高質量發展下綠色財稅的公共性與經濟性

■郭夢晨

高質量發展是新時期經濟發展的新方向，綠色是高質量發展的底色，綠色發展不僅是技術層面的革新，更是價值觀念、思維方式、生產生活模式等全方位的變革，為實現這一變革的平穩過渡，不僅要通過“顯性”措施驅動社會主體被動改變，也要通過“隱形”優惠引導他們主動接受變革，在這個過程中，財稅政策的作用不容小覷。綠色財稅能夠共同承擔綠色發展帶來的成本，并加大對綠色低碳技術研發和產業轉型升級的支持力度，推動“碳達峰”“碳中和”目標的實現。國務院印發的《2030 年前“碳達峰”行動方案》對高質量發展階段的財稅工作提出新的更高要求，要求其對綠色低碳發展要發揮新的有力作用。在這一背景下剖析綠色財稅的特點，一方面能引起政府機構和社會公眾的重視，鼓勵多元主體為綠色財稅政策的制定、完善發揮頭腦風暴的作用，同時強調協作性公共管理，引入市場機制，推動雙碳目標的實現，另一方面也能精準利用這些特點，在政策執行中注重平衡和過渡，強調公共利益，同時要提高政策的精準性，建立科學有效的綠色財稅運行機制，用“小杠桿”撬動“大收益”，更好地發揮綠色財稅的動能和效能。

一、高質量發展下綠色財稅的本質內涵

所謂高質量發展，是指經濟在總量和規模上都達到一定程度以后，實現經濟結構的優化、新舊動能轉換、經濟與社會協同發展、人民生活水平明顯提高的成果。綠色發展是建設“美麗中國”的基礎，也是進入新發展階段的必由之路，這一理念最早是由中共十八屆五中全會提出來的，它是同創新，協調、開放和共享相聯系的，它們共同構成了中國經濟社會發展“五大基本理念”。財稅政策作為治理國家的基礎和支撐，應當在促進綠色低碳轉型發展中受到高度重視。綠色財稅是以綠色發展、高質量發展為引領，以達成“雙碳”為目標，通過綠色財政、綠色稅制、轉移支付、綠色采購一系列政策，引導和帶動更多政策和社會資金支持綠色低碳發展。國務院頒布的《2030 年前碳達峰行動方案》指出，財稅政策應不斷完善，以此促進綠色低碳轉型，實現兩個目標：一是節約未來的能源，要鼓勵低碳能源、低碳產業、低碳技術、低碳產品開發，讓它們更有價格與成本競爭力；二是減少現有的排放，給予高碳產業、高碳企業一定的限制，促使其將高能耗、高碳排放外部成本向內部成本的轉換，由此推動產業與企業轉型與提升。應運用財稅政策，共同承擔綠色化轉型所需費用，大力扶持綠色低碳技術開發與產業轉型升級，以及妥善處置綠色低碳轉型可能存在的危險與隱患。高培勇認為“只有公共財政性質的財稅體制才能與社會主義市場經濟體制相適應”，高質量發展下的綠色財稅既要滿足公共需求，注重政策的平衡和公共利益的實現，使發展成果更多更公平惠及全體人民以體現其公共性；又要提高財政資金的使用效益，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發以體現其經濟性，著重要提升資源配置效率和資源利用效率，推動經濟高質量發展。

二、綠色財稅的公共性

“公共性”的界定包括兩個方面，一是公共性的實現與整體目標有關，整體目標實現就代表公共利益的實現；二是公共性的產生與分工合作有關，實現公共性才能更好地滿足個體利益。公共利益與個人利益并不沖突，在注重公共性的基礎上，這兩種利益能夠實現雙贏。目前，我國的基尼系數較高，且增值稅、個人所得稅等主要稅種的再分配能力較弱，對公共性的追求會更加迫切，財稅體制作為一個紐帶，能夠聯系起經濟、社會、政治等系統，因此其本身的公共性對實現共同富裕和整體目標具有重要作用。財稅體制的公共性更側重供給層面，以提供公共產品為主要目標，同時注重提供公共秩序。童光輝和張鵬將其概括為“一個中心、兩大原則和三項職能”，一個中心這一概念是指以社會全體成員公共需要的滿足為起點，并以此為口徑與標尺來定義財政職能；而兩大原則則是指公共需要應當遵循普遍原則和公平原則；財政職能的三項基本內容則是資源配置、收入分配和經濟穩定。劉尚希認為當經濟和社會達到一定水平后，公共財政實踐是社會公平價值追求的集中體現，是以人為本價值理念的體現，這是社會主義財政制度的一個自然趨勢。“十四五”時期面對發展不平衡不充分問題，立足于我國主要矛盾已然變化的情況，財稅體制改革必須服務于滿足人民日益增長的美好生活需要。“綠色”是五位一體的重要組成部分，綠色的生產生活方式也是人民美好生活需要的重要一環，綠色財稅以滿足公共需要為目標，執行中注重政策的協調與平衡，天然的具有公共性。

