美國印太數字戰略與數字秩序構建研究

摘要：[目的/意義]美國新版《國家安全戰略》將印度–太平洋地區（“印太地區”）作為21世紀地緣政治的中心，其在“印太地區”推進的數字戰略競爭將直接影響地區數字秩序構建。研究美國印太戰略中的數字戰略，對預判美國對華戰略競爭的核心地帶、支柱、路徑與安全風險等具有重要的理論與戰略意義。[方法/過程]以美國政府文件和外交政策為基本事實依據，采用政策研究方法分別從戰略框架、權力和規則三個層面，通過最新政策案例系統分析美國印太數字戰略的布局。[結果/結論]研究結果表明，“印太地區”正成為美國對華戰略競爭的核心地帶，數字權力競爭正在成為國際權力競爭的支柱，美國在印太戰略下大力推進印太數字戰略，塑造以“民主”價值觀為基礎的價值觀認同，在印太數字空間中植入“自由與開放”的共同價值觀，建立多圈層、多功能的數字聯盟和伙伴關系，試圖構建“去中國化”的“分層金字塔”數字規則體系。美國印太數字戰略主要目標是削弱地區國家與中國的經濟合作紐帶，逐步建立基于“技術政治戰略”的新安全體系，塑造與中國進行長期競爭的非對稱權力優勢、安全格局、戰略環境以及“基于規則”的國際秩序。

關鍵詞：印太數字戰略 技術政治 數字聯盟 數字秩序 數字權力

分類號：D815

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.01.01

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

1 引言

2022年2月11日，美國白宮發布了《美國印太地區戰略》[1]，宣稱將在印度–太平洋地區（下簡稱“印太地區”）投入更多的外交與安全資源，塑造圍繞中國的戰略環境。雖然俄羅斯與烏克蘭持續沖突正加劇美西方與俄羅斯的地緣政治的沖突烈度與范圍，但從《美國印太地區戰略》可看出，美國戰略重心仍然是與中國的戰略競爭[2]，拜登政府將美國戰略重心錨定在印太地區[3]。美國兩黨也形成廣泛共識[4]，即美國最大的國家安全挑戰不是俄羅斯而是中國，決定本世紀命運的地區不是歐洲而是亞洲，“印太地區”是中美競爭的主要地區。美國國防部發布的《2022美國國防戰略》也進一步明確，將應對中國在“印太地區”的挑戰作為優先事項[5]；《美國國家安全戰略》將“印太地區”視為21世紀地緣政治的中心[6]。從《美國印太地區戰略》規劃的“開放”“連接”“繁榮”“安全”“彈性”五大支柱和“印太經濟框架”（Indo-Pacific Economic Framework， IPEF）具體實施路徑均可看出，基于“技術政治”[7]的數字秩序將改變“印太地區”基于“地緣政治”邏輯的安全格局和秩序，印太數字戰略的重心在于美國試圖塑造與中國進行長期戰略競爭的非對稱技術權力優勢、安全格局、戰略環境以及“基于規則”的國際秩序。在“技術政治時代”，技術領先的國家將推動數字經濟獲得政治權力和軍事實力，并塑造技術規則。美國與部分“印太地區”國家看到了一種“基于規則”的秩序構建和遏制中國的手段，即通過建立所謂的“可信賴和可靠”的數字基礎設施，并聯合制定技術規則以推進“印太地區”數字秩序。本研究以美國政府部門發布的官方文件作為基本資料來源，以美國智庫的相關研究報告和政策建議等作為補充，系統性地剖析研究美國為夯實印太戰略，以技術權力競爭為核心，如何設計、布局印太數字戰略，如何爭奪“印太地區”的數字權力，如何拉攏盟友制定數字規則體系，從而在“硬實力”和“軟實力”兩個軌道上構建非對稱戰略競爭優勢。

2 美國印太數字戰略框架設計

美國建構的印太數字戰略遵從《美國印太地區戰略》宏觀框架設計，塑造以“民主”價值觀為基礎的意識形態認同，在印太數字空間中“植入”所謂的“自由與開放”共同價值體系，基于價值觀認同建立多圈層、多功能的數字聯盟和伙伴關系，從而構建限制創新要素向中國流動的壁壘，占據關鍵高技術供應鏈主導權。2022年5月23日，美國總統拜登訪問日本期間與十二國正式啟動了“印度–太平洋經濟框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF），IPEF是推進《美國印太地區戰略》的“施工圖”，IPEF的戰略目標是塑造與中國進行長期戰略競爭的非對稱技術權力優勢、戰略環境，建立在共同價值體系和數字聯盟基礎上的印太數字經濟框架，其主要目標是削弱“印太地區”國家與中國的經濟合作紐帶關系，從而在經濟與安全上形成非對稱性對華戰略競爭態勢[8]。因此，以意識形態塑造價值觀認同，以數字經濟為利益合作紐帶，以數字聯盟建立伙伴關系網，構成美國印太數字戰略框架的基本結構。

