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件被撤銷(xiāo)后有無(wú)溯及力及其遺留問(wèn)題如何處理？撤銷(xiāo)文件是否具有溯及力，眾說(shuō)紛紜，莫衷一是，最好當(dāng)然還是由法律來(lái)規(guī)定。在法律未規(guī)定之前，現(xiàn)階段也要從法理、情理和事理層面作些探討。如果單從合理性上判定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件被撤銷(xiāo)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩種情況：一種制定時(shí)即已違法，被撤銷(xiāo)的文件應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為自始無(wú)效；另一種是當(dāng)時(shí)合法現(xiàn)在時(shí)代變遷，不再合法了，則被撤銷(xiāo)的文件應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為自撤銷(xiāo)之日起失效。當(dāng)然這也是一家之言，學(xué)界主流觀點(diǎn)并非如此。如有學(xué)者提出，根據(jù)我國(guó)《立法法》第九十三條，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。可見(jiàn)，我國(guó)采取“以不溯及為原則、有利溯及為例外”的立場(chǎng)[10]。從基層實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論文件撤銷(xiāo)后的溯及力如何，社會(huì)更關(guān)注的是文件遺留問(wèn)題，這涉及基層治理和社會(huì)穩(wěn)定，需要從合法、合理多重視角再作探討。既然規(guī)范性文件有問(wèn)題，造成這個(gè)結(jié)果可能是文件制定質(zhì)量因素，也可能是情勢(shì)變更因素，但作為管理對(duì)象的群眾并無(wú)過(guò)錯(cuò)，不應(yīng)承擔(dān)不利后果。群眾樸素地信任基層政府的感情應(yīng)當(dāng)被尊重，建議實(shí)踐中依照被撤銷(xiāo)文件群眾已享受的利益不再追回，而被剝奪的利益應(yīng)當(dāng)返還或者給予適當(dāng)補(bǔ)償。這樣，就是由政府來(lái)承擔(dān)違法規(guī)范性文件的損失，而不是由不知情的作為善意第三人的群眾來(lái)買(mǎi)單。

2.如何處理上級(jí)指導(dǎo)和本級(jí)履職的關(guān)系？縣級(jí)以上人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)是上下級(jí)關(guān)系，縣級(jí)以上人大具有指導(dǎo)、支持和監(jiān)督的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)承擔(dān)負(fù)責(zé)對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查的主體責(zé)任。現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)備案審查能力弱是一種客觀存在，但是能力問(wèn)題和法定權(quán)限問(wèn)題是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的問(wèn)題。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)能力弱，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)人大提前介入，包攬審查，代為履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)備案審查權(quán)。這種做法實(shí)為削足適履，得不償失，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)永遠(yuǎn)不能樹(shù)立主體意識(shí)，能力和責(zé)任不斷削弱，最終失去了職能作用和各方的信任。因此，上下級(jí)應(yīng)當(dāng)各守本分、各履其職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法自主開(kāi)展備案審查工作，縣級(jí)以上人大應(yīng)當(dāng)妥善開(kāi)展工作指導(dǎo)，通過(guò)培訓(xùn)、座談和疑難問(wèn)題探討等形式幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)加強(qiáng)能力建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)循序漸進(jìn)、雙贏共贏。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)是否可以聽(tīng)取備案審查專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告？全國(guó)人大常委會(huì)法工委自2017年起，每年向全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告開(kāi)展備案審查工作情況。2019年全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《規(guī)章、司法解釋備案審查工作辦法》中形成了制度。《地方組織法》第五十條，在縣級(jí)以上人大常委會(huì)職權(quán)中增加了“聽(tīng)取和審議備案審查工作情況報(bào)告”。由此，雖然法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)聽(tīng)取備案審查專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告未作規(guī)定，但比照全國(guó)人大常委會(huì)和地方縣級(jí)以上人大常委會(huì)做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案審查工作也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)作專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告。這既有利于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文件制定的監(jiān)督，也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深化依法行政、建設(shè)法治政府。建議有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以實(shí)踐探索。

四、前景展望：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作制度重塑的目標(biāo)、原則和進(jìn)路

（一）目標(biāo)定位——“一體四性”