（一）目標的公共性

從黨的十八屆三中全會決定到“十四五”規劃，隨著財稅體制改革實踐的推進和認識的深化，黨和政府立足于“我國已轉向高質量發展階段”的現實國情，通過建立現代財稅體制，發揮財稅制度的治理功能，更好地推動共享發展和共同富裕成為了當前財稅體制改革的重要目標。綠色財稅政策是現代財稅中的一項重要內容，是以實現“雙碳”為宗旨，以生態文明為重點，讓人民享有更美更宜居的生活家園。

一要注重主體的公共性。從人的角度來看，公民作為政策的接收方，政府及其人員應當去“中心—邊緣”結構化，不排斥公民參與。“公共能量場”是公眾社會話語表達與公共政策制定之地，又是一種可以對抗性溝通的話語機制，它以解構傳統公共行政的“環式民主”“憲政主義”和“社群主義”為基礎構建。之后應努力為公共能量場的建立創造條件，引導有關群體在公共能量場進行卓有成效的對話，在政策網絡中表達自身意愿，從而推動綠色財稅政策的制定和完善；從地域的角度來看，要注重區域主體的公共性，面對目前區域經濟發展的差異，綠色財稅目標要實現東中西部的全覆蓋，東部等發達地區實施“適度積極”的財政政策，建立橫向轉移支付制度，加大與中西北區域經濟合作，逐步帶動老少邊地區經濟發展，同時中西部可以發揮資源等優勢，與東部合作發展綠色產業，同時各區域要根據實際情況謀劃碳達峰，碳中和目標進度及實現路徑，并制定相關特色化財稅政策扶持方案，東、中、西部地區協同推進，避免國內區域“碳轉移”。

二是強調參與的公共性。法默爾認為他在性意味著開放性、意味著對差異性的偏愛。他在性語境下，政府要與其他多元主體進行“禮尚往來”的合作，其中包括社會團體、企業、科研院校等組織，財政支持或者稅收優惠能夠促進企業開發利用清潔能源并分擔其綠色低碳轉型成本，也能利用綠色財稅引導企業、科研院校加大對綠色低碳技術的研發，注重多主體的參與，發揮作用，形成合力；與此同時要發揮市場機制的作用，習近平總書記強調：“要堅持兩手發力，推動有為政府和有效市場更好結合，建立健全‘雙碳’工作激勵約束機制”，推動建立能源統一市場，改革能源價格機制，能源產品價格將以市場供求為基礎、資源稀缺性和綠色導向性為原則，助力實現雙碳目標。

（二）執行的公共性

財稅政策是國家宏觀調控的一種重要手段，對于促進能源節約，降低包括溫室氣體等污染排放，引導生產消費模式的轉變等方面有著不可替代的作用。但在政策執行過程中要注意政策的平衡和循序漸進，保持稅收收入的中性，注重公共利益的最大化，以公民更易接受的方式推進綠色財稅的實施。

一是保持合理的稅率水平。首先是以碳含量作為碳稅計稅依據，選擇從量定額稅率的表現形式，結合國情，遵循循序漸進原則，對碳稅進行合理設計，起步階段在低稅率水平上征收碳稅，再結合實際逐步提高稅率，同時應協調好碳稅與其他化石能源開征稅種的關系，避免有關稅種間的重復與矛盾；其次是根據能耗確定征收稅率，對高能耗汽車采用高稅率征稅，反之則采用低稅率征稅，為了實現對高污染車輛的限制采購，也可以設定某些補貼或者稅收返還政策。在補貼政策到期后，可酌情考慮延續減免部分車輛購置稅的政策持續鼓勵新能源汽車的購買。