2.1 打造“自由”與“開放”的數字空間

由于意識形態可成為粘合戰略聯盟的紐帶，美國以“民主、自由”等西方價值觀為旗幟，將意識形態引入數字空間中。美國智庫“新美國安全中心”（Center for a New American Security，CNAS）報告稱[9]，目前技術競賽的本質是“民主”和“專制”國家的技術主導地位之爭。2021年12月，美國拜登政府在組織召開的“全球民主國家峰會”上宣布了“民主復興倡議”[10]，提出推進開放、互操作、可靠和安全的互聯網等實現“技術民主”。2021年，美國國務卿布林肯在美國–東盟峰會期間發表演講稱[11]，促進“印太地區”的“自由”和“開放”的另一種方式是“捍衛開放、可互操作、安全和可靠的互聯網”。因此，基于“民主”價值觀的“自由與開放”理念成為美國介入印太數字空間治理的理論支柱，《美國印太地區戰略》第一條提出要投資于“民主”制度，這成為在印太地區“粘合”伙伴關系的“道義”旗幟。倡導“自由”“開放”的印太數字空間在地區關鍵新興技術、互聯網和網絡空間通用規則制定中保持對美國的“開放”，通過主導地區數字規則制定，實現美國在印太數字空間中的“自由”（主導權）。正如CNAS報告所認為的[12]，美國必須確保印度–太平洋國家在其數字網絡決策方面有更大的選擇“自由”，在制定標準等方面需與美國私營部門等密切合作，以應對中國不斷擴大的“數字足跡”挑戰，從而確?！坝√貐^”的政治秩序。

2.2 印太數字經濟框架的兩大支柱

2022年3月，美國國會眾議院外交委員會舉行“印太經濟框架”聽證會[13]，認為亞洲經濟體越來越多成為全球需求、產品、資本和貿易的來源，亞洲內部貿易已超過了與美國的貿易，亞洲經濟一體化正在使亞太地區相對更“亞洲”。美國擔憂在亞洲地區的重要標準協議制定上被逐漸邊緣化，例如，“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）、“區域全面經濟伙伴關系協定”（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）和“數字經濟伙伴關系協定”（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）等。鑒于此，美國不僅要成為地區“安全產品”的提供者，更需投資于地區聯盟和伙伴關系，使每個亞洲國家繼續直接或間接地依賴美國以平衡與中國的實力競爭。印太數字經濟框架能否有效運轉，關鍵在于跨境數據流動框架、數字治理模式等支柱性框架能否成型。

2.2.1 跨境數據流動框架 2022年3月25日，美國和歐盟委員會宣布建立一個新的跨大西洋數據隱私框架[14]，這加速了跨大西洋數字經濟框架的成型。類似地，美國在印太地區達成以數字經濟為重點的“印太經濟框架”，首要解決的問題也是構建印太地區的跨境數據流動規則（或協議）。在實現路徑上，美國商務部積極推動改革（AsiaPacific Economic Cooperation，APEC）跨境隱私規則（Cross-Border Privacy Rules，CBPR）系統，具體是相關國家和公司采用法律和可審計框架確保數據隱私傳輸，改革后的CBPR使其成為印太地區跨境數據流動規則的現成替代，該進程在2022年APEC會議和2023年美國主辦的APEC會議上繼續推進。另外，美國基于所謂的“民主”價值觀，依照政治和治理將國家和所屬企業劃分為多個數字信任等級[15]，與多圈層結構的數字聯盟與伙伴關系相呼應，不同的聯盟等級意味著不同的數字信任等級，不同的數字信任等級決定著不同重要程度的跨境流動數據要素。這種跨境數據流動規則將成為美國在更廣范圍建構全球數據傳輸機制的基本框架，但需要更加復雜和漫長的國際協調和數字信任機制的認同。

2.2.2 印太數字治理模式 美國為了推進G7數字貿易協議，打造數字生態系統和供應鏈，2021年6月，《卡比斯灣 G7峰會公報》提出[16]，要建立一個值得信賴的、價值驅動的數字生態系統，推動建立G7數字技術標準合作框架，以信任支持數據自由流動，推進G7電子可轉讓記錄合作框架，促進安全、有彈性、有競爭力、透明、可持續和多樣化的ICT基礎設施供應鏈。為制定替代中國技術基礎設施的數字技術投資標準，美國以2019年和2020年布拉格會議達成的協議為基礎，就5G網絡安全標準達成共識，說服印太地區國家投資“可信賴和安全”的技術和數字基礎設施。美國將在“印太地區”牽頭制定評估框架和標準，以審查數字開發項目，并推動域內國家實施投資篩選計劃[12]。為推進價值觀驅動的數字治理模式，美國借助國際開發署（U.S. Agency for International Development，USAID）、美國國際開發金融公司（U.S. International Development Finance Corporation，DFC）、千年挑戰公司和美國貿易與發展署等金融機構，在“印太地區”實施數字發展計劃和數字治理模式[12]。為此，美國建立一個新的數字發展基金，與盟國協調支持“印太地區”及其他地區的數字連接項目，涵蓋電信設備、在線支付平臺、智慧城市、海底電纜等各個領域。

