政府購買社會工作服務的主體及其關系辨析

[摘要] 厘清政府購買社會工作服務的主體及其關系，明確各方的職責，對解決當前政府購買社會工作服務面臨的問題至關重要。對此，已有研究主要從作為購買主體的政府和作為承接主體的社會力量，及其“政—社”關系的角度展開討論。本文從系統理論出發，指出政府購買社會工作服務的各主體不是單一的個體或組織，而是由多元個體和組織組成的主體系統；主體系統主要包括政府（購買主體）系統、社會力量（承接主體）系統和服務對象系統，但是服務對象系統尚未受到足夠關注；主體系統內部各組成部分間存在的行動邏輯張力與利益訴求差異，導致政府系統內部“政—政”關系的非同一性和社會力量系統內部“社—社”關系的非協同性，進而引發政府購買社會工作服務的許多問題。筆者提出政府購買社會工作服務的整體性分析框架，綜合考察政府系統與社會力量系統之間的“政—社”關系、政府系統內部的“政—政”關系，以及社會力量系統內部的“社—社”關系，倡導回歸社會工作“服務對象為本”的價值承諾，突出服務對象系統的主體地位，以此調和“政—社”關系、“政—政”關系和“社—社”關系，更好地實現政府購買社會工作服務的社會價值。

[關鍵詞] 系統理論? 政府購買? 社會工作服務? 主體系統? 關系

[基金項目] 本文系國家社會科學基金重大項目“社會治理背景下我國社會工作行動本土化理論框架與實踐體系研究”（編號為16ZDA084）的階段性成果。

[作者簡介] 周金玲，中山大學社會學與人類學學院博士研究生，研究方向為政府購買服務、農村社會工作和健康社會工作。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2023）03-0026-16

一、 問題的提出

近年來，政府購買社會工作服務作為轉變政府職能、加強社會建設和創新社會治理的重要方式，在各級政府部門試點。自2006年黨的十六屆六中全會提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”以來，各地民政部門大力推動民政事業單位社會工作專業技術崗位設置，積極開展社會工作服務項目試點。2012年，廣州市民政局通過購買社會工作綜合服務項目，在全市180余個鄉鎮（街道）全面開展家庭綜合服務中心建設，并同步購買了15個社會工作專項服務項目，標志著政府購買社會工作服務發展進入快車道。2020年，民政部召開“全國鄉鎮（街道）社會工作人才隊伍建設推進會”，全面部署鄉鎮（街道）社工站建設。截至2023年1月，全國已建成社工站2.9萬個，總覆蓋率達78%，其中8個省份已實現全覆蓋，16個省份覆蓋率超80%。當前，社工站建設包括政府購買社會工作服務和政府直聘社會工作者兩種模式，除廣東省外，其余省份主要采用政府購買模式。因此，全面鋪開的全國社工站建設標志著政府購買社會工作服務模式的普遍推廣。

從廣州市家綜建設到全國社工站建設，政府購買社會工作服務在快速發展的同時，也面臨不少階段性問題。這些問題包括政府采購過程中的采購程序規范性不足、潛在承接主體間惡性競爭等問題，項目實施過程中的政府行政目標取代服務對象訴求、社會工作服務指標化和活動化等問題，成效評估過程中的評估指標不合理或不符合社會工作專業特質等問題。這些問題嚴重影響了社會工作的專業自主性和專業服務水平，以致各界對政府購買社會工作服務的評價不高。厘清政府購買社會工作服務的主體及其關系，明確各方的職責，是有效解決當前政府購買社會工作服務中存在的問題、提升政府購買社會工作服務成效的根本途徑。已有研究主要從作為購買主體的政府、作為承接主體的社會力量以及“政—社”關系的角度展開討論。這些討論存在一些不足：一是將政府購買社會工作服務的購買主體、承接主體簡化為單一的個體或組織，忽視了組成購買主體、承接主體的其他個體和組織，也忽視了購買主體、承接主體內部各組成部分間的相互影響；二是截取政府購買社會工作服務全過程中的某一階段（環節）進行討論，忽視了該階段（環節）所處的宏觀情境及其他階段（環節）對該階段（環節）的影響，其突出表現在宏觀制度設計與微觀服務開展、前期政府采購與后期項目實施的斷裂。為彌補上述不足，如圖1所示，本文嘗試從系統理論出發，以湖南省社工站建設的全過程（調研論證、制度設計、政策制定、項目動員、政府采購、啟動實施、項目監管、專業支持和可持續發展）為例，綜合考察政府購買社會工作服務的主體及其關系，以期提供一個“宏觀—微觀”“前期—后期”的整體性政府購買社會工作服務分析框架。

