基于政策文獻(xiàn)量化的我國低碳制度演變規(guī)律研究

馬英杰, 崔 麗

(黑龍江科技大學(xué) 管理學(xué)院, 黑龍江 哈爾濱 150020)

0 引言

工業(yè)革命后,對生態(tài)系統(tǒng)的破壞引發(fā)了全球變暖、氣候變化等一系列環(huán)境惡化問題,嚴(yán)重影響了人類的可持續(xù)發(fā)展[1]。對此,世界各國及國際組織依據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r紛紛采取相應(yīng)的減少、降低碳排放的措施。

黨的十八大以來,中國堅定走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的高質(zhì)量發(fā)展之路,積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型,推進(jìn)構(gòu)建氣候國際治理體系,成為全球生態(tài)文明建設(shè)和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者[2]。低碳制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。目前,我國已較為系統(tǒng)地構(gòu)建起推動低碳發(fā)展、積極應(yīng)對氣候變化的配套的政策體系[3]。從“節(jié)能減排” “低碳城市試點” “碳排放權(quán)交易機制” “30·60雙碳”目標(biāo),都是我國為實現(xiàn)節(jié)能減排、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)所做出的不懈努力。

從已有研究來看,學(xué)術(shù)界圍繞“低碳”的理論研究主要集中在3個方面,即低碳實現(xiàn)的價值取向、低碳管治空間架構(gòu)及低碳實現(xiàn)的生態(tài)現(xiàn)代化理論。實踐層面以碳排放及驅(qū)動因素、低碳經(jīng)濟(jì)性及實現(xiàn)和微觀低碳生活方式研究為主[4]。相較于后工業(yè)化進(jìn)程的歐美發(fā)達(dá)國家而言,我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減碳并行的探索階段。前者更注重約束交通、商業(yè)等社會活動過程中的碳排放量;而我國雖有建設(shè)低碳城市的相關(guān)政策安排,但政策重點仍著力于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等方面。

在低碳制度研究方面,羅敏等[5]從政策工具角度切入,對政策文本進(jìn)行量化研究,探討我國低碳制度的政策工具存在的問題;李健等[6]圍繞低碳制度的政策工具和低碳競爭力兩個方面,研究其分析框架和已有問題,并提出改進(jìn)低碳制度的對策與建議。低碳制度有關(guān)的學(xué)術(shù)成果雖不斷推陳出新,但鮮有能揭示與總結(jié)低碳制度階段性發(fā)展的規(guī)律和制度演變脈絡(luò)的文獻(xiàn)。此外,基于定性研究方法的相關(guān)文獻(xiàn)結(jié)論主觀性較強,缺乏客觀性與科學(xué)性。因此,本文綜合運用內(nèi)容分析法、文本分析法等,收集我國低碳制度相關(guān)的政策文本進(jìn)行量化分析,總結(jié)不同時期制度下的階段性特征,為我國未來低碳相關(guān)制度建設(shè)提供參考。

1 研究設(shè)計

1.1 研究方法與理論模型

傳統(tǒng)公共政策研究路徑多以定性研究為主,難以規(guī)避研究過程中的主觀性特征。本文借鑒文獻(xiàn)計量法研究思路,結(jié)合內(nèi)容分析法與文本分析法能綜合統(tǒng)計學(xué)、計量學(xué)等學(xué)科優(yōu)勢,強化研究過程的客觀性與科學(xué)性[7]。

公共政策文獻(xiàn)本身具有權(quán)威性與嚴(yán)肅性的特征,在政策主體單位制定政策時,嚴(yán)格考究了不同語句、詞匯的內(nèi)涵。因而基于政策文本內(nèi)容的計量分析視角,可抽象并概括出不同制度時期低碳政策的演化特征[8]。并結(jié)合現(xiàn)實情景與相關(guān)理論進(jìn)一步解釋該制度的演進(jìn)規(guī)律,可以為預(yù)期制定與優(yōu)化低碳相關(guān)制度提供參考。研究理論模型如圖1所示。