二是制定執行稅收優惠政策。首先針對能源使用和排放方面，對于參加自愿減排協議的企業，要減少甚至免繳碳稅，為防治污染而配備的裝置、具體的基礎材料、廢棄物再生和處理設備等等，可以加速折舊，企業用稅后利潤對環保專用設備進行再次投資時，應該提供一定份額的退稅支持；與此同時，應鼓勵對新能源的投資與生產，實行稅收優惠、新能源與節能公益基金、政府采購與消費補貼相結合的政策，為新能源企業發展提供幫助；面向第三方，開發并推廣應用環境污染治理的新技術、新工藝，提供更多稅收優惠政策，培育新型的第三方治理模式。其次，對于水資源的利用問題，加大水資源計量基礎設施投入，采用財政補貼、稅收減免和其他措施、投資退稅等多種形式，指導納稅人主動安裝。在綠色環保企業中大力推廣普及水資源稅收優惠工作，積極引進節水環保等新技術和新產品，對不同水耗建立相應的稅收扣除標準。最后是針對低碳技術研發方面，對這方面的現行優惠政策加以擴大化，稅收鼓勵覆蓋到高新環保技術的研究、開發、轉讓、引進和使用等各環節，為降低發展費用，可以采用減免稅收、投資抵免、加速折舊、再投資返還等方法。

三是實施稅收收入中性的改革。首先是稅種之間的中和，歐盟部分國家在開征碳稅之初，采取了降低個人所得稅和社會保障稅等稅收負擔，合理利用環境稅收入以維持稅收收入中性等措施，我們可以借鑒這一方法，除了加強由增值稅和所得稅構成的激勵型稅收政策外，還應重視由環境保護稅、資源稅，消費稅，車船稅等稅種組成的約束型稅收政策具有的調節與引導功能，保證宏觀稅負的基本穩定；其次是稅種內部的中和，在對資源稅的征收范圍進行優化擴大后，要明細稅目稅率差異化劃分。針對資源品的稅負，結合消費稅、增值稅等情況，確定征收范圍和稅率水平。四是完善財稅政策信息公開和監督機制。將綠色財稅政策制定過程進行公開，提升政策信息披露的充分程度和完備程度，使社會各界對于財稅政策有關報道的可獲得性增強，并借助電視及其他媒體進行財稅優惠政策目標宣傳。建立第三方公共支出監督制度，提高政策公開透明的質量及公眾知曉度，嚴格依照預算制定的準則，對財務資金使用過程進行監督，對在財務預算執行過程中進行的監督和審計進行加強，對出現問題的機構和人員公開問責。

三、綠色財稅的經濟性

古德諾強調民主應該與效率取得協調，而“協調”本身就意味著效率。“學科鼻祖”威爾遜認為行政學研究的目標就是要“以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成政府應該承擔的專門任務”。高質量發展更關注要素質量的提升，在增長進程中融入新要素，以市場對經濟高速增長的相對作用和配置來推動效率提升，綠色財稅作為高質量發展中的重要一環，也要注重效率和效益，中國規劃二氧化碳排放量將在2030年達到峰值，2060 年后達到平衡，并在史上最短的時間內實現“雙碳”排放。要想實現這個目標，勢必要提高財稅政策的科學性和有效性，這體現了綠色財稅的經濟性。

（一）政策的經濟性

發展綠色低碳經濟需要從調整產業結構、提高節能減排等低碳技術、完善經濟激勵機制促進低碳經濟發展以及加強低碳管理等方面發力，這些目標的實現都離不開綠色財稅政策的引導，政策的制定和實施都要秉持著“經濟人”的原則，以最少的成本獲得最高的收益。

一是調整政策的力度和精準性。各地區財政部門應因地制宜、統籌兼顧本地實際，制訂并落實既適合本地區條件又適應整體要求的資金支持措施，推動財稅、政采等政策協同發力；加大資源稅開征力度，盡快向森林，海洋，草地，灘涂等具有顯著生態與經濟價值的自然資源擴圍，基于資源稀缺程度和不可再生特征確定稅額水平，適度提高原油、天然氣和煤炭等資源的資源稅稅率，促進建立體現生態環境價值及資源稀缺性的稅收制度；擴大消費稅綠色化調控范圍。研究將在使用過程中產生嚴重環境污染，并在征管技術和實施能力方面具有可行性的產品納入征稅范圍，如白熾燈、一次性塑料包裝袋、一次性飯盒等，把消費稅綠色稅目課稅模式從價內稅轉變為價外稅，并明確通知消費者在購買污染生態環境商品時應當負擔的特定消費稅額，強化消費稅在引導消費者消費行為中的功能。