本文是基于湖南省社工站建設的一項實證研究，主要采用參與觀察和深度訪談的研究方法，研究資料包括工作日記，深度訪談資料以及社工站建設相關政策文件、工作方案、工作總結和評估報告等文本。筆者于2014年8月入職湖南省民政部門社會工作崗位，負責政府購買社會工作服務的項目設計、政府采購、資金監管和成效監測等工作。筆者從2017年1月起，參與湖南省社工站建設，負責社工站建設的調研論證、制度設計、政策制定、項目動員以及省級社工站培訓、督導和評估服務（2018-2020年度）的項目設計、政府采購、實施監管等工作。在此過程中，筆者通過日常業務指導、工作會議、主題培訓、專題研討會、評估座談和實地調研等方式，與各級民政部門，其他各級相關政府部門，社工站建設指導平臺，社工站建設承接機構及站點一線社工等各方深入交流，全過程了解政府購買社會工作服務的實踐。筆者訪談了各級民政部門、社工站建設指導平臺、社工站建設承接機構相關負責人及站點一線社工等近30人，整理訪談記錄35萬多字。筆者執筆或參與起草了湖南省各類省級社工站建設政策文件、工作方案、工作總結和評估報告等文本，并通過參與省級專家聯系點、省級評估等工作，實地調研10個市（州）、50多個縣（區），查閱自評報告150多份。筆者還收集了民政部門有關政府購買社會工作服務的相關政策文件和工作報告等。

二、 系統理論及其啟示

系統是由一系列直接或間接相關的子系統構成的綜合體，每一個子系統都會在特定時期與其他子系統發生關聯。系統具有交互性：一方面，系統內部各個子系統相互關聯，當某一子系統發生變化時，會與其他子系統發生作用并引起后者改變；另一方面，不同系統之間同樣相互關聯，一個系統會直接或間接受到其他系統的影響。系統的交互性引起系統的復雜性，使系統既可能呈現等效性（使用不同的方法達到同樣結果），也可能呈現多結果性（相似的行為導致不同結果）。系統理論主要包括一般系統理論和生態系統理論，兩者均關注不同層次的系統，但是前者更加側重不同系統之間的互動，后者更加強調系統內部的互動。也有學者將帕森斯的社會系統理論歸為第三類系統理論，將復雜系統理論、生態社會工作等視為系統理論發展的第三、四波。綜合考慮研究問題與理論層次的匹配性、理論自身的完善程度等因素，本文主要討論一般系統理論和生態系統理論以及它們對政府購買社會工作服務的啟示。

（一） 一般系統理論及其啟示

貝塔朗菲將生物學的系統觀點引入社會科學，發展形成一般系統理論。該理論將個體或組織視為系統，系統由諸多子系統構成，并依次組成高級系統。例如，一個縣級民政部門由慈善事業促進、社會工作、社會救助、兒童福利和養老服務等不同股室（子系統）構成，同時又是民政系統（高級系統）的子系統，還與縣級財政、人社等部門共同組成縣級政府（高級系統）。平卡斯和米納漢是將一般系統理論應用于社會工作的集大成者，他們指出個體所處的社會環境中有三種幫助系統，即非正式系統（家庭、朋友和同事等）、正式系統（社區自組織、商會等）和社會系統（醫院、學校等）。個體可能因為相關幫助系統不存在、幫助系統存在但是服務對象不了解或不愿意使用、多種幫助系統相互沖突等陷入困境。社工應分析這些原因，幫助個體走出困境。社會工作的助人實踐，就是要識別助人過程的四個系統，包括改變主體系統（促進改變的系統，如社工、民辦社會工作服務機構和立法機關等）、案主系統（代理改變系統需要介入的個人、家庭、社區或其他組織）、目標系統（最適合介入的系統）和行動系統（與代理改變系統一起合作促進改變的其他系統）。

一般系統理論為預估案主系統并探索該系統是如何受到其他系統的影響提供了一個整體性框架。具體來說，社會工作服務不僅涉及社工和服務對象，還包括服務的合作者，如作為資助方的政府部門，作為資源提供方的社會慈善力量，作為專業支持者的社會工作專家等。以改變主體系統為例，它是一個服務團隊，而非單個社工，常常涉及多種不同專業的服務提供者間的相互合作。社工需要社會資源保障自身生存、開展專業服務，因而不可避免地要受到資源提供系統的影響。經由“改變主體系統”而非“改變者”這一概念，社工得以把自己的專業服務與其他專業人士的工作聯系起來，與社工機構乃至社會福利服務系統聯系起來。因此，我們應將政府購買社會工作服務的各主體視為系統，如政府（購買主體）系統、社會力量（承接主體）系統；應關注不同系統之間的關系，如政府系統與社會力量系統之間的“政—社”關系。

