國家儲備林項目建設(shè)對策分析

曹運林

摘要：隨著全球生態(tài)環(huán)境變化帶來的生態(tài)壓力增加，國家儲備林項目建設(shè)受到了越來越多的重視，不僅能夠保護我國整體森林資源，同時也有利于維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，保障森林資源供應(yīng)，本文首先簡單闡述了國家儲備林項目建設(shè)概況，分析了國家儲備林項目建設(shè)中存在的問題，并探討有效的解決對策，希望能夠為提升我國林業(yè)建設(shè)生產(chǎn)水平奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國家儲備林；項目建設(shè)；林業(yè)發(fā)展

0 引言

近些年，我國社會大眾越來越認(rèn)識到林業(yè)發(fā)展的重要性，各行各業(yè)對木材的需求量增加。但是我國目前木材供應(yīng)面臨短缺風(fēng)險，木材進口數(shù)量不能滿足人民日益增長的需求，而木材安全問題也開始進入人們的視野。黨中央高度重視國家木材安全，從長遠統(tǒng)籌的角度出發(fā)，增加國家木材儲備量，建設(shè)國家儲備林項目。國家儲備林項目建設(shè)的目標(biāo)就是培育出一批高質(zhì)量、多用途儲備林，提高木材產(chǎn)量，從根本上解決我國木材供不應(yīng)求矛盾。

1 我國國家儲備林項目建設(shè)情況概述

為了確保國家儲備林項目建設(shè)質(zhì)量，我國組建了國家儲備林建設(shè)管理及規(guī)劃管理部門，經(jīng)過專家的深入論證，我國出臺了《國家儲備林制度方案》，對我國儲備林的下一步發(fā)展方向進行了明確。并且強調(diào)了國家儲備林項目建設(shè)體系的基本原則，盡可能地完善相關(guān)法律法規(guī)，為國家儲備林建設(shè)管理提供翔實的法律依據(jù)，現(xiàn)階段全國儲備林體系已經(jīng)初步形成了較為完備的體制框架。自黨的十八大以來，中央國家機關(guān)就提出了建設(shè)國家森林資源保護體系的要求，在此基礎(chǔ)上，相關(guān)單位也陸續(xù)出臺了各種法律法規(guī)。我國第一部正式實行的國有林場改革發(fā)展法規(guī)是2014年頒布的《森林法實施條例》，在新形勢下，為了確保我國林業(yè)資源儲備穩(wěn)定，推動我國森林資源管理與保護質(zhì)量，各種法律法規(guī)的出臺都提供了基礎(chǔ)的制度保障。因森林資源在生態(tài)文明建設(shè)中起到的基礎(chǔ)作用，國家林業(yè)和草原局在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，將國家儲備林項目建設(shè)納入林業(yè)發(fā)展重點項目計劃中，同時，國家儲備林項目建設(shè)也已經(jīng)取得了一定的建設(shè)成果。

2 國家儲備林項目建設(shè)中存在的問題

2.1 造林管理理念過于傳統(tǒng)落后

國家儲備林項目建設(shè)主要依托于豐產(chǎn)林業(yè)組織，多年來，我國現(xiàn)有的速生豐產(chǎn)林以造林與短期林兩種形式為主。但是國家儲備林采用的管理模式與速生豐產(chǎn)林并不一致，更類似于森林管理模式，林木的生產(chǎn)周期呈幾何式增長，正因如此，許多培育的大型稀有樹種都存在生長速度緩慢且林木產(chǎn)量低的情況，在管理時的要求也遠高于普通林種，如果仍舊不對傳統(tǒng)的造林管理理念進行轉(zhuǎn)變，將不利于我國整體森林體系的可持續(xù)發(fā)展建設(shè)。