2.3 構建多圈層印太數字聯盟

美國在印太戰略下制定了“技術多邊主義”框架協定[17]，重新調整和構建美國及地區合作伙伴、聯盟、組織和規則，增強地區內外集體能力 [1]，以實現印太戰略的第二大戰略目標——“連接”[1]，這種數字聯盟伙伴關系根據戰略與安全信任程度劃分為若干等級[18]，呈現不同的圈層拓撲結構。

2.3.1 四方安全對話（QUAD）——核心“引擎”2021年9月，在美國召開了四方安全對話峰會（Quadrilateral Security Dialogue，QUAD）[19]，計劃打造開放、可訪問且安全的技術生態系統，為了在關鍵和新興技術領域嵌入“民主價值觀”和“普世人權”，QUAD發布了關于技術設計、開發、治理和使用的原則聲明。早在2021年3月，QUAD就已成立了關鍵和新興技術工作組，重點圍繞技術標準、5G多樣化、技術監測和技術供應鏈等展開工作。2022年2月11日，四方發表合作聯合聲明[20]，協助印太地區合作伙伴打擊虛假信息和建設確保有彈性的網絡安全和打擊網絡犯罪。QUAD更重要的目標是建立防御技術聯盟以對抗中國[21]。

2.3.2 五個區域條約聯盟——安全保障 印太戰略下的五個區域條約聯盟主要在于數字賦能安全與防務。第一，美國和韓國通過協調美國印度–太平洋戰略和韓國新南方政策[22]。21世紀美韓聯盟戰略[23]計劃尋找韓國新南方政策與美國印太戰略之間的交叉領域，建立聯盟創新基地。第二，美日將加強軍事研發合作[24]，未來10年將越來越關注關鍵和新興技術方面的合作。2021年3月16日，美日舉辦安全協商會議并發表聯合聲明[25]，美日重申對促進“印太地區”的“自由開放”和捍衛“基于規則的”國際秩序承諾。第三，美國與東南亞地區菲律賓和泰國的聯盟尚不穩定，美國或投資無人機、低地球軌道傳感器和自動化平臺等技術幫助菲律賓增強海域和網絡安全以應對“灰色地帶”挑戰，與泰國軍隊建立安全聯盟，對泰國增加與國防直接相關的軍事新興技術援助等[26]。第四，美國與澳大利亞增加技術轉讓以合作應對中國[27]。美國總統拜登表示，奧庫斯（美國、英國和澳大利亞三國組成的聯盟，即Trilateral security partnership of Australia， the United Kingdom， and the United States，AUKUS）將擴大軍事能力和網絡、人工智能、量子技術和海底領域等關鍵技術方面的優勢。

2.3.3 美國–東盟數字伙伴關系——主平臺 2021年8月4日，美國國務院發布《美國支持東盟印太地區展望》指出[28]，要加強在美國–東盟連接數字經濟建設。2021年10月27日，第九屆美國–東盟峰會達成《東盟–美國領導人數字發展聲明》強調[29]，建立東盟印度洋–太平洋東盟印太展望（ASEAN Outlook on Indo-Pacific，AOIP）和東盟全面復蘇框架（ASEAN Comprehensive Recovery Framework，ACRF），推進東盟數字連接和網絡安全伙伴關系（Digital Connectivity and Cybersecurity Partnership，DCCP）。2022年5月，東盟–美國特別峰會聯合愿景聲明強調[30]，東盟是核心，AOIP和美國的印太戰略在促進開放、包容和“基于規則”的區域架構方面具有共同的基本原則。

3 美國爭奪印太數字權力的支柱

數字空間中數字權力成為未來大國國際政治競爭的核心支柱，“印太地區”的數字權力競爭將深刻影響國際權力結構平衡。目前，“印太地區”數字權力集中于數字基礎設施、半導體供應鏈、海底通信網絡、關鍵礦物控制權和數字生態系統構建等方面。

3.1 數字基礎設施

“印太地區”數字基礎設施建設正處于增長爆發的關鍵期，印太數字基礎設施自然成為美國“印太經濟框架”的核心支柱。2021年9月，四方領導人峰會計劃啟動“四方基礎設施協調小組”[19]，強調四方合作伙伴是“印太地區”建設優質基礎設施的領導者，并謀劃建立高標準基礎設施的領導地位，以對其他國家的基礎設施按此標準進行評估。為了通過與新加坡的數字合作提升美國–東盟數字伙伴關系，2022年3月29日，美國與新加坡發表的《美國–新加坡領導人聯合聲明》中提出[31]，通過美新增長與創新伙伴關系（U.S.-Singapore Partnership for Growth and Innovation，PGI）擴大經濟合作，特別是在“印太地區”推進負擔得起、有彈性、安全和可互操作的先進高速無線通信（“Next G”）。2022年5月，東盟–美國特別峰會聲明承諾[30]，支持東盟數字基礎設施建設，推進美國–東盟智慧城市伙伴關系（USASCP）。

