新時代區縣人大監督的實踐成就、現實難題及優化對策

曹剛 林伯海

內容摘要：黨的十八大以來，人民代表大會監督職權得到進一步加強。區縣人大在行使監督權過程中不斷創新聽取審議工作報告方式，持續加強財經監督剛性，精準運用專題詢問，探索完善國有資產管理監督模式，取得突破性進展。但與此同時，仍然存在監督主體擔當精神不足、監督對象接受人大監督不夠自覺、監督方式不夠精準有力、監督環境有待進一步優化的實踐難題。邁步新征程，需要從劃清區縣人大監督的責任及績效標準、正確處理人大同黨委、“一府一委兩院”的辯證關系、增強人大監督壓力輸出效果、完善人大監督方式的運行機制、提升人大代表履職素養、推進社會主義民主法治教育六個方面加強和改進，強化其擔當作為，保證人民當家作主。

關鍵詞：新時代；區縣人大監督；責任制；全過程人民民主

人大監督是以權力制約理論、人民主權理論、無產階級監督理論以及全過程人民民主理論為理論基礎的無產階級代議制監督形式，根本目的在于保證以人民意志為表征的憲法法律得到完整全面準確地落實，維護人民根本利益?？h域作為中國行政體系中的基本行政單元，區縣人大監督權履行的質量，關系人民群眾對國家權力機關履職行權和中國特色社會主義民主政治的感知及認同，須特別重視。邁入新時代，黨中央高度重視人大監督作用的發揮，就加強和改進人大監督工作提出了一系列新要求，有力推動了區縣人大立法監督、執法監督和司法監督職能的發揮，區縣人大監督工作取得了突破性進展，但也面臨新的難題與挑戰，需要進一步創新。

一、新時代區縣人大監督實踐成就

（一）創新聽取審議工作報告方式

聽取和審議“一府一委兩院”的工作報告是國家權力機關開展工作監督的基本方式和主要途徑，是人大監督方式中運用最為頻繁的監督手段。新時代區縣人大著力優化人大常委會會議審議意見的提出、審議和落實流程，努力提高人大常委會會議質量和審議意見落實效果。為了調動常委會組成人員和人大代表發言積極性，人大常委會會議設置了分組討論環節。在會議召開前，按照討論事項的復雜性和專業性，將常委會組成人員分為不同小組。在宣讀完畢需要討論的事項后，各組人員在不同會議室展開分組討論并記錄發言情況。討論結束后，由常委會主任向大會報告新收集的意見、建議，經大會集體表決同意后納入審議意見（草案）， 以常委會的名義轉交政府辦理。另外，一些區縣人大在以往只是簡單把聽取審議結果區分為“滿意”“基本滿意”或“不滿意”的基礎上，探索“定量+定性”的打分模式，既給出分數，又給出等級，充分展現出代表對“一府一委兩院”某項工作的折疊態度，增強聽取審議報告的監督壓力。此外，進一步加強審議意見督辦。一方面，加強與“一府一委兩院”關于審議意見轉交、辦理的溝通協調，定期提醒并監督意見辦理。另一方面，強化責任落實，對事關全局的重要工作，由分管領導帶隊、責任委室組織，及時跟蹤督辦并進行“回頭看”。對不能按時完成和完成效果不佳的責任單位，隨時誡勉談話。

（二）財經監督剛性不斷增強

黨的十八大報告吹響了人大加強政府全口徑預算決算審查監督的時代號角，黨中央印發了人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的實施意見，國家兩次修訂了預算法，明確和細化了預算的范圍、編制、執行、調整、監督及決算的審查，為推進新時代預算決算審查監督提供了制度支撐。區縣人大近年來重點對支出預算的總量與結構、重點支出與重大投資項目、部門預算、政府債務、重大財稅改革和支出政策等事項開展全口徑、全過程監督。組建財經咨詢專家庫，借助“外腦”提升人大預算審查監督能力。搭建預算聯網監督平臺，動態監督財政、審計、國資、金融、統計運行狀況。建立健全政府債務管理情況向人大定期報告制度，審查監督政府性債務。踐行資金使用績效考核理念，完善績效指標體系，開展績效指標管理評價并向社會公開。以問題為線索、以績效為導向，統籌委員、代表、專家和職能部門力量，充分發揮“審、評、議、導、督”作用，開展“穿透式”預算審查監督。落實財政部門定期報告資金執行情況制度，對執行不力的單位主要負責人進行約談，對逾期未使用的資金堅決回收，對績效評價效果不好的予以通報。加強人大監督和審計監督的協調聯動，完善審計查出問題向人大常委會報告機制，側重審查重點部門、重點項目，對審計發現的突出問題限時整改。