圖1 理論研究模型

1.2 政策文獻(xiàn)處理

首先,依據(jù)低碳制度相關(guān)研究[9-14],整理出與“低碳、氣候變化、節(jié)能減排、溫室氣體、碳排放權(quán)交易” 等內(nèi)容有關(guān)的17個詞條,通過“中國政府網(wǎng)”“國家發(fā)展改革委”及“生態(tài)環(huán)境部”等政府網(wǎng)站查閱我國低碳制度相關(guān)政策,并整理出政策文獻(xiàn)集作為研究對象如表1所示。并對所收集的政策文本按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行校準(zhǔn),以增強政策研究對象的有效性:①政策文本的主題內(nèi)容與低碳制度密切相關(guān);②政策性質(zhì)為立法性文件,或是由國家行政部門為有關(guān)低碳建設(shè)而頒布的條例、意見、辦法、通知等規(guī)范性文件;③核準(zhǔn)政策的頒布與廢止時間。廢止文件將在年度政策文獻(xiàn)強度量化分析中明確指出與說明,在累計政策文獻(xiàn)強度中對于超過時效的年度中給予剔除。其次,對政策文本內(nèi)容統(tǒng)計量化,并計算出每一年度的政策強度分值,得出首尾累計政策量化分值。再次,基于政策文本內(nèi)容,提取低碳制度相關(guān)的關(guān)鍵主題詞,并統(tǒng)計主題詞在不同年份與不同政策文本間出現(xiàn)的頻率,依據(jù)主題詞分布情況圖,進(jìn)行量化比較分析。最后,依照以上量化分析結(jié)果分析我國低碳政策演進(jìn)規(guī)律,探究其階段性特征,結(jié)合關(guān)鍵政策文件與現(xiàn)實政策情景,劃分我國低碳制度演化與發(fā)展的階段。

表1 低碳制度相關(guān)政策文件匯總

2 低碳政策文本量化分析

2.1 低碳政策強度量化分析

2.1.1 政策強度量化

本文將篩選、梳理出的低碳制度有關(guān)政策文本按照政策力度、政策目標(biāo)、政策措施3個方面進(jìn)行量化處理,分別按照表2方式進(jìn)行賦值[8]。利用公式(1)對每一年低碳政策的政策力度、政策措施與政策目標(biāo)指標(biāo)的得分進(jìn)行累計求和,計算出相應(yīng)結(jié)果:

表2 政策量化標(biāo)準(zhǔn)

(1)

(1)式中:t為得分政策所發(fā)表年份;n為第t年頒布的政策項數(shù);j為第t年頒布第j項政策;(mj+aj)為第j項政策的各政策目標(biāo)a(aim)和政策措施m(measure)計算結(jié)果;ij為第j條政策的力度i(intensity)的計算結(jié)果;IAMt為第t年低碳制度相關(guān)政策的力度、目標(biāo)以及措施整體度量。

(2)

(2)式中:NIAMt為t年政策強度;k為IAM的年份;公式(2)用來計算出截至第t年政策力度、目標(biāo)和措施的累計政策量化值,c為初始年份,本文中c=1 980。

2.1.2 政策強度與政策數(shù)量分析

如圖2所示,我國低碳制度的政策強度隨時間變化呈現(xiàn)出較為明顯的階段性特征,呈現(xiàn)出總體上升趨勢。我國對低碳制度的探索經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。

圖2 我國低碳制度的政策強度與數(shù)量變化(1980-2021年)

1980-1990年開始出現(xiàn)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策議題,在此之前我國關(guān)于低碳制度建設(shè)的政策文件匱乏。該時期的政策文件數(shù)量少、政策強度低,呈平穩(wěn)漸進(jìn)態(tài)勢;1989年低碳法律有關(guān)的政策文件《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》正式實施,形成首個使政策強度與文本數(shù)量變化波動的階段性峰值。