新冠疫情加劇了“印太地區”國家的債務危機和其對數字化轉型及基礎設施建設的需求，美國認為這一態勢有利于中國在“印太地區”的數字基礎設施項目拓展。因此，美國加大了在“印太地區”的分布式可再生能源電網等核心基礎設施建設，關注數字基礎設施建設對網絡安全能力、應對虛假信息和數字包容性的需求，加速與中國競爭[32]。美國印太數字基礎設施戰略的重要目標是要阻止中國在“印太地區”的數字基礎設施投資。2019年11月22日，在第35屆東盟峰會及東亞合作領導人系列會議期間，美國海外私人投資公司（The Overseas Private Investment Corporation，OPIC）宣布啟動“藍點網絡”計劃（The Blue Dot Network）。“藍點網絡”是一個針對“印太地區”基礎設施項目的評估體系，不具備融資功能且美國只會“蓋戳認證”符合其標準的基礎設施項目。“藍點網絡”由美國、日本、澳大利亞等國牽頭，旨在通過打造新的基礎設施建設標準，抗衡“一帶一路”倡議。2021年6月7日，世界經濟合作與發展組織召開“藍點網絡”執行咨詢小組（Executive Consultation Group，ECG）成立大會暨首屆會議，以確立“藍點網絡”計劃價值主張、設計認證框架、動員利益相關者等內容。2021年，美國國務卿布林肯在訪問印度尼西亞時稱[11]，“藍點網絡”已開始認證符合G20、經合組織和其他國家制定的高標準基礎設施項目。美國“重建更美好世界”（Build Back Better World，簡稱B3W）計劃和“藍點網絡”計劃的推進，將加大對“一帶一路”基礎設施的遏制。

3.2 半導體供應鏈

隨著大國戰略競爭主戰場向科技創新領域演進，由于芯片是數字時代的權力基礎而成為關鍵戰略資源，圍繞芯片供應鏈主導權的戰略爭奪正加速全球半導體供應鏈體系的深刻重塑。為了爭奪對全球半導體供應鏈的競爭優勢，美國正積極在半導體領域構建基于戰略聯盟而非基于產業生態的“技術聯盟”[18]。美國智庫“大西洋理事會”發布的《供應鏈與半導體：美國外交的需要》認為，美國自身對亞洲半導體生產的依賴屬于國家安全問題，這不僅要求美國加緊重建半導體制造業，同時要求美國通過外交努力加深與中國臺灣地區和韓國的貿易與投資關系，使之更加靠近QUAD機制。2022年4月，美國政府向韓國政府及主要半導體企業提議，與韓國、日本、中國臺灣地區建立“芯片四方聯盟”（CHIP 4），以建立將中國大陸排除在外的全球半導體供應鏈體系。CHIP 4不僅對全球半導體供應鏈體系帶來嚴重沖擊，對半導體供應鏈的控制更將影響數字時代的權力分布格局[33]。美國要重新獲得全球半導體市場的主導地位，首要目標是爭奪半導體供應鏈的控制權，在“印太地區”建立CHIP4的長期目標是逐漸轉移亞洲地區半導體產業技術到美國本土[34]，打造美國的技術霸權地位。

當前全球半導體供應鏈結構從以前的多級結構向聯盟主導的單極結構快速演變，高端半導體創新要素和產品將僅限于聯盟內部流動，聯盟通過多邊出口管制措施阻止其向其他國家擴散，從而高筑半導體創新壁壘，進而影響到全球所有的數字產業和數字經濟的競爭優勢[33]。美國通過價值觀共識建立技術聯盟是“軟連接”，而通過半導體聯盟建立的技術聯盟成為“硬連接”，CHIP 4將推動數字產業物理層技術生態體系的聯盟協同，從而在物理層面構建技術聯盟的基礎架構[35]。CHIP 4只是美國戰略性供應鏈聯盟的步驟之一，隨著美國加大“印太地區”戰略的部署，在多領域構建“印太供應鏈聯盟”的戰略趨勢日漸清晰。

3.3 海底通信網絡

當前，全球有95%的洲際全球數據傳輸依賴海底電纜。鑒于海底電纜基礎設施在數據和信息流動方面的巨大作用，美國等西方國家加大了對海底電纜的控制。在美國特朗普政府時期，由美國務院推進的“清潔網絡計劃”中就將海底電纜列入“清剿”目標。除此之外，美國加大海底電纜戰略部署。

3.3.1 美國在“印太地區”海底電纜利益 根據TeleGeography數據，與亞洲相連的海底電纜在2015—2019年期間復合年增長率為56%，2020— 2022年期間，穿越太平洋的海底電纜投資高達23億美元，到2024年計劃再建8個海底電纜系統。未來三年內，有12條新的海底電纜計劃在東南亞、澳大利亞和東亞地區開始服務。亞洲的海底電纜為美國帶來了切實豐厚的經濟金融利益。2019年，海底電纜對美國經濟的貢獻達6490億美元，其中通過亞洲流量約占1690億美元，亞太地區的數字服務出口總額接近1220億美元。尤為重要的是，海底電纜是支持美國作為全球金融中心的基礎（海底電纜每日支持10萬億美元的金融交易）[36]。因此，“印太地區”的海底電纜控制權直接影響美國未來的數字經濟和數字金融競爭力。