1.實(shí)現(xiàn)一體，納入備案審查體系的重要組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查制度重塑后，從法理和制度層面打通了備案審查“最后一公里”，補(bǔ)齊了短板，進(jìn)一步推進(jìn)了備案審查體系化建設(shè)。從全國(guó)人大、省級(jí)人大、設(shè)區(qū)市人大、縣級(jí)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)，都對(duì)其產(chǎn)生或者監(jiān)督的行政主體規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，促進(jìn)各級(jí)人大主體審查權(quán)縱向上的全覆蓋，體現(xiàn)了各級(jí)政府由人大產(chǎn)生、向人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的人民代表大會(huì)制度本質(zhì)要求。

2.確保制度設(shè)計(jì)的完備性。備案審查是人大的一種監(jiān)督方式，人大應(yīng)當(dāng)依法行權(quán)，備案審查理應(yīng)依法開(kāi)展。通過(guò)上級(jí)發(fā)文授權(quán)或者交辦等制度化建設(shè)，完善制度設(shè)計(jì)與落地，消除法律實(shí)施的瓶頸和障礙，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大備案審查工作于法有據(jù)、支撐有力。

3.確保運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)性。目前，在法律之間，在法律、法規(guī)、具體制度之間，在黨委、人大和政府的備案規(guī)范之間，在文件的報(bào)備、受理、審查和糾錯(cuò)的各個(gè)環(huán)節(jié)之間，存在一些不協(xié)調(diào)、不一致之處，必須通過(guò)修改、調(diào)整和完善，使各方面規(guī)范內(nèi)在統(tǒng)一、相互適應(yīng)、有機(jī)協(xié)調(diào)。

4.確保工作銜接的緊密性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作在高度緊密性協(xié)作的組織之間開(kāi)展，黨委人大政府的領(lǐng)導(dǎo)有分工更多是合作，黨委辦、人大辦和政府辦更有合署辦公的情況，因而應(yīng)當(dāng)尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道現(xiàn)實(shí)情況，職能作分工，協(xié)作重溝通，確保聚合力，不扯皮，實(shí)現(xiàn)共建共享。

5.確保代表群眾的參與性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表是直接選舉產(chǎn)生的，代表與選民即群眾的關(guān)系更加緊密，人大代表的作用更具有直接現(xiàn)實(shí)性，人大審查必須緊緊依靠人大代表，并充分發(fā)揮群眾的作用，才能使備案審查工作始終站在人民的立場(chǎng)，堅(jiān)持服務(wù)人民的導(dǎo)向，保障憲法法律實(shí)施，保護(hù)公民和市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。

（二）遵循原則

1.堅(jiān)定政治方向。始終堅(jiān)持備案審查工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法開(kāi)展，重大問(wèn)題應(yīng)當(dāng)向?qū)俚攸h委匯報(bào)，同時(shí)加強(qiáng)政治性審查，確保備案文件符合改革發(fā)展要求，符合黨的重大決策部署。

2.發(fā)揮人大主導(dǎo)。充分發(fā)揮人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，堅(jiān)持全面主導(dǎo)，有的放矢，督促政府依法行政，規(guī)范決策性行為，推進(jìn)依法辦事，營(yíng)造公平合理的政策環(huán)境和和諧友善的社會(huì)環(huán)境。

3.堅(jiān)持效果導(dǎo)向。堅(jiān)持聚焦問(wèn)題，對(duì)影響群眾權(quán)益的重要事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)審查，堅(jiān)決撤銷(xiāo)損害群眾利益的規(guī)范性文件，適時(shí)修改不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，以真查實(shí)糾倒逼政府提升辦文的質(zhì)量和水平，切實(shí)維護(hù)黨和政府的公信力。

4.注重方法創(chuàng)新。創(chuàng)設(shè)備案平臺(tái)和載體，創(chuàng)新機(jī)制和方法，提升文件報(bào)送的質(zhì)量，積累備案審查經(jīng)驗(yàn)，健全備案糾錯(cuò)程序，推進(jìn)代表群眾參與的制度設(shè)計(jì)和功能發(fā)揮，提升備案工作的前瞻性和引領(lǐng)性。

5.強(qiáng)化程序意識(shí)。進(jìn)一步優(yōu)化備案審查的管理規(guī)范和文書(shū)格式，明確責(zé)任主體和流程管控，嚴(yán)格按照規(guī)定的內(nèi)容、程序和方式開(kāi)展備案審查工作，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作地方標(biāo)準(zhǔn)，確保要求更明晰、程序更規(guī)范。