1991-2000年,我國低碳制度相關(guān)政策強度開始出現(xiàn)穩(wěn)中有升;1995年施行的兩部法律性質(zhì)的政策文件《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》出臺,形成90年代中期政策強度與數(shù)量的第二個變化波動的峰值;1999-2000年,生態(tài)環(huán)境部連續(xù)推出低碳相關(guān)政策文件的部令6個、國家發(fā)展改革委推出低碳相關(guān)政策文件1個,全國人大常委會通過新修訂《中華人民共和國大氣污染防治法》。無論是從政策文本數(shù)量還是政策強度角度看,該階段都是我國低碳制度發(fā)展變動的一個高峰期。

2001-2010年低碳政策強度呈現(xiàn)緩慢的波動式爬升趨勢;2007-2009年,包括《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在內(nèi)的12部低碳相關(guān)政策文件相繼出臺,形成新的政策數(shù)量高峰。

2011-2020年,低碳政策呈劇烈波動式增長,增長幅度明顯區(qū)別于前幾個時期。其中,2013-2015年間,共出臺31部低碳相關(guān)政策文本,使政策強度達(dá)到新高度。2021年至今,低碳政策強度與政策文本數(shù)量呈現(xiàn)指數(shù)級增長,不到兩年時間,發(fā)布的低碳相關(guān)政策文件高達(dá)44部,表明我國已進(jìn)入低碳制度建設(shè)新時期。

總之,我國低碳制度相關(guān)政策文本數(shù)量與政策強度呈現(xiàn)出較為明顯的正相關(guān)關(guān)系,我國低碳制度建設(shè)隨改革開放進(jìn)程的深入而逐漸強化,表明低碳制度建設(shè)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有內(nèi)在相關(guān)性,符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。我國低碳制度政策強度與數(shù)量的階段性峰值分別與《京都議定書》(1997年12月)、《哥本哈根協(xié)定》(2009年7月)、《巴黎協(xié)定》(2015年-2016年)等著名國際低碳相關(guān)協(xié)定存在關(guān)聯(lián)性;“雙碳目標(biāo)”背景下,低碳相關(guān)政策文件數(shù)量快速增長,表明我國低碳制度的建設(shè)進(jìn)程,也受國際性環(huán)保事件與國際低碳議題的影響。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,我國愈發(fā)關(guān)注低碳環(huán)保相關(guān)議題,對低碳制度建設(shè)的關(guān)注與重視程度呈現(xiàn)出遞增特點,文件出臺周期愈來愈短,文件出臺數(shù)量愈來愈多,政策強度隨之快速增強。

2.2 政策文本內(nèi)容分析

2.2.1 政策主題詞分析

政策主題詞體現(xiàn)出對政策主體內(nèi)容的核心總結(jié),隨著時間的變化,主題詞在不同時期占比可以反映出低碳制度內(nèi)容的演進(jìn)發(fā)展態(tài)勢。

首先,對不同政策文件分析、篩選后確定“低碳發(fā)展”“節(jié)能減排”“循環(huán)發(fā)展”“綠色發(fā)展”“污染防治”“碳排放”“生態(tài)補償”“監(jiān)督管理”“法律責(zé)任”“氣候變化”與“清潔生產(chǎn)”等共計11個政策主題詞。其次,利用表2的量化方法與公式(2)計算相應(yīng)的結(jié)果。統(tǒng)計主題詞在低碳政策文本中的頻數(shù)后,分析主題詞在不同階段的分布,如圖3所示。