3.3.2 美國印太海底電纜的戰略措施 具體措施包括以下五個方面[36]。一是制定全球海底電纜規則。利用《聯合國海洋法公約》為海底電纜提供國際法律保護，利用“印太地區”幾大重要的區域多邊機制平臺推動達成一項全球海底電纜規則。二是海底電纜倡議標準談判。在“數字經濟伙伴關系協議”的框架下，開展海底電纜倡議標準的談判進程，重點在于篩選和認證供應商標準。三是地區盟友間的政策協調。美國與日本、澳大利亞等地區盟友及合作伙伴在G7框架下推動B3W，建立美歐貿易技術委員會（Trade and Technology Council，TTC）信息與通信技術服務工作組，由國際金融公司和其他多邊開發銀行為帕勞支線提供融資。四是推廣零信任技術。美國將推出安全協議，推廣高級加密的超低損耗光纖電纜。美國國家標準與技術研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）計劃構建電纜遠程網絡管理系統，為海底電纜所有者制定一套安全標準。五是主導海底網絡安全許可標準。提出更加明確的海底電纜安全審查程序，推進國際海底電纜機構間委員會審查程序。

3.4 關鍵礦物控制權

數字技術的發展是建立在數字基礎設施之上，而關鍵礦物又是支撐數字基礎設施的物質基礎?！坝√貐^”擁有豐富的關鍵礦物資源，根據美國地質調查局（U.S. Geological Survey，USGS）統計[37]，亞洲國家鎳儲量占全球的58.3%，錫儲量占全球的79.0%，塢儲量占全球的90.5%。在關鍵礦物資源中，稀土資源在亞洲地區尤為豐富。根據國際能源署的統計[38]，馬來西亞稀土資源占全球的12.0%，緬甸稀土資源占全球的10.5%，印度在稀土元素以及許多關鍵礦物方面具有極好的地質潛力，包括鋰、鉭、鈮、鈦、釩、鎳和鉑族元素（PGE）等礦物，印度稀土產業擁有全球35%的海灘砂礦床。澳大利亞礦產資源豐富，擁有大量的戰略性關鍵礦藏，在美國第13817號總統行政令中所列“關鍵礦物”清單的35種礦物質中，澳大利亞占了21種[39]，澳大利亞生產的鋰占全球的55.0%，鋁土礦占全球總產量的30.0%；印度和澳大利亞已于2020年6月4日簽署了一項諒解備忘錄，以向印度供應關鍵礦產，其中包括鋰、鈷、鋯石、銻、鉭和稀土。印度尼西亞是全球最大的鎳生產國，鎳資源占全球的29.6%，菲律賓的鎳資源占全球的15.6%，日本鎳資源占全球的8.0%，日本在稀土加工和制造業規模龐大，日本公司磁鐵年產量占全球的15.0%，日本在高性能汝鐵硼磁體市場份額超過全球48.0%，日本海底礦藏潛力較大。因此，“印太地區”國家擁有得天獨厚的關鍵礦物資源和產業，這成為美國在該領域通過聯盟增強控制權的重要領域。

“印太地區”關鍵礦物的戰略爭奪。關鍵礦物供應鏈安全已上升為國家戰略問題，美國為了擺脫對單一供應商的進口依賴，讓日本推動庫存管理現代化和開發海外資源[40]。澳、美、加三國已啟動“關鍵礦物測繪倡議”，收集來自全球超60個國家的7000余份樣品信息等重要數據，制成目前全球最大的關鍵金屬及稀土元素礦物數據集，旨在獲得“多樣化的鈷、鋰、稀土元素等關鍵礦物采購來源”，弱化中國在全球稀土供應鏈中的領導地位[41]。澳、日、印計劃啟動三方“供應鏈彈性計劃”（Supply Chain Resilience Initiative，SCRI）[42]，SCRI還將向東盟國家開放，旨在提高整個“印太地區”的供應鏈彈性，印度政府也做出了“替代中國供應鏈”的決定。為了加強對全球關鍵礦物開采的控制，美國國務院和美國貿易代表辦公室積極與地區生產商接觸，利用政府間論壇與合作網絡，推動“能源資源治理倡議（Energy Resource Governance Initiative，ERGI）或采掘業透明度倡議”（Extractive Industries Transparency Initiative，EITI），并通過非政府組織等發起“負責任采礦保障倡議”（IRMA）形成利益相關者組成的國際聯盟，嵌入人權、勞工、環境等國際采礦標準的認證[43]，美國證監會將審查多德–弗蘭克華爾街改革和消費者權益保護法第1502條規則，并由美國國務院擴展到全球[39]。

3.5 數字生態系統構建

數字基礎設施、半導體供應鏈、海底通信網絡和關鍵礦藏是數字權力的“硬權力”，而數字生態系統則是數字權力的“軟權力”。在“印太地區”構建美國主導的數字生態系統是印太數字戰略的重要支柱。2022年2月，美國白宮發布的《美國印太戰略》明確提出[1]，要推進關鍵和新興技術、互聯網和網絡空間的通用方法。QUAD提出共同打造一個開放、可訪問且安全的技術生態系統[19]。2022年3月，美國和新加坡領導人聯合聲明中進一步強調，確保關鍵和新興技術培育一個開放、可訪問和安全的技術生態系統[31]。2021年G7峰會公報指出，建立一個值得信賴的、價值驅動的數字生態系統，以確保數字生態系統反映其價值觀[16]。