（三）推進(jìn)路徑

1.深化統(tǒng)籌部署。堅(jiān)持將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作納入各級(jí)人大和政府工作總體部署，縣級(jí)以上人大常委會(huì)聽(tīng)取備案審查報(bào)告中應(yīng)當(dāng)包含指導(dǎo)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)備案審查專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作與服務(wù)中心大局做好有機(jī)銜接，與打造新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)化基層治理高度相融，著力以備案的權(quán)威性、糾錯(cuò)的剛性助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。將開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作作為提升基層干部法治素養(yǎng)的契機(jī)，切實(shí)增強(qiáng)其憲法法律意識(shí)，促進(jìn)依法決策、規(guī)范執(zhí)法、依法辦事。

2.完善法律法規(guī)。修改《監(jiān)督法》，在附則部分增加規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、街道人大工委，參照開(kāi)展對(duì)同級(jí)行政規(guī)范性文件的備案審查”。修改《地方組織法》，增加規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)開(kāi)展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的規(guī)范性文件備案審查工作”；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)行使職權(quán)中增加規(guī)定“聽(tīng)取和審議備案審查工作情況報(bào)告”；將街道人大工作機(jī)構(gòu)現(xiàn)規(guī)定“辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作”，修改為“辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉、備案審查以及其他工作”。在全國(guó)人大常委會(huì)即將出臺(tái)的關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定中，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件備案審查和街道人大機(jī)構(gòu)對(duì)街道辦事處規(guī)范性文件備案審查納入其中。全面修改各省級(jí)人大和設(shè)區(qū)的市級(jí)人大制定的備案審查法規(guī)或者備案審查辦法中，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)按照授權(quán)、交辦對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的規(guī)定。

3.落實(shí)制度設(shè)計(jì)。在法律未調(diào)整的情形下，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作的制度溯源和銜接配套。為落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件的撤銷(xiāo)權(quán)，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)出臺(tái)辦法，也可以由縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)出臺(tái)決定、通知等規(guī)范性文件，授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履行備案審查職權(quán)。為加強(qiáng)街道人大機(jī)構(gòu)對(duì)街道辦事處的監(jiān)督，由縣級(jí)人大常委會(huì)發(fā)文明確交辦街道人大機(jī)構(gòu)對(duì)街道辦事處規(guī)范性文件的備案審查工作。

4.創(chuàng)新平臺(tái)載體。一是建立責(zé)任落實(shí)機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大和政府將規(guī)范性文件備案審查列入年度工作要點(diǎn)，縣級(jí)人大常委會(huì)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作納入年度督查計(jì)劃。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作的分管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任科室、聯(lián)絡(luò)員，細(xì)化備案工作規(guī)范和制度，建立工作檔案和臺(tái)賬。二是建立溝通協(xié)調(diào)制度。根據(jù)工作需要適時(shí)召集規(guī)范性文件報(bào)備部門(mén)和專(zhuān)家小組及有關(guān)單位召開(kāi)會(huì)議，通報(bào)情況，分析問(wèn)題，商議對(duì)策，督促問(wèn)題整改。三是建立備案質(zhì)量管控機(jī)制。堅(jiān)持各類(lèi)審查兼顧，高度重視備案審查意見(jiàn)的合理性和群眾認(rèn)可度，堅(jiān)持依法審查，以理服人。發(fā)揮好備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委、人大和政府在備案審查工作中加強(qiáng)聯(lián)系，形成合力。四是建立代表群眾等參與備案審查工作機(jī)制，由人大代表、街道資政員參與文件備案審查工作，了解其對(duì)審查文件的看法。探索對(duì)關(guān)系人民群眾切身利益的爭(zhēng)議性文件組織專(zhuān)門(mén)聽(tīng)證，將聽(tīng)證意見(jiàn)作為出具審查意見(jiàn)的重要參考。探索備案審查信息公開(kāi)機(jī)制，提升透明度。對(duì)接省人大接入在線(xiàn)提交審議建議功能，落實(shí)和保障公民審查建議權(quán)利。五是建立督查考核制度。縣級(jí)人大常委會(huì)定期進(jìn)行考核，重點(diǎn)檢查考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道報(bào)備文件、報(bào)備質(zhì)量、審查意見(jiàn)落實(shí)等情況，年底在一定范圍內(nèi)通報(bào)。