2.2 缺乏有效的政策支持

在建設(shè)國家儲備林項目時，我們必須清晰認(rèn)識，無論是在進行儲備林造林，還是經(jīng)營儲備林都選不同于常規(guī)的林地建設(shè)要求，從項目的建設(shè)目標(biāo)上就存在很大差異。國家儲備林項目建設(shè)的關(guān)鍵性目標(biāo)在于盡可能地增加單位內(nèi)林木的積蓄量，同時儲備大量的稀有樹種，因此不是短期可以盈利的項目，而是需要長期且資金量巨大的投入。因此，在對國家儲備林項目進行管理時必須采用集約化管理模式，確保高投入的同時能獲得高回報。目前，我國國家儲備林項目建設(shè)政府部門的政策支持還局限在規(guī)劃階段，并沒有一個明確的政策出臺，從而制約了國家儲備林項目建設(shè)的整體發(fā)展。同時，因國家儲備林項目建設(shè)在我國仍舊處于一個發(fā)展中的狀態(tài)，相關(guān)法規(guī)政策都不夠完善，尤其是缺乏森林資源長期開發(fā)利用相關(guān)的政策法規(guī)。想要解決這個現(xiàn)狀，就必須要盡快完善與森林可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的政策體系。

2.3 國家儲備林建設(shè)資金不足

上文提到過，國家儲備林項目建設(shè)是一項長期的工作，在建設(shè)過程中耗費的資金量是巨大的，尤其是在建設(shè)儲備林基地時需要的資金投入無法預(yù)估。但是現(xiàn)階段，國家儲備林建設(shè)資金完全依賴政府撥款，政府的資金又難以支撐規(guī)模如此之大的儲備林建設(shè)項目。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)項目申報指南中提出的明確要求，在進行人工造林建設(shè)時，投入資金至少1000元/667m2，但是對我國政府財政部門的補貼進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每畝地的投入金額不足200元，由此可見，國家儲備林建設(shè)資金投入缺口巨大。而且國家儲備林的建設(shè)周期長于速生豐產(chǎn)林，如果儲備林的建設(shè)目的是成為工業(yè)原料，那么至少需要進行七年的培育，該工業(yè)原料儲備林才能開始緩慢獲得收益，前七年都是在單一地投入，如果儲備林培育的是大直徑林種或稀有樹種，耗費的培育時間會更長。因此，國家儲備林建設(shè)需要長期進行持續(xù)性的資金投入，整個過程不能發(fā)生資金鏈斷裂的情況，否則容易導(dǎo)致整個工程以失敗告終，但是因投入周期長，貸款會給貸款方帶來資金投入回收壓力，很難獲得貸款審批。

2.4 集體林權(quán)制度造成的局限性問題

我國早些年開展的國有林場集體林權(quán)制改革工作將原有的集體土地模式轉(zhuǎn)變成為個體林農(nóng)模式，讓林農(nóng)擁有林地自主管理與自主經(jīng)營權(quán)，但同時，我國國家林業(yè)行政管理機關(guān)的監(jiān)管工作與經(jīng)營主體都會分散，不利于建設(shè)國家儲備林地。從20世紀(jì)90年代開始，我國就逐漸開始進行森林資源管理，一共進行了三次大規(guī)模的資源清查工作，每次清查都涉及很多國有林場和私有林場，通過進行林場的整合，我國逐漸形成了國有制林場、集體制林場共存的形勢。但是我們發(fā)現(xiàn)，這幾次森林調(diào)查的主體大多是國有林區(qū)，對我國目前國有林業(yè)和集體林業(yè)占整體林業(yè)資源比例最高的就是內(nèi)蒙古與東北三省，集體林權(quán)制度造成的局限性問題必須得到重視。

3 國家儲備林項目建設(shè)的對策分析

3.1 完善國家儲備林建設(shè)相關(guān)政策

近些年，越來越多突出的社會問題與生態(tài)息息相關(guān)，因此也直接影響著我國進行林業(yè)建設(shè)的整體決策，完善國家儲備林建設(shè)相關(guān)政策顯得更加重要。首先要加強政策的協(xié)調(diào)性與指向性，建立完善的林業(yè)資源評估體系制度，對林業(yè)資源評估行業(yè)的建設(shè)進行監(jiān)管，提升評估人員專業(yè)素質(zhì)，從而在根本上提高評估質(zhì)量。其次，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家林業(yè)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，制定與林業(yè)發(fā)展實際情況相匹配的政策標(biāo)準(zhǔn)，對政府職能部門在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展經(jīng)營中的責(zé)任進行明確，可以采取一定的生態(tài)補償政策，為國家儲備林建設(shè)提供資金支持，確保生態(tài)系統(tǒng)人工培育價值與受益主體相匹配，同時確保生態(tài)補償政策能夠在所有地區(qū)及群體上進行應(yīng)用。同時要考慮到不同地區(qū)及不同培育方式應(yīng)當(dāng)制定不同的財政補償標(biāo)準(zhǔn)，這種差異必須要進行逐條明確規(guī)定，確保細(xì)則制定明確合理。除此之外，在進行生態(tài)環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn)的制定時，估計要考慮到的因素包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平、當(dāng)?shù)鼐用裆钏?、地區(qū)歷史文化、地區(qū)綜合發(fā)展水平等等。最后，完善國家儲備林建設(shè)相關(guān)政策還體現(xiàn)在調(diào)整整體林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，對森林資源的龍頭地位進行充分體現(xiàn)，重視林業(yè)企業(yè)的價值，明確林業(yè)企業(yè)的重要角色為森林資源提供者與森林資源財富創(chuàng)造者?；诖?，政策體系的完善應(yīng)當(dāng)將關(guān)注點放在強化政策之間關(guān)聯(lián)性與提高各部門之間的協(xié)作關(guān)系上，從而動員社會范圍內(nèi)所有力量參與到國家儲備林的建設(shè)中。