（二） 生態系統理論及其啟示

一般系統理論為社會工作提供了一個預估的框架，但是不能直接用來指導社工開展干預服務。生態系統理論試圖彌補這一不足，為社會工作干預提供明確指引。20世紀70年代，心理學家布朗芬布倫納將生態學的理論引入人類行為研究，他將人類環境分為四個層面：一是微觀系統，即個體直接面對的群體，如兒童的家庭、學校和同伴群體等；二是中觀系統，即個體所處的不同微觀系統之間的聯系與互動，如兒童的家庭與學校的互動等；三是外圍系統，即個體不直接參與但會對微觀系統產生影響的系統，如教育部門等；四是宏觀系統，即個體成長所處的整體社會環境，并直接或間接影響個體的成長經歷及感受，如意識形態、信仰系統、風俗和法律等。由此可知，生態系統理論以人與環境的交互適應性為中心，尤其關注系統內部的互動。它強調個人與環境之間的整體關聯，有助于實現“宏觀—微觀”的聯結。因此，要關注系統內部不同組成部分的關系，如政府系統內部的關系、社會力量系統內部的關系；要將政府購買社會工作服務置于宏觀經濟社會發展現狀中進行整體分析。

布朗芬布倫納還提出了“歷時系統”的概念，他指出，在個體的發展過程中，所有生態系統都會隨時間的變化而變化。這一概念表明社會工作應重視過程，分析案主所處的情境是如何在意想不到的地方制造問題的，這有助于實現“前期—后期”的聯結。例如，成人在當下親密關系中的障礙，可能源自童年時期與原生家庭互動的創傷。因此，社工應在全面了解政府購買社會工作服務全過程的基礎上，分析政府購買社會工作服務在某一階段（環節）遇到的問題。否則，往往容易導致“意想不到”的后果，或忽視問題的實質性根源。以家綜建設過程中街道辦事處對社工機構和一線社工的“行政吸納”為例，這看似是基層政府行政目標與社會工作專業服務目標之間的張力，其根源是基層政府綜合治理與民政部門專項治理之間的博弈。在前期的政府采購過程中，采購權收歸區級民政部門。在后期的項目實施過程中，街道辦對社工機構和一線社工的行政吸納能力將大幅減弱。在政府購買社會工作服務的不同階段，參與主體可能不同。以湖南省社工站建設為例，省級民政部門主導調研論證、制度設計、政策制定和項目動員等階段的工作，縣級民政部門在政府采購階段扮演關鍵角色，到了實施階段，承接機構成為核心主體。

三、 政府購買社會工作服務的主體辨析

已有研究關于政府購買社會工作服務主體的討論，有二元論、三元論和四元論等不同觀點。二元論中，金冰潔、范燕寧從購買主體和承接主體的維度分別討論了政府購買服務的購買模式、機遇與挑戰，王春婷以政府采購的主體與客體的視角分析了政府購買公共服務的績效問題；三元論中，董云芳以買方、賣方和使用方為例探討了政府購買社會工作服務在發展初期的困境及其突破路徑，項顯生在購買主體、承接主體和服務對象的框架下論述了政府購買服務的法律問題，丁瑜、陳永杰、黃思敏從購買者、承接者和使用者的角度剖析了政府購買社會工作服務的主體關系；四元論中，常晉從購買者、使用者、承接者和評審者等方面展現了政府購買服務的主體行為，吳磊從購買主體、承接主體、消費方和評估方揭示了政府購買公共服務的運作機制。綜上可知，已有研究將作為購買主體的政府和作為承接主體的社會力量視為政府購買社會工作服務的兩個關鍵主體，對評估監管主體和服務對象的討論亦有涉及。這為理解當前政府購買社會工作服務中存在的問題提供了重要啟示，但是也存在對各主體內部多元組成個體和組織關注不足、對評估監管主體和服務對象角色定位不清等問題。對此，本文從系統理論出發考察了湖南省社工站建設的主體及其角色，指出政府購買社會工作服務的各主體并非單一的個體或組織，而是由多元個體和組織組成的主體系統；評估監管的主體應為購買主體，而非第三方評估機構；服務對象的主體地位尚未受到足夠關注。