圖3 政策文獻(xiàn)主題詞頻數(shù)統(tǒng)計

20世紀(jì)70年代,我國開始關(guān)注“環(huán)境保護(hù)”議題,頒布低碳制度相關(guān)政策以后,政策主題總體較為鮮明。節(jié)能減排、污染防治與綠色發(fā)展方面分別占總數(shù)的14.76%、12.58%與10.91%,是低碳制度主題的主要內(nèi)容。碳排放與低碳發(fā)展內(nèi)容次之,占比分別為10.40%和9.37%。生態(tài)補償與法律責(zé)任內(nèi)容最低,僅占比3.47%與4.49%。我國低碳制度的有關(guān)政策文件主題,主要的議題集中在“節(jié)能減排”“污染防治”“綠色發(fā)展”與“低碳發(fā)展”。

20世紀(jì)末期,我國主要歷史任務(wù)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增強國家綜合實力,滿足人民的物質(zhì)需要,低碳環(huán)保視角更著眼于“發(fā)展”議題。“生態(tài)補償”“法律責(zé)任”等具有后工業(yè)化時代特征的環(huán)境修復(fù)與保護(hù)類主題詞占比則較少,符合國際上公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境狀況的“倒U”型關(guān)系的特征。

圖4 低碳政策主題詞的不同區(qū)間統(tǒng)計結(jié)果分布

根據(jù)上述計算方法,分別計算出低碳政策主題詞的不同區(qū)間統(tǒng)計結(jié)果,如圖3所示,與低碳政策強度分析結(jié)果類似,總體呈現(xiàn)階段性特征。

1980-1990年,低碳政策主題主要以“污染防治”“節(jié)能減排”和“監(jiān)督管理”為主,其他主題詞內(nèi)容缺失,表明我國政府主要著眼于節(jié)能減排,調(diào)整社會粗放式發(fā)展方面。

1991-2000年,低碳制度相關(guān)的主題詞內(nèi)容與上階段大致相同,但其他主題開始出現(xiàn),如“氣候變化” “清潔生產(chǎn)”和“低碳發(fā)展”等。低碳制度政策強度相較于上階段有較明顯增強,我國低碳制度初見雛形。

2001-2010年,與“循環(huán)發(fā)展” “節(jié)能減排”有關(guān)的政策主題詞有明顯增長。除有關(guān)生態(tài)補償和法律責(zé)任的主題詞外,其他低碳政策的政策主題占比有提高。從現(xiàn)實情景來說,我國低碳相關(guān)政策無論是主題詞范圍還是政策強度于數(shù)量方面都有較大規(guī)模增長,這與我國科學(xué)發(fā)展觀的綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略的提出有較強的相關(guān)性。

2011-2021年,“節(jié)能減排”“污染防治”“綠色發(fā)展”以及“碳排放”是該階段主要的主題內(nèi)容,分別占比13.55%、11.37%、12.37%與12.71%。政策主題詞分布更為均衡,我國已初步建立起完整的低碳環(huán)保制度體系,并不斷發(fā)展強化。

綜合來看,低碳政策主題詞從缺失,再到呈現(xiàn)逐步均衡的趨勢,其中“生態(tài)補償”與“法律責(zé)任”有關(guān)的內(nèi)容與深度始終保持較低增長。近年來,雖然節(jié)能減排和污染防治是低碳制度的政策主力軍,但與“碳排放”“綠色發(fā)展”“循環(huán)發(fā)展”和“氣候變化”有關(guān)內(nèi)容的逐步增強,成為我國低碳制度建設(shè)的重點領(lǐng)域。

此外,“生態(tài)補償”與“法律責(zé)任”等政策主題詞出現(xiàn)的總體頻率過低,雖存在一定的歷史合理性,但我國在低碳制度的構(gòu)成中有關(guān)管理與權(quán)責(zé)劃分以及懲治力度方面的內(nèi)容有待完善。從現(xiàn)實角度來看,我國低碳政策主要以調(diào)節(jié)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與能源使用結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新能源的開發(fā)與使用等方面為主,強調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展基調(diào),低碳制度構(gòu)建處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的從屬地位,從而忽視了生態(tài)補償經(jīng)濟(jì)作用。