3.2 對國家儲備林經(jīng)營管理模式進行優(yōu)化

對國家儲備林經(jīng)營管理模式進行優(yōu)化的有效途徑之一就是借鑒國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，并且通過應(yīng)用這種優(yōu)化方式，已經(jīng)在一定程度上改善了我國國家儲備林整體經(jīng)營建設(shè)情況，使林業(yè)資源得到明顯增多。但是，我國國家儲備林項目建設(shè)面臨的壓力不止于此，還包括國有林場經(jīng)營規(guī)模擴大造成的壓力以及盈利要求增加的壓力。一方面，國家儲備林及國有林場的數(shù)量增多，但是這些林場的經(jīng)營規(guī)模較小。另一方面，林場獲得了更高的經(jīng)濟效益。但是同時也需要投入更多的資金用于經(jīng)營建設(shè)。為了有效提升資金使用效率，首先就必須保證國家儲備林項目建設(shè)前期有足夠的資金投入，從長遠經(jīng)營的角度出發(fā)，還應(yīng)當(dāng)建立完善的管理體系，對國家儲備林經(jīng)營管理活動的開展進行規(guī)范。首先要完善國家儲備林項目的投資可行性分析報告，使國家儲備林項目的建設(shè)具有可行性的同時具有科學(xué)性，同時盡可能保證項目的前瞻性，為項目建設(shè)奠定基礎(chǔ)。其次要重視相關(guān)的數(shù)據(jù)分析與統(tǒng)計工作，依托于數(shù)據(jù)信息開展的管理工作更有據(jù)可依，將收集到的林業(yè)數(shù)據(jù)資源信息進行分析，形成權(quán)威的信息報告，并將信息報告在國家林業(yè)網(wǎng)站對外公布。不僅如此，還要加強林業(yè)部門工作人員的專業(yè)培訓(xùn)工作，尤其是重視對技術(shù)人員及基層人員的培訓(xùn)。積極借鑒并學(xué)習(xí)國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，應(yīng)用到我國國家儲備林項目建設(shè)中，提升整體管理效果。

3.3 建立完善的信息化國家儲備林林場管理體系

建立完善的信息化國家儲備林林場管理體系主要應(yīng)用遵循科學(xué)利用、嚴(yán)格管控的基本原則，在我國國家儲備林管理政策的宏觀調(diào)控下，充分體現(xiàn)儲備林項目建設(shè)的社會效益與經(jīng)濟效益。第一，應(yīng)當(dāng)建立一個統(tǒng)一的國家儲備林管理養(yǎng)護體系，實現(xiàn)林木資源的長遠可持續(xù)利用。第二，管理養(yǎng)護工作責(zé)任應(yīng)當(dāng)落實到具體的人，在不影響林木質(zhì)量的同時，盡可能地提升國家儲備林資源總體利用率。第三，全面清查森林資源，優(yōu)化調(diào)整林分結(jié)構(gòu)，根據(jù)國家儲備林項目建設(shè)區(qū)域的樹種類型，確定后期經(jīng)營方案。第四，重視對林木生長培育情況的實時監(jiān)測，從而分析林地真實經(jīng)營情況。第五，嚴(yán)格落實國家儲備林項目建設(shè)流程及操作規(guī)范，確定符合林木種類生長周期的作業(yè)節(jié)點。第六，國家儲備林場的監(jiān)督管理工作也要做到有據(jù)可依，育苗責(zé)任的落實工作，各級林業(yè)職能部門要將森林資源管理與保護工作納入森林管理計劃中，經(jīng)常性開展林業(yè)資源清查工作，強化落實森林資源管理的主體責(zé)任，認(rèn)真履行國家儲備林管理職責(zé)，發(fā)揮職能部門的監(jiān)管工作能力。第七，貫徹落實誰主管誰負(fù)責(zé)的基本原則，建立完善的信息化國家儲備林林場管理體系，結(jié)合現(xiàn)代化信息化生產(chǎn)要求，提升整體管理水平。

