市級基層立法聯系點運行中遇到的問題與思考

汪德華

基層立法聯系點是立法機關直接聯系基層群眾的有效渠道，是全過程人民民主的生動實踐。建立基層立法聯系點是黨的十八屆四中全會作出的決策部署。黨的二十大報告再次明確提出：“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點。”2022年3月11日，修改后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會通過建立基層聯系點、代表聯絡站等方式，密切同人民群眾的聯系，聽取對立法、監督等工作的意見和建議。”2023年3月13日，《中華人民共和國立法法》修改增加規定：“全國人民代表大會常務委員會工作機構根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見。”“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對地方性法規、自治條例和單行條例草案的意見。”相對于國家立法，地方立法特別是設區的市級立法在人們心中的地位低，其重要性還未引起人們足夠的重視。所以，作為為市級人大及其常委會立法工作服務的市級基層立法聯系點的重要性，相應的也未引起人們足夠的重視，其大部分工作被縣級人大常委會所代替，運行起來還存在一些問題和困難，作用還沒有充分發揮出來。如何破解這些問題和困難，本文試作一些探索和思考。

一、市級基層立法聯系點運行中遇到的問題

與國家級、省級基層立法聯系點相比，市級基層立法聯系點起步遲、層級低、構架小、覆蓋面窄，但是更貼近基層、貼近群眾，運行起來除遇到各級基層立法聯系點共性問題外，還有其個性問題和困難，主要有職能定位問題、陣地建設問題、經費保障問題、隊伍建設問題、考核機制問題、作用發揮問題等等。

（一）職能定位不明。目前市級基層立法聯系點職能定位不明確、不統一。有的只是單獨的一項，即聽取、收集、上報法律、法規草案的意見建議，大部分延伸到聽取立法工作全過程的意見建議，還有的拓展到收集監督意見、反映社情民意、辦理民生實事等。

（二）陣地建設不足。市級基層立法聯系點沒有獨立出來，沒有編制、沒有專門的辦公場所和辦公設施，大部分都是和單位的綜合部門、法務部門、綜治部門合署辦公。名稱不統一，有的統一授了牌，有的甚至連牌都沒有統一制作。工作流程和相關制度不完善。信息采集點少，采集網絡不健全。有的沒有建立相關臺賬，規范化管理程度不高。

（三）經費保障不力。制度機制的運行需要經費作保障。不像國家級、省級基層立法聯系點那樣設在較高層級的單位、組織，有的甚至設在市級人大常委會，其工作經費不成問題。一些市級基層立法聯系點設在鄉鎮、街道、村（居）委會等基層單位，原有的工作經費就不足，再附加一項新的工作，其工作經費就更加捉襟見肘。有的由于市級財政困難，無力保障基層立法聯系點的工作經費。因為財政政策的原因，市級財政也不能直接撥款到基層立法聯系點。有的地方采取報賬形式，市級人大常委會每年給基層立法聯系點提供一定的工作經費，由各基層立法聯系點統一到市級人大常委會報賬，但由于報賬審批程序繁雜，規定的工作經費往往很難用得到。

（四）隊伍建設不強。一是崗位不穩定，一些工作聯絡員隨著單位人事變動而頻繁變動，工作聯系不暢。二是主體意識不強，有的分管領導和工作聯絡員把立法聯系點工作當副業，敷衍應付。三是專業素養不高，有的工作聯絡員、信息采集員的法律素養、文字綜合能力和組織協調能力不適應工作需要，影響工作效率和效果。

（五）考核機制不全。市級人大常委會沒有出臺科學的考核機制，對基層立法聯系點進行考核，基層立法聯系點也沒有制定具體的考核辦法，對各聯絡站、信息采集員進行考核。沒有建立相應的激勵機制和合理的退出機制，基層立法聯系點的推動力不足。

（六）作用發揮不顯。有的聯系群眾不廣，有的收集意見不全，有的意見建議質量不高，有的意見建議沒有做到“原汁原味”，有的工作聯絡員、信息采集員閉門造車，以自己的意見代替群眾意見，有的甚至不收集意見，有的只做法律法規草案征求意見工作，對其他立法工作的意見建議則不去征集，基層立法聯系點“直通車”作用沒有發揮出來。