3.5.1 基于“技術四原則”替代中國數字產品為了在“印太地區”構建全周期的技術生態體系，QUAD提出了技術設計、開發、治理和使用四原則[44]（簡稱“技術四原則”）?！凹夹g四原則”，本質上是為了逐漸替代中國的技術產品，這種技術生態替代目標在ICT領域尤為明顯。美國智庫的《在印太地區推進自由數字秩序》中提出[12]，美國需制定數字技術投資標準為替代中國提供的技術基礎設施尋找方案。例如，在“印太地區”圍繞5G開放無線電接入網（OPEN-RAN 5G）[45]、海底電纜、云計算服務、人工智能、物聯網、面部識別、智慧城市等重要技術領域，美國將加大聯盟和小多邊協商，推動以新的技術原則塑造“去中國化”技術生態。例如，利用“亞洲加速器”計劃向地區中小企業推動數據本地化，以《亞太經濟合作組織的跨境隱私規則》為由開展培訓，倡導其技術生態系統政策[46]。

3.5.2 推出“可信”數字生態系統 2022年4月28日，美國和60個全球合作伙伴發布的《未來互聯網宣言》[47]，提出要促進可信的全球數字生態系統，構建“開放、自由、全球、可互操作、可靠和安全的互聯網”。該宣言稱將促進互聯網技術的民主、人權與自由數字，并為大小企業帶來數字生態系統領域創新機會，而可信的數字生態系統成為該宣言的重要原則之一。未來互聯網聯盟本質上是要在全球互聯網中圈定一個“網中網”，聯合盟友和伙伴關系以西方價值觀為標準制定“可信”標準，全面開展網絡安全風險評估和認證，排除其認定的“不可信”網絡基礎設施和服務供應商，在“網中網”內推動“可信”的數據自由流動[48]，以便建立其主導全球數字經濟規則。

4 美國塑造印太數字規則的立體維度

數字權力是印太數字戰略競爭的權力支柱，而數字規則是印太數字秩序框架，數字權力結構演進直接取決于數字規則的博弈態勢。當前，印太數字規則競爭的焦點主要是5G標準、跨境數據流動規則、智慧城市標準和數字貿易規則，這四個領域的數字規則直接構成了數字基礎設施、數字應用、數據流動和數字經濟貿易的立體維度。

4.1 5G開放標準接口規則

為對沖中國在5G技術和產品上的競爭優勢，美國拉攏盟友推進基于開放標準接口Open-RAN（Open Radio Access Network）5G替代方案。Open RAN標準允許不同的公司提供電信網絡的不同部分，從而開發代替華為等單一供應商的多供應商5G替代方案。美西方倡導的Open-RAN理念是建立一個開放架構互操作性標準，允許運營商從多個供應商中進行選擇，而不必依賴單一的硬件和軟件供應商（替代中國設備），其目的是塑造5G生態系統為未來十年更廣泛的中美技術競爭奠定基礎[9]。為了將Open-RAN模式推廣成為國際電信標準，美國政府以及聯邦通信委員會（FCC）展開了大力游說，并召開了5G Open RAN論壇。在“印太地區”，將日本NTT DOCOMO和NEC納入Open RAN政策聯盟，FCC承諾向各大運營商支付相關費用助其拆除并廢棄華為及中興的5G及4G設備，加速完成相關國家從5G RAN到Open-RAN的技術轉向。美國智庫“信息技術與創新基金會”（ITIF）認為，Open-RAN的發展及部署目標是5G市場“去中國化”，Open-RAN將使美國得以抗衡中國在5G市場中的主導地位，使美國重回全球無線網絡設備市場領導地位。在基本完成歐洲國家Open-RAN的政策調整后，美國在“印太地區”大力推廣Open-RAN模式將全面展開。

美國和合作伙伴推進5G新標準架構，并通過領導QUAD合作研究戰略計劃。日本政府官員和立法者廣泛支持開放Open-RAN作為技術替代方案，日本樂天公司已部署了一個全國性4G開放式RAN網絡，并正為5G建立一個網絡。澳大利亞推進技術替代最為積極，加快向模塊化架構和無線電信基礎設施開放接口轉變。澳大利亞還召集QUAD和其他合作伙伴在超越5G技術方面開展合作。此外，QUAD還發起了Open RAN部署和Track 1.5行業對話以及Open RAN政策協調聯盟[20]。QUAD通過制定下一代電信發展和部署長期戰略規劃，努力成為技術創新領先者。Open-RAN雖然可促進5G網絡市場競爭，并通過虛擬化技術減少投資，但這一概念仍處于早期階段，面臨諸多技術開發方面的挑戰。隨著美國向全球推動“未來互聯網宣言”[47]，倡導“包容且可負擔的網絡接入”，全面開展網絡安全風險評估，建立“可信”的數字生態系統，“印太地區”OPEN-RAN 5G、6G標準成為印太數字戰略下數字規則競爭的重點。