3.4 應(yīng)用PPP新融資模式

資金投入不足是現(xiàn)階段制約國家儲備林工程建設(shè)的重要因素，為了緩解我國國家儲備林建設(shè)面臨的資金壓力，必須要找到新的融資途徑，PPP融資模式就是重要的途徑之一。在PPP新融資模式下，國家儲備林林場能夠充分利用資源優(yōu)勢，并引進先進的管理理念與管理方式，開展高質(zhì)量的國家儲備林建設(shè)管理工作。將關(guān)注點放在提升儲備林項目的整體建設(shè)效率及質(zhì)量，從根本上確保雙方都能獲得預(yù)期的收益，實現(xiàn)國家儲備林建設(shè)的根本目標(biāo)。在建設(shè)國家儲備林的初始階段，為了確保這種新融資模式的合理性，不能在所有林場立刻進行普及應(yīng)用，而是要以點帶面，用試點的形式學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，將已有融資模式作為基礎(chǔ)，結(jié)合實際情況逐漸探索出符合國家儲備林建設(shè)實際情況的融資道路。充分利用PPP融資模式的優(yōu)勢，做好政府職能部門與私人融資之間的橋梁，多途徑地引入社會資本，為國家儲備林建設(shè)提供有力的資金支持。

3.5 完善國家儲備林建設(shè)監(jiān)管方式

對國家儲備林項目建設(shè)過程中存在的問題進行分析發(fā)現(xiàn)，制度與管理體系上存在的問題急需解決，必須要從政府角度出發(fā)完善各項相關(guān)的管理制度。在政府與企業(yè)相互合作的過程中，政府職能部門必須要充分發(fā)揮自身作用，做好監(jiān)督管理工作，實時監(jiān)控國家儲備林建設(shè)全過程，及時溝通建設(shè)運營及管理中存在的問題，嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮廣大人民群眾的作用，鼓勵參與到國家儲備林建設(shè)中，完善國家儲備林建設(shè)監(jiān)管方式。

3.6 完善國家儲備林樹種結(jié)構(gòu)

完善國家儲備林樹種結(jié)構(gòu)的主要目的就是提升儲備林林產(chǎn)品的整體質(zhì)量。為了改善我國林業(yè)資源短缺以及林產(chǎn)品質(zhì)量較低的狀況，儲備林項目中往往涉及珍稀樹種的培育與大直徑樹種的培育，通過培育良種樹種以及采用集約化經(jīng)營的方式完善國家儲備林樹種結(jié)構(gòu)。在培育國家儲備林木時，要做好撫育管理工作，及時修剪影響林木生長的側(cè)枝，伐除發(fā)育遲緩與死亡的樹木，優(yōu)先保留珍稀樹種以及生長態(tài)勢良好的樹木。在伐除生長不良的樹木后，及時補栽優(yōu)質(zhì)健康的樹苗，從而達到林地改造的效果，提高國家儲備林林木資源的總體質(zhì)量。

4 結(jié)語

國家儲備林項目建設(shè)計劃的實施，在一定程度上促進了我國社會經(jīng)濟與生態(tài)資源的穩(wěn)定發(fā)展，同時在很大程度上保護了林業(yè)資源。從2000年開始，我國就正式投入國家森林資源儲備計劃，經(jīng)過二十多年的努力，已經(jīng)取得了顯著的成績，有效地促進了林業(yè)資源及社會經(jīng)濟的發(fā)展。不可否認(rèn)的是，我國目前國家儲備林項目建設(shè)中還存在很多需要解決的問題，但是經(jīng)過不斷地學(xué)習(xí)與實踐，所有問題都能夠得到逐步完善解決。

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