全國首例民訴解決違法穿越公路糾紛淺析

■文｜山西省柳林公路管理段 景建元 陜西永嘉信律師事務所 王曉星

案情回顧

2018年10月5日，山西省柳林縣某能源公司（以下簡稱“能源公司”）未經許可，擅自埋設天然氣管道穿越國道307線和省道340線。山西省公路路政總隊呂梁支隊柳林大隊（以下簡稱“柳林大隊”）據情調查取證后，向能源公司送達違法行為通知書等材料，告知其行為違法。但能源公司依然采取“游擊施工、夜間突擊”等隱蔽手段間斷實施違法行為，致使路面、路基遭到嚴重破壞。

鑒于能源公司怠于恢復公路原狀并賠償路產損失，柳林公路段經全面梳理公路保護相關理論、法律及案例后，向所在地人民法院提起民事訴訟。2019年6月，柳林縣人民法院受理此案，并于2020年4月作出（2019）晉1125民初679號民事判決書，判定：“能源公司限期恢復國道307線、省道340線穿越天然氣管道路段公路原狀并賠償柳林公路管理段路產損失52.456萬元”。

能源公司不服提出上訴，呂梁市中級人民法院經審理以事實不清為由，于2021年11月作出（2021）晉11民終1842號民事裁定書，裁定：“撤銷原判發回重審”。2022年9月，柳林縣人民法院以（2021）晉1125民初1248號再次作出判決，判定：“能源公司限期停止侵害，停止輸送天然氣，并賠償柳林公路管理段路產損失及鑒定費共計人民幣91.608萬元”。能源公司再次不服，繼續提起上訴，呂梁市中級人民法院于2023年3月作出（2023）晉11民終233號民事判決書，判定：“駁回上訴，維持原判”。至此，歷經五年四審，這起能源公司侵權訴訟案告一段落。

民事訴訟救濟難點與可行性分析

自2018年起，各地積極響應并大力推進交通運輸綜合行政執法改革。公路管理部門被劃分為公益事業單位，原屬于公路管理部門的路政管理及執法權全部劃轉至市、縣交通運輸綜合執法總隊（市、縣交通運輸局）。因此，公路管理機構不能采取行政執法行為進行路產保護工作，而是需要在民事訴訟方面進行深耕。

國省干線社會功能下降

國省干線曾是山西承東啟西的交通主動脈。近年來，隨著省內高速公路網的織密與完善，國省干線的大部分社會功能已由高速公路承擔，現階段主要用于短途車輛通行，承擔區域內客運、物流運輸，紓解高速公路壓力等職能。交通運輸綜合行政執法改革后，一旦發生事故糾紛，公路管理段作為省公路局垂直管理的基層部門，受地方行政管理環境影響，得不到地方政府全面支持，而作為公路產權代管人的省公路部門又鞭長莫及，無法及時有效跟進保護路產。

路產路權維護形不成合力

《公路安全保護條例》第四條明確規定：“縣級以上各級人民政府發展改革、工業和信息化、公安、工商、質檢等部門按照職責分工，依法開展公路保護的相關工作。”而實際多數情況下，公路管理部門總是單打獨斗，尚未與其他部門根據各自職責分工形成保護合力。主要歸結于：一方面，地方政府憑借供水、供暖、供氣等各類建設的公益屬性特點，在規劃和實施過程中，對有關審批部門“睜一只眼閉一只眼”，單一選擇協調公路管理部分，避免選擇其他單位或部門進行協調溝通，國省干線公路部門及管轄公路由此成為最佳的項目選址地。另一方面，道路交通安全委員會領導小組辦公室設置在公安機關交通管理部門，國省干線公路路政管理事權又被劃歸地方交通運輸局交通綜合執法部門，“條塊管理”中的地方“塊”管事權導致“條”管公路路產保護工作無法得到上述兩部門全面支持。結合實際情況，與路產保護有關的行政監督部門，僅采用下達道路安全隱患整改通知書的方式促進路產保護工作，而不能窮盡所有行政措施，由此造成不能及時有效地跟進協助公路部門共同保護路產路權。

以民事訴訟方式進行救濟的困難及必要性

交通運輸綜合交通執法改革推進的同時，《公路法》《公路安全保護條例》往往出現在行政執法案件中，造成地方各級人民法院在案件審理期間，誤認為路產糾紛屬于行政案件范疇，通常會依據“一事不再理”的法律原則，裁定駁回起訴。而公路管理段通常為縣一級公路管理機構設置，民事訴訟救濟應按照對應標的，從縣級人民法院一審開始，至市級人民法院終審裁判結束，除申請再審的特殊情況外，一般公路民事救濟訴訟審理無法到達省級高級人民法院及最高人民法院。終審裁判后，公路管理部門能夠采取的措施非常有限，且周期耗時過長，涉及的安全隱患不能得到及時整改。長期以來形成惡性循環，公路管理部門支出費用前腳修建整改，沿線違法企業和村民后腳跟著侵害侵占。在公路恢復原狀過程中，通常涉及費用過多，僅以養護經費投入，幾乎是杯水車薪，難以解決安全隱患。進行民事訴訟盡管耗時較長，但能有效扼制損壞與侵占公路的不法勢頭，并且執行受償恢復原狀費用賠償，可以緩解養護費用不足的尷尬局面。