二是完善政策的流程和操作。首先，財政預算的制定要與生態環境保護目標和財政支出政策效益的連貫性相匹配，制定中長期規劃，消除財政支出政策效益時滯性所帶來的影響，同時為了避免財政支出不濟的問題，在制定生態環境保護投資比例時，要與社會經濟發展階段水平相匹配；其次，完善稅收征收管理流程和辦法。加快完善涉稅信息共享平臺建設，完善信息互通共享；明確環保稅的審核方式，明確審核規范、工作流程和文件格式的具體操作細節；結合排放許可制度和第二次全國污染源普查結果對排放系數和物料衡算方法進行了完善。最后，通過相關機制的完善提高綠色財稅政策效力，按照優先次序，逐步建設和完善能效標準和審計制度，建立碳排放交易市場機制，完善碳排放中介服務機制和自愿減排協議制度。

三是注重政策的杠桿作用，一方面，政府要“以身作則”，結合綠色發展需要，優化調整財政支出結構，持續對政府綠色采購政策進行改進，可以對綠色產業的發展起到更好的推動作用，并在全社會中引導綠色消費趨勢的形成，促進環境保護與經濟發展的深度融合；與此同時，要強調結果導向，利用預算和績效管理，全面了解每個地區有關措施的推進情況，取得顯著成績的地區要予以獎勵，而表現不積極或者效果不顯著的地區則要相應地扣除相應的轉移支付資金，從而構成一種激勵約束機制。另一方面要發揮“帶頭作用”，創新財政資金使用方式方法，充分發揮對各層級地方財政投入的拉動效應、對社會資本的撬動作用，通過設立國家綠色發展基金、推動生態環保領域開展PPP（政府和社會資本合作）融資等方式，引導更多主體進入綠色產業。

（二）技術的經濟性

社會科學領域中的機制是指當體制各部分都存在時，協調各部分間的關系，使其更好運行的一種具體操作方法。換言之，體制要想有效運轉并較好發揮其作用，就必須借助某種機制。政策的制定能夠為綠色財稅提供制度基礎，同時要想提高執行效率，獲得更好的效果，還需要技術的支持。

一是建立綠色財稅科學機制。對環境保護稅稅率進行科學的研究，并對其進行相應的調整，提高公司在環境保護方面的創新能力，從而讓稅率的設定傾向于與環境質量呈負相關，與經濟發展呈正相關；建立財稅政策科學評估機制，對現行綠色財稅政策定期進行前、中、后不同節點的績效評估與監管，采用稅制改革前后的基準測試和多種指標的綜合測量等方法監測和分析稅制改革政策方案的執行情況，并及時提供反饋；為確保財政經費的合理使用，必須構建科學合理的財政經費績效指標體系；探索多元評估主體有序參與機制，引入有資質的中介機構開展第三方評估，提高決策評估的科學水平。

二是強化財稅政策科學技術支撐。建立“綠色財政和稅收政策”的研究項目，建立相關科學決策技術體系；在此背景下，充分吸納現代化科技成果，將云計算、大數據和人工智能等科技成果運用于財稅領域，加快財稅數據“生產”，實現財稅數據和信息的共享，提高財稅管理水平。此外，還應強化財稅、價格、信貸、技術、產業等政策之間的協調，以推動我國的低碳經濟格局的形成。

三是培養相關的人才。2022 年版的《中華人民共和國職業分類大典》中新增“碳匯計量評估師”“碳排放核算員”等從業人員，這些人員的培養和使用也影響著綠色低碳的普及和發展，因此，通過財政支持，鼓勵重點排放行業能源管理人員、咨詢服務機構、第三方審核機構、節能服務公司相關人員、與應對氣候變化相關的管理人員、環境科研機構、院校有意愿從事碳匯管理行業人員投入到相關的教育、培訓中，為“雙碳”目標實現儲備人才；同時，環保設備的研發、可再生能源發展離不開技術的進步，而技術的創新離不開技術人員的研究與開發，所以在綠色發展的進程中，實施“人本戰略”顯得尤為重要。■