（三）精準運用專題詢問監督方式

專題詢問自2010年由全國人大常委會首次開展以來，受到黨和國家高度重視。2015年全國人大常委會制定了《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》。2021年，第十三屆全國人大第四次會議又首次將其作為制度正式確定下來。由于其主題更加突出、對象更加明確、氛圍更加嚴肅、成效更加顯著，近年來受到區縣人大的青睞，區縣人大先后制定了本地區專題詢問辦法并踴躍開展。為了提升監督實效，區縣人大高度重視詢問的前期組織、現場提問和跟蹤督導。會前，同黨委、“一府一委兩院”相關負責人深入溝通，認真選擇詢問主題、確定詢問對象，運用專題座談會、實地走訪等多種方式深入調研，掌握基本情況。提前篩選整理詢問的問題，制作詢問提綱。會中，精心組織詢問人員詢問、追問，安排參會人員對相關部門應詢的態度和處理方式開展測評。會后，及時收集整理詢問意見并以審議意見書形式交由“一府一委兩院”辦理。相關部門限期整改，完畢后向常委會提交辦理落實情況書面報告。在這期間，人大常委會分管領導帶隊適時開展專項監督。這一方式的精準運用推動解決了一大批制約地區經濟社會發展和老百姓民生改善的痛難點問題。如成都市龍泉驛區就通過專題詢問把該區幾處閑置的國有資產分別建成了康養基地、科創園區，每年增加國有資產收入500多萬元。

（四）探索完善國有資產管理監督模式

2017年，黨中央印發了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，對政府向人大常委會報告國有資產管理情況制度化、規范化、程序化作出了全面部署。2019年，全國人大常委會又要求建立健全國有資產管理情況報告和監督制度。在此背景下，區縣人大深入調研本區域行政事業性國有資產、國有自然資源、縣級國有公司資產的管理及利用情況，陸續建立并落實本級政府向人大常委會報告國有資產總量、結構、變動、收益及負債的管理情況制度，加強人大對國有資產管理情況的監督，進一步推進了國有資產管理朝著公開透明化方向發展。部分區縣人大在政府提交綜合管理情況報告的基礎上，還規定本級政府要在一屆任期內將所有類型的國有資產管理情況分別作專項匯報。為了科學合理評價人大對國有資產管理情況的監督成效，區縣人大正在嘗試建立國有資產管理及利用監督考評體系，試圖通過科學合理的考評制度，全面深刻掌握國有資產管理質效，發現存在的問題及影響因素，進一步優化國有資產的管理方式，促進國有資產保值增值?？傊侥壳盀橹梗虮炯壢舜蟪Ｎ瘯ㄆ趫蟾鎳匈Y產管理情況的制度已經在所有縣級行政區域得到全面落實，財政部門定期報告國有資產管理情況、人大常委會監督檢查國有資產的管理情況已經成為常態，針對國有資產管理的人大監督力度持續增強、成效不斷顯現。

二、新時代縣級人大監督建設存在的問題

黨的十八大以來，區縣人大監督取得上述突破性進展，成效更加顯著，為推動地方經濟社會發展和民生改善貢獻了重要的人大力量。但不可否認，目前區縣人大監督工作的開展情況和取得的實踐成效仍然與憲法法律設置的民主法治建設愿景和新形勢下人民群眾對人大發揮更加強有力的監督作用的期待仍然存在一定差距，具體反映如下：

（一）監督主體擔當斗爭精神不足

人大監督是代表本區域內全體人民監視、檢查、督促由其產生的國家機關的工作及其工作人員是否按照人民意志行使權力的法定職權。人大監督的根本性質要求監督主體要具備勇于擔當作為、敢于斗爭碰硬的精神品質。但受人大代表整體結構和人大常委會組成人員局部結構不合理的影響，人大常委會組成人員中“船到碼頭車到站”“小富即安、小成即滿”的消極思想仍然存在，人大代表斗爭精神不夠、工作動力不足、工作標準不高的現象時有發生。

（二）監督對象接受人大監督不夠自覺

“一府一委兩院”接受人大監督是政權組織形式的根本安排，但個別部門對人大常委會的審議意見、人大代表的建議、批評和意見不重視，辦理不認真，不是創造有利條件著手解決，而是怕困難、講客觀，忽悠搪塞、敷衍應付，重答復、輕落實。前期對監督意見不予理睬，臨近辦結日期才突擊聯系溝通。整改落實不進行系統思考、綜合謀劃，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，同類問題“年年提、年年改”。

（三）監督方式運用不夠精準有力

區縣人大監督方式的運用總體呈現程序性監督多、實質性監督少，柔性監督多、剛性監督少的特點。一方面，監督方式以聽取審議報告、執法檢查、調研、視察為主，少用或不用質詢、特定問題調查等剛性監督方式。另一方面，監督方式的運用針對性、徹底性不夠，沒有做到“該用必用、嚴格運用”。專題詢問詢問人數少、詢問時間短、公開力度不大，預算聯網監督平臺沒有與本級財政、金融、國資系統完全互聯互通，審議意見大而化之、籠統模糊。由此導致人大監督看著程序嚴謹規范、代表人多勢眾、活動聲勢浩大，但實效“捉襟見肘”。