二、加強市級基層立法聯系點建設的思考

加強市級基層立法聯系點建設是貫徹落實黨的二十大精神的重要舉措，是踐行全過程人民民主的必然選擇，是科學立法、民主立法、依法立法的客觀需要，是加強地方立法、促進基層治理的內在要求。

（一）明確職能職責。新修訂的《中華人民共和國立法法》明確了基層立法聯系點的法律地位和作用，但是對其職能職責卻沒有明確。從《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》相關規定精神來看，基層立法聯系點是用來聽取對立法工作的意見和建議，涵蓋整個立法工作。從新修訂的《中華人民共和國立法法》相關表述來看，國家級的基層立法聯系點，用來“深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見”；省、市級的基層立法聯系點，用來“深入聽取基層群眾和有關方面對地方性法規、自治條例和單行條例草案的意見”，只明確聽取對法規、條例草案的意見，而沒有規定聽取對立法工作的意見。筆者認為，從基層立法聯系點字面意思和立法精神來分析，其職能職責應該是為立法工作服務，聽取對整個立法工作的意見，包括對立法規劃、立法計劃、立法起草、立法審議、立法評估以及立法宣傳等各個環節的意見建議。具體職責是：（1）聽取、收集對立法建議項目的意見建議；（2）聽取、收集對法律法規草案的意見建議；（3）收集法律法規實施中的問題，服務立法后評估；（4）組織開展立法宣傳。當然也可以收集對規范性文件實施中的問題，收集對監督工作中的意見建議，還可以反映其他社情民意，但這些不是主責主業。

（二）加強陣地建設。可以與代表之家、代表聯絡站以及其他基層聯系點聯合建設，整合人力、物力、財力，實施場地、設施、設備、人員共享。陣地建設要規范、實用，要求“九有”：有統一的牌匾、有辦公場所、有辦公設施、有分管領導、有工作聯絡人、有完善的制度、有信息采集點、有信息采集員、有登記臺賬。基層立法聯系點名稱要統一，統一授牌，重點點可由常委會領導掛牌。

（三）完善運行機制。建立信息采集和反饋制度，明確信息采集的方式、流程、綜合、上報和反饋相關內容。建立考核機制，對基層立法聯系點的工作進行科學量化，對其工作成效進行綜合考核，如對信息采集數量和質量、信息采集面的寬窄、立法宣傳形式與效果以及陣地建設、制度建設、隊伍建設等進行考核，考核結果作為保留或取消的主要依據。建立動態管理機制，定期不定期對基層立法聯系點的工作進行考核、評估，對工作不力、整改不到位的予以及時取消。建立意見建議采納激勵機制，對基層立法聯系點的意見建議在立法調研報告中予以反映，對采納的意見建議予以物質獎勵或通報表揚或頒發榮譽證書，提高基層立法聯系點和人民群眾參與立法的積極性。

（四）建立保障機制。保障必要的人員，分管領導和工作聯絡員要相對固定，工作聯絡員要具備一定的法律知識和文字綜合能力。加強對工作聯絡員、信息采集員等人員的業務培訓，提高履職能力。提供必要的辦公設施、設備，加強信息化建設，提高履職成效。保障必要的工作經費，將工作經費列入預算，同時制定經費管理使用辦法，規范經費的管理使用，提高經費保障水平。

（五）織密聯系網絡。為把立法根基廣植于人民群眾之中，拓寬全過程人民民主渠道，可以建立立法聯系人制度，將講政治、守紀律、熱愛公益事業、有一定法律素養、有為民情懷的人聘請為立法聯系人，直接對立法機關負責。這樣，既可以破除經費和場地的困擾，又可以解決基層立法聯系點工作聯絡員穩定性不足的問題，同時還可以確保意見建議的“原汁原味”。立法聯系人的職責與基層立法聯系點的職責相同，考核亦可參照基層立法聯系點的要求進行，同時要加強對立法聯系人的業務培訓，保障工作補貼和培訓經費，充分調動其工作積極性，實現基層立法聯系點與立法聯系人的優勢互補，從而提高立法的民主性和科學性。