5.強(qiáng)化力量支撐。一是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。首先是完善機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)都應(yīng)設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)備案審查日常工作。其次，選優(yōu)配強(qiáng)備案審查專(zhuān)業(yè)人員。最后，加強(qiáng)培訓(xùn)教育，通過(guò)案例、輔導(dǎo)、調(diào)研和外出考察等方式，提升現(xiàn)有人員的能力素養(yǎng)。二是善于借助外力。如聘請(qǐng)高校和黨校法學(xué)老師、律師、實(shí)務(wù)部門(mén)法律顧問(wèn)、公職律師等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)的外聘專(zhuān)家，幫助審查文件。三是考量職權(quán)沖突。考慮到基層司法所前期通過(guò)協(xié)助黨政辦公室已高度介入黨政類(lèi)規(guī)范性文件合法性審核，如果條件允許，不宜將司法所人員納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)外聘專(zhuān)家范圍或會(huì)同審查外部力量，以免發(fā)生利益沖突。

6.營(yíng)造良好氛圍。一是深化學(xué)習(xí)，全面領(lǐng)會(huì)備案審查工作的規(guī)范內(nèi)容、業(yè)務(wù)要領(lǐng)和精神實(shí)質(zhì)。二是擴(kuò)大宣傳，加強(qiáng)典型宣傳，開(kāi)展案例教學(xué)，著力講好備案審查故事，持續(xù)提升備案審查的權(quán)威性和影響力。三是協(xié)作配合，在備案審查中各類(lèi)主體要本著對(duì)事業(yè)負(fù)責(zé)、對(duì)群眾權(quán)益負(fù)責(zé)的態(tài)度，加強(qiáng)友善溝通，更好地建設(shè)備案審查共同體，更高水平實(shí)現(xiàn)共建共享。

五、余論

有學(xué)者認(rèn)為，備案審查制度的建立健全、不斷完善和貫徹實(shí)施，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要持續(xù)發(fā)力；到目前為止所做的一切工作，都還只能說(shuō)是起步階段的基礎(chǔ)性工作，理論上的探索尤其缺乏[11]。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查制度化建設(shè)的初步架構(gòu)雖已搭建，然從功能主義來(lái)看理論上的探索與制度上的重塑不過(guò)是前驅(qū)和基石，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查總體工作而言，尚處于爬坡過(guò)坎、躍進(jìn)提質(zhì)的關(guān)鍵時(shí)期。時(shí)代在發(fā)展，實(shí)踐在深化，問(wèn)題在倒逼。這就要求充分尊重基層首創(chuàng)精神，高度重視實(shí)踐中生發(fā)的智慧，在動(dòng)態(tài)發(fā)展中不斷查找問(wèn)題，精準(zhǔn)采取有效應(yīng)對(duì)措施，推動(dòng)建立更加完善的長(zhǎng)效管理機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)各級(jí)備案審查主體的能力提升。同時(shí)，應(yīng)以辯證的眼光看待理論與實(shí)務(wù)這對(duì)矛盾的對(duì)立與統(tǒng)一關(guān)系。相信理論界不僅能在比較視野下的多元視域以深入細(xì)致的說(shuō)理正本清源、以供鏡鑒，更能從深思高舉轉(zhuǎn)向坐言起行，打通理論與實(shí)踐的壁壘，切實(shí)關(guān)注備案審查這一理論富礦，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，投身于熱火朝天、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的實(shí)踐，為新時(shí)代新征程備案審查工作開(kāi)拓新局面奉獻(xiàn)學(xué)界的力量。有充分的理由相信，只要深入貫徹習(xí)近平法治思想，促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，緊緊圍繞黨中央提出的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的總要求，從小切口入手，以制度化保障，補(bǔ)齊短板、創(chuàng)新實(shí)踐，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為基石，推動(dòng)備案審查這一中國(guó)特色憲法監(jiān)督制度在湖州市域高水平發(fā)展、全覆蓋推進(jìn)，并在全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)取得更加催人奮進(jìn)的成就。

注釋

①本文所稱(chēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，是指人大主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機(jī)構(gòu)對(duì)同級(jí)行政規(guī)范性文件的備案審查工作，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大向縣級(jí)人大報(bào)送人大規(guī)范性文件備案工作，但不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政的文件相關(guān)備案工作。

②本處主要參考了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室所著《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》一書(shū)，由中國(guó)民主法制出版社2020年8月出版。

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