綜合上述，筆者認為在其他救濟方式不能完全保護公路路產路權情況下，采取民事訴訟方式維權，屬于兜底解決途徑。

主訴焦點問題的法律分析與應對

“一事不再理”原則是否適用于該案

在我國訴訟法理論中，“一事不再理”原則包括兩方面含義，分別是當事人不得就已訴至法院的案件重新提起訴訟；判決生效后，當事雙方不得就爭議的法律關系再行起訴，從法院角度講，意味著不再受理此訴訟。《民事訴訟法司法解釋》第二百四十七條進一步明確了“一事不再理”原則的適用標準，規定：“當事人就已經提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時符合下列條件的，構成重復起訴：（一）后訴與前訴的當事人相同；（二）后訴與前訴的訴訟標的相同；（三）后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求實質上否定前訴裁判結果。當事人重復起訴的，裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴，但法律、司法解釋另有規定的除外。”

在該案一審審理期間，柳林縣人民法院曾認為該案應當由行政機關處理，并就該案是否屬于民事訴訟管轄范疇提出質疑。法院認為，行政案件尚未處理完結的，不宜通過民事訴訟程序救濟，應按“一事不再理”原則駁回原告的訴訟請求。

但（2020）最高法民再286號《民事裁定書》明確載明：“就案涉公司的違法行為，除經作為行政執法機關的柳林路政大隊處理外，其他人民法院的生效裁判并未對柳林公路段該案中所訴請求和事項進行處理，原二審裁定認定柳林公路段的起訴違反了‘一事不再理’的法律原則缺乏依據。”

勘察單位使用探地雷達確定管道位置、深度等情況。

在取得另案民事裁定書支持后，柳林公路段向該案原一審法院出示并說明了緣由、消除了質疑，最終取得了審理法庭對自身訴訟請求的支持。

案件屬于何種糾紛

該案所涉法律關系方面，有觀點認為基于違法行為人造成公路財產損壞，應屬于財產損害賠償或恢復原狀糾紛；該案受理法院同樣認為屬于恢復原狀糾紛。但依據《民法典》第二百九十二條（原《物權法》第88條）“不動產權利人因建造、修繕建筑物以及鋪設電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線等必須利用相鄰土地、建筑物的，該土地、建筑物的權利人應當提供必要的便利”的規定，筆者認為能源公司埋設燃氣管道穿越公路的行為，本質上屬于相鄰權問題，故該案應為由相鄰關系而引發的恢復原狀糾紛。

如何選擇管轄法院

依據《民事訴訟法》第三十四條“因不動產糾紛提起的訴訟，由不動產所在地人民法院管轄”，以及《最高院民事訴訟訴法的解釋》第二十八條第一項“不動產糾紛是指因不動產的權利確認、分割、相鄰關系等引起的物權糾紛”的規定，筆者認為應按不動產專屬管轄確定法院，即選擇不動產所在地人民法院作為管轄法院。

如何達到恢復原狀費用損失的證明標準

該案原二審程序審理法院以證明恢復原狀損失的事實不清為由，作出裁定：“撤銷原判發回重審”。柳林公路段在重新梳理有關損失證據后，再次積極參與到重審程序之中。

依據《民法典》第一千一百八十四條規定，侵害他人財產的，財產損失應按照損失發生時的市場價格或者其他合理方式計算。由此不難看出，財產損失賠償范圍應當以全部賠償為原則，按照損失發生時的市場價格或以其他合理方式計算。結合案件實際情況，能源公司已將燃氣管道埋設于路基之中，柳林公路段自身無法確定其埋設深度、長度、方向及管道尺寸等數據，測算得出恢復原狀的造價費用也就無從談起。

該案歷經四次判決書

面對這種情況，柳林公路段有兩種選擇。其一，在重審程序中提出恢復原狀損失鑒定，由人民法院選定鑒定機構，但人民法院鑒定庫中缺少具有公路工程勘察設計資質的單位，加之案件勘察與設計技術難度高等原因，部分鑒定機構可能會因能力不足，導致無法鑒定，進而退回鑒定申請，造成柳林公路段無法證明損失。二是，柳林公路段可自行委托具有公路工程勘察、設計及造價資質的單位，進行涉案路段恢復原狀工程的勘察、設計與造價編制，雖然自行委托具有一定的證明力，但需要承擔較大數額的委托費用，且會出現對方當事人不認可造價費用的情形，繼而不得不再次向人民法院申請委托鑒定。

對此，筆者在充分考量兩種不同方式的情形下，建議以保障訴訟結果為目的，即采用先行委托具有資質的單位進行現場勘察、設計與造價編制。

促進意義

該案系人民法院首次確認違法穿越公路行為系恢復原狀糾紛，明確了違法行為人在拒絕恢復原狀的情況下，公路管理機構可以損害公路路產路權為由，向人民法院提起民事訴訟。該案中，柳林公路段以民事主體保護路產路權行為得到人民法院的支持，為路產路權保護工作開創一個“嶄新”的方式，但各級公路管理部門仍需進一步對非收費公路占用、使用費領域開展訴訟研究和探索，以期更好地推進公路路產路權保護工作。