2.2.2 政策演進(jìn)規(guī)律分析

低碳政策制定是一項復(fù)雜且系統(tǒng)的工程,一定程度上綜合了經(jīng)濟(jì)增長、能源需求特征、產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等多方面內(nèi)容,經(jīng)過對我國低碳制度政策強度分析與政策主題詞分布統(tǒng)計研究發(fā)現(xiàn),我國低碳政策演進(jìn)呈現(xiàn)出以下規(guī)律性階段特征。本文分別將其定義為萌芽階段、發(fā)育階段、成型階段、強化階段。

1980-1990年為低碳制度萌芽階段。國家開始有意識地參與環(huán)境保護(hù),但受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政策配套手段,與低碳相關(guān)政策文件較為匱乏,急需相應(yīng)的法律法規(guī)來約束與引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展。在此背景下,我國低碳政策多以節(jié)能減排的內(nèi)容為主,且“碳減排”措施體現(xiàn)在能源與保護(hù)環(huán)境的立法中[14]。1980年《關(guān)于加強節(jié)約能源工作的報告》明確政府依據(jù)行政命令手段,推動技術(shù)改進(jìn)和能源管理。由于當(dāng)時我國處于“煤多氣少”的能源困境,經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的碳排放大部分源于煤炭資源的使用和火力發(fā)電排放,因此陸續(xù)出臺了一系列應(yīng)對上述行業(yè)防污染與能效標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品認(rèn)定政策,加強認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和利用效率。1983年第二次全國環(huán)境保護(hù)會議中提出環(huán)境保護(hù)政策,1988年開始中央與地方陸續(xù)設(shè)立與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的機構(gòu),1989年正式實施的《環(huán)境保護(hù)法》,表明開展環(huán)境治理的法規(guī)體系初步建立。此階段對低碳認(rèn)識主要集中在環(huán)境污染的末端治理上,低碳政策也多以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主。雖是向能源消耗強度和污染強度較輕的方向發(fā)展,但由于采取消耗與污染較高的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式,能源消耗強度仍處于高位[15]。從實際來看,節(jié)能減排工作主要以行政命令強制推行節(jié)能減排措施,市場化管理手段有限。政府與企業(yè)的責(zé)任界限模糊,前者缺乏強制性行政措施,“節(jié)能減排”僅是政府單方面的行為和責(zé)任,企業(yè)未能充分發(fā)揮有效作用,市場化約束手段仍有配合發(fā)展的空間。

1991-2000年為低碳制度的發(fā)育階段。人們對環(huán)境保護(hù)意識與應(yīng)對氣候變化的認(rèn)知逐步加深,低碳政策從規(guī)章制度到法律,范圍和內(nèi)容都有不同程度擴大,低碳制度體系框架逐步形成。1992年,全國人大常委會通過《關(guān)于批準(zhǔn)<聯(lián)合國氣候變化框架公約>的決定》,開始著手有關(guān)低碳發(fā)展的積極實踐,達(dá)成減少以二氧化碳等溫室氣體為特征的“低碳發(fā)展”的概念共識[16]。1994年財稅體系改革,給予能源方面的進(jìn)口設(shè)備等增值稅減免。1995年國務(wù)院通過《1996-2010年新能源和可再生能源發(fā)展綱要》,優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),成為鼓勵新能源發(fā)展的開端。“九五”計劃首次將節(jié)能管理上升至我國能源發(fā)展的戰(zhàn)略地位,逐步向國際化、市場化轉(zhuǎn)變。1996-1997年,相繼通過《節(jié)能技術(shù)政策大綱》與《節(jié)能法》,以法律形式強調(diào)規(guī)范和減少污染物排放,以及重視規(guī)范節(jié)能技術(shù)的重要性。《節(jié)能法》是低碳制度最初體現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃的政策,也是低碳制度形成的關(guān)鍵政策之一。此后,節(jié)能工作體系也逐步完善,開始陸續(xù)出臺長期的能源規(guī)劃。此階段,各領(lǐng)域的節(jié)能政策如工業(yè)、交通、住建和政府機關(guān)等領(lǐng)域的節(jié)能政策出臺,節(jié)能體系完善為低碳制度的形成提供了強有力的基礎(chǔ)與保障。