（一） 購買主體還是購買主體系統

采購人通常被視為購買主體，如某縣民政局、某某街道辦事處等。政府購買社會工作服務的各個階段（環節）可能涉及不同的政府部門，它們共同組成政府購買社會工作服務的購買主體系統。在政策制定階段，可能有民政、財政、組織等部門參與。在政府采購階段的編制指導性目錄環節，主要有省級財政、民政等部門參與；在預算管理環節，有立項單位、同級民政和財政等部門參與；在購買活動實施環節，有采購人、同級財政部門（含政府采購中心）等主體參與。在項目實施和績效評價階段，有立項單位、采購人和各級民政、財政、審計部門等主體參與。在湖南省社工站建設的過程中，省級民政部門牽頭負責調研論證、制度設計、政策制定和項目動員階段的各項工作，同時負責省級專項獎勵和補助資金配套、省級培訓和評估服務購買、綜合評審機制建立等工作；市級民政部門主要負責市級指導中心建設，提供業務培訓、專業督導和績效評估等專業支持服務，同時負責把控各縣（區）整體工作進度等工作；縣級民政部門負責項目立項、預算編報、政府采購、合同簽訂、資金監管和成效監測等各項工作；鄉鎮（街道）民政部門負責提供服務場地和辦公設備、后勤保障等工作。“社工站建設的經費來源太多了……我們社工站建設搞得好，部長都過來看過現場，區里也對我們民政工作很支持，有關部門特批我們所屬事業單位聘社工專技十級不受崗位數限制。”由此可見，湖南省各級民政部門與各級財政、組織、審計、紀檢監察等部門共同組成湖南省社工站建設的購買主體系統。從宏觀的社會環境來看，湖南省社工站建設源自民政部加強基層民政能力建設的工作部署，其實施方式是根據中央機構改革的要求確定的，其建設經費是依據民政部等四部門《關于積極推行政府購買服務 加強基層社會救助經辦服務能力的意見》配套撥付的，宏觀制度環境直接影響社工站建設。

購買主體系統的各子系統內部，同樣涉及眾多不同的內設部門和直屬機構。湖南省民政廳在出臺《關于推進政府購買服務加強基層民政經辦服務能力的實施意見》時，由廳人事（社會工作）處和社會救助處共同牽頭起草了文稿，面向廳辦公室、規財處、社會組織管理局和社會事務處等相關處室征求了多輪意見，相關處室對社工站建設的運作模式、服務內容和責任分工等提出了許多具體意見，其中一部分意見被采納而進入正式文稿中。縣級民政部門在進行政府采購時，由局社會工作股立項，規財股編制預算，社會工作股聯合本單位負責政府采購的股室實施采購活動，并由本單位紀檢組和監察室全程監督，相關股室的參與及股室間的互動情況直接影響社工站建設。“我們對社工站項目經費的管理很規范，就是參照機關事業單位財務制度進行的，由局財務股定期對承接機構的項目經費使用情況進行檢查、監管。”

（二） 承接主體還是承接主體系統

一般認為，承接主體即中標人，為某一具體的符合資質的法人組織，如某社會工作服務中心，且該中標人通常被視為一個整體。實際上，該中標人由諸多不同子系統構成，且社會工作服務的提供還涉及許多其他系統，它們共同組成政府購買社會工作服務的承接主體系統。該中標人由理事會、總干事、項目負責人、項目主管和一線社工等不同個體構成，這些個體在行動邏輯和利益訴求上可能存在差異，從而影響項目的執行效果。中標人在開展服務時，僅依靠自身資源遠遠不夠，其項目執行能力和服務水平很大程度上體現為鏈接外部資源的能力，如爭取駐點單位的支持，獲得愛心組織和個人的捐贈等。湖南省鼓勵社工站積極整合民政在基層的服務陣地（敬老院、日間照料中心和兒童之家等）和服務力量（民生協理員、兒童福利主任等），建立社區、社會組織和社會工作“三社聯動”機制以及“社會工作+慈善事業+志愿服務”協同機制。專業服務需要社會工作行業、教育界的良性互動。行業實踐不僅要以教育界培養的社會工作專業畢業生為人才支撐，還離不開教育界和行業先行者提供的專業繼續教育。行業內承接機構之間、社工之間的交流與合作，有助于承接機構和社工的快速成長，而承接機構的壯大和社工能力的提升又是行業不斷成熟的重要方面。專業服務的開展需要社會工作理論的指導，專業服務實踐豐富了本土社會工作知識體系。在湖南省社工站建設的過程中，省、市、縣三級民政部門通過購買服務，建成了省級項目辦、市（州）指導中心和縣（區）社工總站三級指導平臺，為承接機構和站點一線社工提供專業支持，省級、市級民政部門還通過專家聯系點制度，邀請國內知名社會工作專家指導社工站實踐，開展行動研究，形成社工站建設的系列學術研究成果。“社工站建設要突破現在的瓶頸，我們民政部門要做好政策支持、理順各方關系，營造良好的發展環境，承接機構要做好實踐，高校要做好研究。”