4.2 跨境數據流動規則

在數字空間中，數字基礎設施的主要功能在于支撐數字的產生和流動，而數字流量規模能改變流向，流量決定信息資源的多寡。因此，數據流動規則直接影響數字空間中數字流動、控制數字流向和流量，是數字權力的重要支柱[7]?？缇硵祿鲃右巹t成為爭奪國際數字權力的重要戰場，亞太地區國家越來越多地將數據治理和跨境數據流動規則作為其雙邊和區域貿易協定的要素。

2022年4月21日，美國、加拿大、日本、韓國、菲律賓、新加坡以及中國臺灣地區共同發布全球跨境隱私規則聲明（Global Cross-Border Privacy Rules Declaration），宣告成立“全球跨境隱私規則”（Cross-Border Privacy Rules，CBPR）論壇[49]。美國商務部長雷蒙多（Gina Raimondo）表示[50]，CBPR論壇旨在建立“全球跨境隱私規則”（CBPR）和“數據處理者隱私識別體系”（PRP），可幫助公司證明符合國際公認的數據隱私標準，CBPR論壇在其共同數據隱私價值觀基礎上將促進貿易和國際數據流動。CBPR論壇目標是將基于亞太經合組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）框架下的CBPR體系轉變成一個國際標準體系。

印太戰略下CBPR體系具有兩大戰略目標。一是在“印太地區”建立基于價值觀區別的數據流動“信任圈”。CBPR論壇旨在向接受其聲明所體現的目標和原則的司法管轄區開放，因而數據隱私價值觀的認同成為能否進入該體系的首要標準。美國國務卿布林肯（Bliken）稱[11]，美國將與其合作伙伴合作在數據隱私和安全等關鍵問題上制定規則，但要以反映其價值觀的方式。二是建立在“印太地區”建立低水平保護個人數據跨境流動秩序。美國極力宣揚CBPR體系，并拉攏其盟友加入，由于CBPR體系保護等級較低，因此美國利用CBPR建立低水平保護數據跨境流動規則，避免該地區國家不以其國內高水平數據保護政策為由限制對美數據跨境流動[51]。雖然CBPR表面上沒有要求參與國修改或降低其個人數據保護等級，但實際上要求第三國數據接收方不能提供超過APEC的數據保護水平[51]。拜登政府計劃使數據治理成為美國在“印太地區”經濟戰略的核心，通過多邊論壇和2024年“國際數字經濟峰會”推進全球數據治理制度[52]。

4.3 智慧城市安全標準

美國印太數字戰略注重制定智慧城市安全標準，認為全面的美國印太數字戰略不能忽視智慧城市在21世紀的重要性，要鼓勵美國利益相關者與該地區新興的智慧城市開發商合作。因此，美國計劃制定智慧城市的原則與框架[53]，力推與東南亞國家聯盟（The Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）和四國（美國、澳大利亞、印度和日本）建立美國–東盟智慧城市伙伴關系（U.S.-ASEAN Smart Cities Partnership，USASCP），落實“Smart Sisters”姐妹城市計劃，以促進美國和東盟智慧城市間的更大合作，充分利用四方安全對話機制發展印度洋–太平洋智慧城市，在太平洋島嶼論壇的小國中建立美日太平洋島嶼論壇智慧城市伙伴關系，促進美國私營部門更廣泛地參與區域智慧城市發展，并支持非政府組織協助制定智慧城市的隱私、問責能力和透明度法規等。

美國加大對“印太地區”智慧城市投入的重要目的是阻礙中國在該地區的智慧城市發展中發揮建設性作用。對于中國與“一帶一路”沿線國家的智慧城市建設項目，美國稱“中國通過數字絲綢之路對互聯網基礎設施和信息通信技術投資向全球超過63個國家出口‘監控技術”[54]。2020年4月，美中經濟與安全評估委員會發布的《中國智慧城市發展》顯示[55]，為減輕中國智慧城市相關技術的全球影響力，需支持美國在國際智慧城市市場上發揮競爭力，支持美國參與國外的標準制定和智慧城市相關技術使用，優先考慮“五眼”國家和地區、條約盟友和美國擁有軍事基地的國家和地區的政府機構和關鍵基礎設施中，是否存在因使用中國技術產品而帶來的“漏洞”。因此，重新構建智慧城市安全標準成為美國在“印太地區”阻遏中國智慧城市建設的重要手段，圍繞智慧城市標準的分歧將影響亞洲國家城市數字基礎設施的創新與發展。