2001-2010年為低碳制度成型階段。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本建立,我國從專注經(jīng)濟(jì)增長,轉(zhuǎn)向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路并行加速的進(jìn)程。在此階段我國低碳制度建設(shè)邁入新時期,政策內(nèi)容方面,從節(jié)能減排與污染防治向循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展邁進(jìn)。2002年,可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議上明確,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合。為兼顧全球氣候變化與加快城市化發(fā)展,我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)和推行清潔機制的政策應(yīng)運而生。“十一五”規(guī)劃綱要更是明確5年內(nèi)單位GDP能耗下降20%,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。受國際環(huán)境中“低碳經(jīng)濟(jì)”與“低碳社會”概念的影響,我國于2007年正式提出發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)[17]。2007年發(fā)布的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》,不僅從頂層設(shè)計加大對低碳制度建設(shè),也從社會及個人角度出發(fā),做出相應(yīng)規(guī)定與要求。2010年,我國啟動首批低碳城市試點,減排工作落實到城市發(fā)展規(guī)劃[18]。在提出要建立和完善主要污染物和碳排放權(quán)交易制度后,充分利用市場激勵型政策治污減排,也表明低碳制度政策開始從政府向地方、企業(yè)和個人落實。此后,低碳發(fā)展形成了政府監(jiān)督、市場運行、公眾參與的協(xié)同降碳模式。政府加強監(jiān)管政府在節(jié)能管理方面的履行職責(zé),也規(guī)定政府機構(gòu)自身有關(guān)節(jié)能方面的工作安排。雖然該階段我國低碳政策工具仍以指令控制型政策的行政手段為主,但逐步增加了與市場化機制的配合[19]。該階段環(huán)境污染得到有效控制,卻由于粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍未轉(zhuǎn)變,且低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展在起步階段,政策機制落實仍存在未完全到位的問題。

2011-2021年為低碳制度的強化階段。系統(tǒng)、完整的低碳制度體系貫徹于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程、各方面。2019年《大型活動碳中和實施指南(試行)》的出臺,填補了國家層面碳中和的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指南的空白。全國人大常委會進(jìn)一步對《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《中華人民共和國節(jié)約能源法》等法律加以修正,從法律角度保障低碳制度的完善。2020年中國碳排放強度比2005年下降48.4%,基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的局面。碳排放權(quán)交易機制從建立試點逐步推廣至全國,并于2021年破1億噸成交量大關(guān),建立了以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系,進(jìn)而與第二批、第三批低碳城市的試點共同推進(jìn)了低碳發(fā)展進(jìn)程[20]。隨著我國承諾力爭實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),“十四五”時期,中國始終積極參與“斯德哥爾摩+50”等國際環(huán)境保護(hù)會議,主動積極承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入發(fā)展關(guān)鍵時期,財政、稅收與價格手段發(fā)揮重要作用,成為保障節(jié)能降耗和污染防治的兜底工作。同時體系較完整的節(jié)能減排政策體系進(jìn)一步加強了我國低碳化進(jìn)程,低碳制度逐步完善,環(huán)境污染治理取得重大成效。至此,低碳制度內(nèi)容不僅包含規(guī)范市場行為,為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境的約束性、激勵性政策;也包含資源使用利用、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策的節(jié)能減排政策。從國際環(huán)境倡議到基本法律規(guī)范,從政府到企業(yè)再到個人生活,各方面發(fā)揮協(xié)同作用,形成以節(jié)能減排、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展與清潔生產(chǎn)、氣候變化、監(jiān)督管理、法律責(zé)任的制度框架,并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步得到進(jìn)一步加強。低碳制度將依靠政府行政手段與市場化機制激勵減排共同推動“十四五”時期單位GDP二氧化碳排放降低18%目標(biāo)的完成。