（三） 第三方評估機構是否為評估監管主體

第三方評估被視為確保資金效益和服務成效、提供社會工作專業支持的重要途徑，第三方評估機構則被視為政府購買社會工作服務的評估監管主體。在實踐中，政府購買社會工作服務是一個包括政府采購、啟動實施、專業支持、資金監管和成效監測等階段的完整周期，難以通過中期和末期兩個時間節點的評估來監督、把控項目的整體實施情況與服務成效。第三方評估機構并無直接影響承接主體財務行為和服務開展的權力，其任務是將評估結果反饋給購買主體，由購買主體參考評估結果評價承接主體。第三方評估機構受雇于購買主體，也身處行業之中，其在出具評估結論時很難不顧及購買主體的意見和同行的情面，而做出客觀中立的評價。因此，購買主體日常的財務行為監管和服務成效監測，是更為有效的財務風險防范機制。以采購人為代表的購買主體是最重要的評估監管主體。在湖南省社工站建設的過程中，省民政廳聯合同級組織、財政、審計等相關部門以及省級培訓、督導和評估服務承接機構組建專業團隊，通過政策指引、會議動員、專題培訓、專業督導、專項評估、重點工作考核、資金分配和線上管理系統等多種方式，持續深化市級、縣級民政部門對社工站建設的認識，調動這些部門的工作積極性，持續加強承接機構和站點一線社工的專業支持，確保社工站建設不斷朝著規范化、專業化方向發展。市級、縣級民政部門參照省民政廳的各項工作監管和專業支持措施，對社工站建設進行日常監管、定期評估和專業支持。2020年12月，湖南省級評估服務承接機構完成對35個縣（區）的實地評估后，將評估情況反饋給省民政廳，省民政廳于2021年1月向有關縣（區）下發財務問題整改督查方案，并于2021年6月開展整改“回頭看”工作，收效明顯。“以前只想著社工機構把事情做好就行，忽略了財務的監管。收到整改通知后，我們第一時間召開黨組會，成立工作組，一項一項抓落實。局里面已經向財政部門申請了專項資金，下一步將聘請第三方機構對社會組織進行財務審計、督導、培訓，加強財務管理。”

（四） 服務對象是否處于主體地位

服務對象需求是政府購買社會工作服務的合法性基礎。在政府采購階段的項目立項環節，立項單位應對項目的必要性、可行性進行論證，其核心內容是關于服務對象及其需求的論證。在實際操作中，由于立項單位既不了解基層情況，又無壓力和動力開展需求調研，因而往往將此項工作委托給基層部門完成，致使需求評估流于形式，更有些基層部門直接用自身工作需求替代了服務對象需求。在湖南省社工站建設第一個服務周期的采購中，不少縣級民政部門直接將省級指導性文件中關于社工站服務內容的表述照搬進了招標文件的購買需求中。在政府采購階段的實施環節，需求評估和服務方案的科學合理性是分值設置及打分時重點關注的內容，采購人可能在招標文件中明確要求投標人開展實地需求評估并提供佐證資料。投標結果的未知性使得投標人不愿花費大量時間、精力進行實地需求評估，“招標文件中要求事前開展需求評估的，我們一律不去投標，這個實地調研成本太高了，而且人生地不熟的，也沒法搞。”在項目啟動實施前期，通常有1～3個月的需求調研期，且需求評估隨著項目推進不斷深化，但是由于基層政府等駐點單位對項目執行團隊的行政吸納，執行團隊疲于應付過高的服務指標，這使社工站提供的服務難以切實回應服務對象需求。“機構、鄉鎮和我們自己能夠鏈接到什么資源，我們就搞什么活動。”由此可見，服務對象需求并未受到足夠關注，其主體地位尚未形成。

綜上所述，本文將政府購買社會工作的主體系統歸納為政府（購買主體）系統、社會力量（承接主體）系統和服務對象系統，如圖2所示。政府系統包括各級民政部門和相關財政、審計、組織和紀檢監察等部門，其主要職責包括保障項目經費、規范政府采購、監督經費使用、監測項目成效，并建立健全社會工作職業晉升機制（在公益服務類事業單位設置社會工作專業技術崗位、出臺社會工作行業薪酬指導體系）等。社會力量系統包括直接提供社會工作服務的社工機構、一線社工，提供專業支持（培訓、督導、評估、行動研究等）的社會工作同行、高校教師和專家，提供資源支持的愛心組織和個人等，其主要職責是提供社會工作服務，培養社會工作人才，形成本土社會工作實務模式和理論體系等。從已有研究的“政—社”分析框架和當前政府購買社會工作服務的實踐來看，服務對象系統尚未成為政府購買社會工作服務的主體系統。