4.4 區域數字貿易規則

目前，在印太地區存在著《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）、《美墨加協定》（United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA）、《美日數字貿易協定》（U.S.-Japan Digital Trade Agreement，USJDTA）、《新加坡–澳大利亞數字經濟協定》（Australia-Singapore Digital Economy Agreement）、《韓國–新加坡數字伙伴關系協定》（Korea-Singapore Digital Partnership Agreement，KSDPA）。為了避免國會批準和監管程序，美國推動的印太數字經濟協議更多的是行政協議。從2022年3月美國與新加坡領導人峰會成果可以預測，由于新加坡是DEPA、SADEA和KSDPA的成員，新加坡又在東盟中發揮重要作用，因此，美國主導的印太數字經濟框架大概率會加入DEPA[56]，DEPA的模塊化方法和議題包容性與美國在IPEF中提出的方法一致，同時還會參照USMCA和USJDTA數字貿易章節作為模板，在印太經濟框架中嵌入印太數字經濟框架，并兼顧東盟在印太數字框架中的位置。

由于擔心中國借助RCEP成員國地位，14名美國會議員于2021年11月14日致函拜登總統，稱中國已逐漸掌握“印太地區”貿易政策主動權，敦促美政府主動參與制定“印太地區”的數字貿易規則，以擴大其經濟政治影響力，并聯合其盟友共同對抗中國。從總體來看，印太數字經濟框架與RECP形成戰略競爭態勢，并爭奪印太數字經濟體系中的數字創新要素、數字產品供應鏈和數字生態體系的主導權。

5 結論與啟示

從戰略重點來看，美國已明確將“印太地區”作為與中國展開大國戰略地緣政治競爭的中心區域。從戰略領域來看，美國積極推進印太數字戰略和印太數字秩序的構建。從戰略路徑來看，美國在“印太地區”正廣泛集結盟友和伙伴，根據政治信任等級和安全依賴關系建立多圈層的數字聯盟，基于意識形態共識的數字聯盟，積極塑造數字技術、經濟和貿易規則，從而逐步構建“分層金字塔”數字規則體系。從實力維度來看，爭奪數字基礎設施、半導體供應鏈、海底通信網絡、戰略性關鍵礦物和數字生態系統等主導權，是美國印太數字戰略爭奪的“硬實力”；而爭奪通信技術標準、跨境數據流動規則、智慧城市安全標準和數字貿易規則的主導權，是美國印太數字戰略爭奪的“軟實力”。從戰略目標來看，美國印太數字戰略試圖削弱該地區國家與中國的經濟合作紐帶，逐步建立基于“技術政治”戰略的新安全體系，塑造與中國進行長期競爭的非對稱權力優勢、安全格局、戰略環境以及“基于規則”的秩序。

面對加速演進的世界大變局和復雜激烈的技術政治戰略博弈，面對全球性挑戰和戰略競爭風險，需要國際社會統籌發展與安全攜手應對，需要新的治理理念與倡議引導國際社會走出藩籬。一方面，中國提出了“全球發展倡議”[57]，堅持發展優先，構建更加平等、均衡的全球發展伙伴關系，推動多邊發展合作進程協同增效；堅持創新驅動，打造開放、公平、公正、非歧視的科技發展環境，共同推動全球發展邁向平衡協調包容新階段。另一方面，中國也提出了“全球安全倡議”[58]，堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，堅持遵守聯合國憲章宗旨和原則，摒棄冷戰思維，反對單邊主義，不搞集團政治和陣營對抗；堅持真正的多邊主義，堅定維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序。當前，中國立足新發展理念，構建新發展格局，建設科技創新強國，同時積極參與全球科技治理，為應對全球性挑戰貢獻著中國科技成果和智慧。

科技創新推動文明的進步，文明進步加速科技創新向全人類惠及。只有順應和平、發展、合作、共贏的時代潮流，開拓國際科技創新合作、新格局，才能推動人類文明沖出迷霧、走向光明。

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The Study on US Digital Strategy and Digital Order Construction of Indo-Pacific

Tang Xinhua1，2

1Institute of International Relations， Tsinghua University， Beijing 100084 2Center of Tsinghua Think Tanks， Beijing 100084

Abstract： [Purpose/significance] The new U.S. National Security Strategy regards the Indo-Pacific as the epicenter of 21st century geopolitics. The U.S. Indo-Pacific digital strategic （IPDS） competition will directly affect the regional digital order. The study is significant to predict the core zone， pillar， path and security risks of strategic competition with China. [Method/process] Based on the U.S. government documents and foreign policies， the study adopts policy research methods and through the latest policy cases to systematically analyze how the IPDS lays out and competes for “hard power” and “soft power” with three levels of strategic framework， power and rules， respectively. [Result/conclusion] The result of research shows that the Indo-Pacific is the core region of the strategic competition between China and the United States. As digital power competition is becoming the fundamental pillar of the international power competition， the United States is endeavoring to promote the IPDS. The frameworks of IPDS firstly to shape the ideological recognition on basis of “democracy”， and embedded the common value of “Free and Open” in digital space， establish multi-layer and multi-functional digital alliances and partnerships， form “de-sinification” under the “hierarchical pyramid” digital rule system. The goal of IPDS is to weaken the cooperation ties between regional countries and China， gradually establish a new security system based on techno-politics strategy， and shape the asymmetric technological power advantage， security pattern， strategic environment and digital order in long-term strategic competition with China.

Keywords： Indo-Pacific digital strategy techno-politics digital allies digital order digital power