總之,低碳制度經(jīng)歷了從環(huán)境保護(hù)到節(jié)能減排,再到強調(diào)低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展與綠色發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展路徑。在此過程中,低碳城市試點與碳排放權(quán)交易機制逐步深入發(fā)展。一方面體現(xiàn)出國家對低碳制度建設(shè)的重視,另一方面表明低碳制度體系框架逐步完善,制度層次從“辦法-試行條例-條例-法律規(guī)定”,政策強度逐步提高[21]。低碳制度不僅包含與低碳發(fā)展具有關(guān)聯(lián)性的法律法規(guī),如《節(jié)約能源法》《可再生能源促進(jìn)法》,同時還兼有《清潔發(fā)展機制管理暫行辦法》《中國清潔發(fā)展機制基金管理辦法》和《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》等規(guī)范性文件。但缺少對低碳具體實施方案與細(xì)節(jié)處理等有關(guān)的法律法規(guī)。低碳制度內(nèi)容從污染防治逐步過渡到節(jié)能減排,集中在綠色、低碳與循環(huán)發(fā)展和碳排放權(quán)交易方面。

3 結(jié)論與啟示

3.1 研究結(jié)論

從政策量化的角度來看,我國低碳制度實施強度總體呈現(xiàn)增長趨勢,并且呈現(xiàn)時間變化上的階段性特征:1980-1991年政策強度處于穩(wěn)定狀態(tài),1992-2001年出現(xiàn)緩慢增長,2001年以后增長速率逐步提升,2011年以后大幅度上升。從政策內(nèi)容來看,節(jié)能減排與污染防治一直是低碳制度的重點內(nèi)容,逐步形成節(jié)能減排、污染防治、綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、碳排放、氣候變化、清潔生產(chǎn)為主和監(jiān)督管理與法律責(zé)任為輔的主題內(nèi)容。從內(nèi)容與時間綜合來看,低碳制度具有明顯的階段性特征。依據(jù)低碳制度不同階段所表現(xiàn)出的政策特征,將低碳制度劃分為萌芽階段、發(fā)育階段、成型階段以及強化發(fā)展的演化階段。低碳制度自此經(jīng)歷從無到有,從主題要素不均衡到逐步均衡的演進(jìn)規(guī)律。

3.2 管理啟示

(1)結(jié)合現(xiàn)有法律規(guī)定,進(jìn)一步對低碳制度的范圍進(jìn)行界定,補充低碳相關(guān)生態(tài)保護(hù)補償與新能源發(fā)展的政策內(nèi)容,完善低碳制度的整體性與合理性。同時,增強低碳制度頂層設(shè)計,明確責(zé)任主體與法律責(zé)任主題,加強低碳制度的落實[23]。

(2)地方政府應(yīng)加大財政投入力度,逐步落實完善地方低碳政策體系[24]。不同部門要加強關(guān)聯(lián)性和配合度,增強低碳制度的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性,完善相關(guān)配套設(shè)施,使得各級地方政府的低碳政策能進(jìn)一步加強節(jié)能技術(shù)和新工藝的提升,強化本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源利用效率[25],實現(xiàn)協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展。

(3)要理清能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,清潔發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展離不開政策的扶持。因此,需要研究低碳政策在不同階段的作用機制和作用效果。

(4)進(jìn)一步發(fā)揮第三方組織作用,通過對有關(guān)行業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范約束與監(jiān)督,使得我國低碳制度保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

(5)低碳行動要從國家層面逐步落實到社會公眾,增強公眾參與低碳制度建設(shè)、執(zhí)行的積極性與力度,使公眾日常活動和消費低碳化,促進(jìn)人類社會與自然的和諧、可持續(xù)發(fā)展[26]。