四、 政府購買社會工作服務主體系統的關系拓展

已有研究關于政府購買社會工作服務主體關系的討論，多在“政—社”關系的分析框架中進行，討論政府對社會力量的分類控制、行政吸納、反向嵌入，或后者對前者的嵌入，以及二者之間的非協同治理與策略性應對、浮動控制與分層嵌入、雙向嵌入關系等，抑或從購買（市場）機制的角度出發討論“政—社”間的雙重代理、準市場關系等。雖然該框架對政府與社會力量之間的關系進行了充分討論，但是忽視了政府內部、社會力量內部多元組成個體和組織間的關系。本文從系統理論出發，拓展了政府購買社會工作服務主體系統的關系分析框架。本文研究政府系統與社會力量系統之間的關系，還研究政府系統內部多元組成部分之間的關系以及社會力量系統內部多元組成部分之間的關系，為便于與前述“政—社”關系對話，本研究分別稱之為“政—社”關系、“政—政”關系、“社—社”關系。

以往研究要么將政府系統和社會力量系統簡化為某一具體的個人或組織，要么預設了政府系統內部不同組成個體、組織間的天然同一性和社會力量系統內部組成部分之間的完全協同性，忽視了“政—政”關系的非同一性特征和“社—社”關系的非協同性特征及其對政府購買社會工作服務的影響。事實上，由于政府系統、社會力量系統內部不同組成部分的多元行動邏輯和訴求，政府系統內部“政—政”關系的非同一性和社會力量系統內部“社—社”關系的非協同性普遍存在。“政—政”關系、“社—社”關系的非協調狀態，不僅會阻礙“政—社”關系，還可能直接引發政府購買社會工作服務的許多問題，如圖3所示。

（一） “政—政”關系及其非同一性

參與社工站建設的政府系統包括各級民政、財政、組織、審計和紀檢監察等部門以及駐點鄉鎮等多元組織，這些組織內部和組織間的行動邏輯與訴求并非天然同一。民政系統的子系統（上級、下級民政部門）間、民政部門的子系統（不同內設機構）間可能存在區隔，本文稱之為“政—政”關系的“內部非同一性”。民政部門與政府其他部門之間可能存在張力，本文稱之為“政—政”關系的“外部非同一性”。“政—政”關系的非同一性可能影響政府購買社會工作服務的實踐。

內部非同一性。“政—政”關系的內部非同一性主要包括兩個方面：一是民政系統上級、下級民政部門之間的非同一性。在湖南省社工站建設初期，省民政廳、市級民政部門與縣級民政部門在人員使用上存在不同意見。相比于省、市兩級民政部門全力推進專業化服務的規劃，個別縣級民政部門因自身工作任務過于繁重，希望抽調部分站點一線社工到局機關各股室協助工作；還有個別縣級民政部門曾計劃將鄉鎮臨時聘請的人員聘用到社工站工作崗位，以解決后者的就業安置問題。針對此類現象，省、市兩級民政部門通過文件指引、培訓宣教、評估考核、實地督查等一系列措施，嚴格控制選人用人的標準和流程，確保社工站建設朝著規范化、專業化方向發展。二是同一民政部門內部對社工站建設也可能有不同理解。湖南省社工站自籌劃之初，就定位為“基層民政工作綜合服務平臺”，希望通過社工站建設，在社會救助、社會福利、慈善事業等領域普及社會工作方法，并“逐步實現養老服務、兒童關愛保護、社區建設等相關民政業務工作經費購買社工站服務”。這在實際工作中落實并不容易，一些縣級民政部門的其他業務股室將社工站建設經費理解為本單位所有政府購買服務項目的總經費，提出從中支出該業務口購買其他服務項目的經費；還有一些市、縣民政部門在推進社會救助改革時，主張新建鄉鎮社會救助服務站。“本來這些社會救助服務都是社工站在做，還要另外配套經費，新建一個場地，還不如把這筆經費拿來支持社工站開展專業服務。”