（四）監督環境有待進一步優化

目前，國家層面關于區縣人大監督的法律法規還比較籠統，對監督方式的使用和銜接還沒有形成完整嚴格的制度鏈條，對人大常委會的法律責任也沒有明晰。由于沒有上位法的支撐，區縣人大監督制度沒有實質性的完善。而更為關鍵的則是全面的現代民主法治文化環境的缺失，包括常委會組成人員在內的人大代表及人民群眾仍然受落后政治文化因子支配，區縣人大監督缺乏堅實的社會力量支撐。

三、新時代區縣人大監督的優化對策

（一）劃清區縣人大監督的責任及績效標準

區縣人大要建立健全區縣人大監督工作責任制，明晰區縣人大監督的政治責任和法律責任，加強對人大監督的責任約束。當監督工作不能得到人民的認可時，難以使“責任即從法律規定轉化為實際狀態”①。要完善并落實代表履職記錄、績效考核、向選民報告的管理及公開機制，加強選民對人大代表的了解和監督，激發監督主體擔當斗爭精神和內生動力。

（二）正確處理人大同黨委、“一府一委兩院”的辯證關系

區縣人大要始終堅持黨的全面領導，嚴格執行“三重一大”請示報告制度，與“一府一委兩院”建立隨時溝通但違法（規）必究的“親”“清”工作關系。及時就監督選題的確定、監督對象的選取、監督計劃的制定推進、監督意見的落實反饋，與黨委、“一府一委兩院”交流協商，爭取黨委和“一府一委兩院”對人大監督工作的支持和配合，消弭偏見和抵觸，推動人大監督工作有威、有為、有力開展。

（三）增強區縣人大監督壓力輸出效果

國家要“賦予監督主體實體性的監督權限，以及適度的、剛性的、有效的監督手段”②，健全“一府一委兩院”在接受人大監督過程中存在的程序性違法和結果性違法的責任承擔機制，為人大監督裝上“鐵齒銅牙”。區縣人大要全面發展全過程人民民主監督模式，拓展區縣人大監督工作公開的廣度和深度，豐富人民群眾參與人大監督的路徑方法，增強人大監督的人民性、政治性、合法性、權威性、強制性。

（四）完善區縣人大監督方式的運行機制

“人大監督權的行使特別需要的是監督程序法”③。人大要細化監督方式的運行程序，形成從啟用、組織到懲戒的完整監督鏈條，用制度的環環相扣為人大監督的步步推進增添動能。同時，要深入探索協同監督模式，多元組合現有法定監督方式，積極嘗試人大監督同其他監督類型的協作樣態，推動各類監督形式各取所長、有機貫通、同向發力。

（五）提升區縣人大代表履職素養

區縣人大要從源頭上把關，合理優化人大代表結構，著力提升人大代表中具有專業知識背景或工作經驗，學歷、素質、履職熱情較高代表的比例。強化人大代表監督履職意識，加強區縣人大代表履職培訓，提升人大代表履職素養。全方位搭建代表履職平臺，做好代表活動組織，加快“智慧人大”建設，保障代表履職需要，讓人大代表愿監督、敢監督、善監督、能監督。

（六）推進社會主義民主法治教育

社會對國家權力的監督需要是代議制運行的源泉動力，人民群眾的監督意愿是人大監督的根本驅動。要構建“大宣傳”格局，持續開展民主法治教育，蕩滌傳統落后的政治文化“陰霾”，推動人民群眾樹立牢固的現代民主法治意識。發展全過程人民民主，拓寬人民群眾參政議政渠道，增強群眾“四自”能力④，提升人民群眾參與公共權力運作的政治素養。

結語

習近平總書記指出：“全面建成社會主義現代化強國，人民是決定性力量?！雹萏ど先娼ㄔO社會主義現代化國家新征程，加強和改進區縣人大監督，要堅持以人民為中心，以健全監督制度為前提，以增強監督剛性為基礎，以探索聯動貫通為關鍵，以發展全過程人民民主為重點，以提升監督實效為根本，通過構建全方位、立體式人大監督新格局，不斷提升把人大監督的制度優勢轉化為基層治理效能的能力和水平。

注釋

①姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2012：54.

②簡小文.習近平關于人大監督的重要論述研究——兼論我國憲法法律監督權與人大監督制度的完善[J].經濟社會體制比較，2020（01）：3.

③程竹汝.授權與監督：論完善人民代表大會制度的幾個問題[J].學術月刊，2005（06）：40.

④“四自”能力即自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的能力。

⑤習近平在十四屆全國人大一次會議上發表重要講話[EB/OL].中國人大網.http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202303/a645007f36b14822894db0d1deac4a1e.shtml.