外部非同一性。“政—政”關系的外部非同一性表現在兩個方面：一是民政部門與基層政府的非協同性。民政部門屬政府職能部門，在專項治理的邏輯下向社會力量購買社會工作服務，由于民政服務對象在基層，因而承接機構不可避免要與基層政府打交道。后者長期面臨著“上面千條線、下面一根針”的工作局面，并不關心社會工作服務項目的專業目標，只希望這支隊伍分擔其重點工作和突擊任務，乃至成為其編外職能部門和“別動隊”。個別縣，還曾出現過將省級福彩公益金中專項支持當地社工站建設的經費統籌用于扶貧攻堅的情況。“從鄉鎮的角度來講，如果有一支這樣年輕、肯干的隊伍放到鄉鎮做事，我們肯定要安排到核心崗位上去。但是如果民政部門發文，明確站點一線社工的工作職責，鄉鎮不能抽調，我們還是會讓他們從事自己的本職工作。”“民政部門一定要捋清關系，只有把社工站建設的采購權、經費使用權和人員管理權牢牢把握在民政系統手中，才有專業服務的空間。”二是民政部門與其他相關部門的非同一性。社工站建設離不開財政部門經費保障、組織部門人才激勵等配套支持。但是在實踐中，民政部門要與這些相關部門聯合行動并不容易。湖南省社工站建設的經費來自社會救助專項資金，省民政廳提出由縣級民政部門按照上年度社會救助專項資金總量的3%提取社工站建設經費，以確保每個社工站可配備3～5名社工，但是省級財政部門只同意按1%的比例提取。雙方歷經一年的協商，最終確定以不高于2%的比例提取，根據這一資金配比社工站只能配備2～3人。縣級民政部門在依據省級紅頭文件提取該筆經費時，實際提取的比例也存在差異，有些縣超過了2%，大部分縣按照2%提取，也有少數縣只提到了1.5%，甚至更低。經費提取比例的差異直接導致各縣在社工站配備人員數量、工資福利待遇、專業支持力度等方面的差異，進而影響社工站建設的進度。

（二） “社—社”關系及其非協同性

社會力量系統由眾多社會工作專業或非專業的個體和組織組成，這些組織內部，以及不同個體、組織間的行動邏輯和利益訴求并非完全一致。承接機構內部各子系統，如理事會成員、總干事、項目負責人、項目主管和站點一線社工等不同個體間可能存在不一致的訴求，本文稱之為“社—社”關系的“縱向非協同性”。社會工作尚缺乏明確的、公認的行業門檻和專業標準，由此導致社會工作行業、教育界對本土社會工作的實踐、教育、研究存在諸多分歧，本文稱之為“社—社”關系的“橫向非協同性”。“社—社”關系的這些非協同特征，同樣影響政府購買社會工作服務的實踐。

縱向非協同性。“社—社”關系的縱向非協同性存在于承接機構內部。承接機構的綜合實力與其在地執行團隊的能力可能存在斷裂。承接機構在投標時是舉機構之力展示其整體的專業服務資質和項目執行能力的，但是其在開展社工站建設時往往要重新招募和組建在地執行團隊，該團隊的能力往往會弱于承接機構的能力。“在新三年的招標中，有一個標段是外省社工機構中標。這個機構在其本省做得不錯，但是在我們這邊招人就遇到很大問題。也因為沒有本地中層管理團隊，它在協調處理鄉鎮與社工關系、鏈接資源支持社工開展服務等方面基本上沒起作用，都是我們在幫助它。”？譹？訛承接機構與站點一線社工之間可能存在張力。如a1區社工站建設在新三年服務周期的招標中變換了承接機構，站點一線社工的工資待遇隨之發生變化，“我們原來有工會福利、有體檢，基本工資也要比現在高三四百元，落差還是蠻大的，很多同事都離職了”。又如e1縣社工站建設承接機構高度重視專業人才培養，通過外聘資深督導、選派骨干社工參加國家和省級督導培養班、定期組織專業培訓、舉辦案例交流大賽等多種方式，為站點一線社工提供專業支持，但是社工們卻不買賬，“我們完成日常民政事務就已經忙不過來了，還要浪費時間學這個學那個”。他們時常以各種理由拒絕參與督導、培訓，或在督導和培訓中以不發言、不提問、不完成專業服務指標等方式消極應對。“我真無可奈何了，后面我們就改變策略，總站社工負責開展專業服務，站點社工就完成日常民政事務。”

橫向非協同性。“社—社”關系的橫向非協同性表現為承接機構與其所處的社會工作行業、教育界的張力。承接機構與其他社工機構等同行存在競爭。“我們受f1縣民政局委托，為全縣社工站提供專業督導。因為我們的工作做得比較細致，很多時候一線社工遇到問題就會直接請教我們。但是后來f1縣社工站建設承接機構的督導就質問社工說，‘我們自己機構有督導，還要去找別人做什么？我們就不敢直接給社工提建議了。”“區社工總站的運營方資歷比較淺，明顯可以感受到其他兩家社工站建設的承接機構不服氣，很難推動總站的工作。”“我們去下面督查指導，要縣里面的承接機構提交資料，很多時候他們都不愿意給，怕我們搶走他們的項目。”社會工作行業與教育界之間也存在分歧。當前國內社會工作學歷教育以本科和研究生為主，但是社工站項目的購買標準主要依據當地上年度平均工資測算，該標準往往遠低于社會工作專業畢業生所持人力資本價值，以致社工站崗位很難吸引專業社會工作人才。“我們市級指導中心去年好不容易招進來一個社會工作碩士畢業生，只待了2個月，就考到外地的學校當老師了，雖然我們很缺專業人才，但是留不住。”承接機構作為用人單位，對社會工作教育脫離實際的問題詬病不斷，“書上說要保持獨立的專業關系，但是在村里不跟村民吃飯喝酒聊家常，人家都不理你”。社會工作行業與教育界也存在隔閡。教育界對當下普遍存在的“社會工作行政化”現象批評不斷，社會工作行業則認為教育界“太理想化，沒有認清本土社會工作處于初級發展階段的現實，不能用西方發展上百年形成的標準來評判”。

五、 政府購買社會工作服務的整體性分析框架

湖南省社工站建設的實踐表明，政府購買社會工作服務的購買主體（政府）、承接主體（社會力量）均是由多元個體和組織組成的主體系統，在不同階段（環節），組成主體系統的具體個體和組織可能不同。政府系統內部不同組成部分之間的“政—政”關系和社會力量系統內部不同組成部分之間的“社—社”關系，不僅影響政府系統與社會力量系統之間的“政—社”關系，也直接影響政府購買社會工作服務的行為。當“政—政”關系、“社—社”關系處于協調狀態時，主體系統內各組成部分之間形成合力，有利于推進政府購買社會工作服務實踐，提升政府購買社會工作服務成效；當“政—政”關系、“社—社”關系處于非協調狀態時，不僅會阻礙“政—社”關系，也會直接引起政府購買社會工作服務的諸多問題。這些問題不僅在政府購買社會工作服務之中存在，也可能普遍存在，是行政體系的深層改革問題在政府購買社會工作服務中的具體表現。政府購買社會工作服務的實踐和研究不能脫離采購人子系統和中標人子系統所處的整體情境。我們不能“就購買談購買”，也不能“就服務談服務”，應該整體考察“政—社”關系、“政—政”關系和“社—社”關系。

社會工作服務是以困難弱勢群體為基本服務對象的專業助人服務，強調公益性、公正性和非營利性。但在新管理主義和社會工作服務私營化的浪潮下，現有政府購買社會工作服務模式過于強調社會工作的工具性，忽視了社會工作的道德本質和價值屬性。這使政府購買社會工作服務懸浮于服務對象需求和服務評價之上，成為政府實現自身行政目標、承接機構維系自身生存的工具，背離了政府購買社會工作服務的初衷。在政府購買社會工作服務各主體的多重利益格局下，服務對象的主體地位不斷被侵蝕，“政—社”關系、“政—政”關系和“社—社”關系由此引發一系列問題。為克服上述困境，需要政府購買社會工作服務的各主體系統回歸社會工作“服務對象為本”的價值承諾，用“以人民為中心”的價值理性代替政府和市場的工具理性，更好地實現政府購買社會工作服務的社會價值。

如圖4所示，本文提出了政府購買社會工作服務的整體性分析框架，該框架綜合考察了政府（購買主體）系統與社會力量（承接主體）系統之間的“政—社”關系，政府系統內部的“政—政”關系，以及社會力量系統內部的“社—社”關系，并主張回歸社會工作“服務對象為本”的價值承諾，突出服務對象系統的主體地位，以此協調“政—社”“政—政”“社—社”關系，更好地實現政府購買社會工作服務的社會價值。本文的主要貢獻是拓展了原有“政—社”關系的分析框架，為全面應對當前政府購買社會工作服務面臨的困境提供了一個整體性理論框架。本文的不足之處是尚未對“政—社”關系、“政—政”關系和“社—社”關系間的相互影響展開具體討論，也未能分析政府購買社會工作服務的主體及其關系，與政府直聘社工、社區基金資助社會工作服務等其他模式的主體及其關系之異同，期待更多學者關注并進一步推進相關研究。

（責任編輯：徐澍）