數字經濟視角下的WTO服務貿易國內規制新紀律

石靜霞

內容摘要：2022 年12 月20 日，中美歐等WTO 成員正式啟動以開放式諸邊談判模式達成的第一份談判成果———《服務貿易國內規制參考文件》的生效程序。 作為服務領域的貿易便利化協定，《SDR 參考文件》雖不直接涉及服務市場開放，但通過增強參與成員在服務貿易國內規制措施上的透明度、提高服務許可和資質審批效率、降低提供者跨境交易成本等方式，為數字經濟時代的服務貿易發展規定良好監管紀律，并改善服務業營商環境。為平衡成員的規制自主權和服務自由化，《SDR 參考文件》未納入長期爭論的“必要性測試”標準，留下了繼續討論的空間。中國近年來高度重視數字經濟和服務貿易的發展，對《SDR 參考文件》的談判達成起到積極推動作用。對標《SDR 參考文件》改進服務貿易國內規制實踐，有利于促進我國服務貿易在數字化時代的高質量發展。

關鍵詞：《SDR 參考文件》 服務貿易 國內規制 數字經濟 必要性測試 WTO

中圖分類號：DF96 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2023）02-0018-31

2022年12月20日，中國、美國、歐盟等59個世界貿易組織（World+ Trade+Organization，以下簡稱WTO）成員（占世界服務貿易總額的87%）在完成其國內相關核準程序后，正式啟動《服務貿易國內規制參考文件》（Reference+Paper+on+Services+Domestic+Regulations，以下簡稱《SDR參考文件》）在WTO的生效程序。《SDR參考文件》其他10個參與方也承諾將盡快完成國內程序。這一進展對于近年來處于困境中的WTO而言具有極為重要的意義。一方面，《SDR參考文件》有助于參與成員進一步增強服務貿易領域的政策透明度，提高服務許可和資質審批效率，從而降低服務提供者的跨境交易成本，惠及數字經濟時代國際服務貿易的更快發展；另一方面，以聯合聲明倡議（Joint+Statement+Initiative，以下簡稱JSI）形式進行的這一開放式諸邊談判模式有助于破解WTO多年來的談判僵局，為重振WTO立法功能進行了創新性嘗試和標志性努力。

數字經濟對服務貿易國內規制提出了新的標準和要求。尤其在數字貿易迅速發展的背景下，如何平衡數字服務提供者， 特別是巨型技術企業與國內規制之間的關系， 引發了諸多關于基本權利、隱私、競爭、社會、經濟公平以及可持續發展等多層面討論。通過JSI談判模式達成的《SDR參考文件》雖不直接涉及服務領域市場開放，但該成果在法律上與多邊貿易體制的有機融合，將有利于促進WTO框架下數字貿易的便利化。在此背景下，本文擬以數字經濟為視角，分析《SDR參考文件》的談判緣起及獨特進程、提煉《SDR參考文件》核心紀律及對服務貿易發展的價值和意義，并就我國對標《SDR參考文件》改進服務貿易國內規制紀律提出建議，以促進數字經濟時代我國服務貿易的快速發展。

一、服務貿易國內規制議題的重要性及談判路徑

（一）國內規制對于服務貿易的特殊重要性

1986—1994年的《關稅與貿易總協定》（General"Agreement"on"Tariff"and"Trade，"以下簡稱GATT）最后一輪多邊談判“烏拉圭回合”包含了服務貿易新議題，使GATT從傳統上僅管轄貨物貿易擴及服務貿易， 并成功締結了《服務貿易總協定》（General"Agreement" on"Trade" in" Services，"以下簡稱GATS），于1995年1月1日作為WTO一攬子協議正式生效。服務業目前已發展成為全球經濟支柱和國際貿易中最具活力的組成部分。自2011年以來，服務貿易一直以快于貨物貿易的速度增長。但與貨物貿易相比，服務貿易始終面臨更高的交易成本。這雖然是由于服務貿易通常要求提供者和消費者的物理接觸造成的，但更重要的是，因服務業本身的敏感性及在各國發展的嚴重不平衡，服務貿易面臨更多更復雜的國內規制措施。同時，鑒于服務無形性的特點，服務貿易壁壘本質上是監管性或規制性的，基本以“邊境后措施”形式存在。例如，針對服務提供者的學歷、教育或培訓要求。這些措施具有高度的異質性特征，在國際層面上很難協調。據WTO對三大產業貿易成本的比較表明，服務貿易成本遠高于農產品和工業制成品。影響服務貿易成本的因素很多，其中因監管政策不透明、許可審批流程繁瑣、資質要求不明確等導致的國內規制壁壘所產生的貿易成本約占服務貿易總成本40%左右。這解釋了國內規制議題在服務貿易領域的重要性和復雜性。一方面，一國對服務業進行的規制措施對于實現某些公共利益目標確有必要；但另一方面，國內規制措施可能被濫用，從而造成對外國提供者的歧視待遇并影響相關的服務提供，這在數字貿易中體現尤為明顯。因此，服務貿易國內規制談判對于促進或便利數字經濟時代的服務貿易發展具有根本性意義。

（二）服務貿易國內規制議題的談判起點：GATS第6條第4款

作為世界上第一套規制國際服務貿易的多邊原則和框架，GATS規則具有諸多初創性特點， 需通過繼續談判加以完善。GATS條款本身即包含了四項內嵌式議程，其中之一為基于GATS第6條第4款進行的服務貿易國內規制議題談判。GATS第6條（“國內規制”）包括6款內容，其中第4款規定，為保證有關資格要求和程序、技術標準和許可要求的各項措施不致構成不必要的服務貿易壁壘，服務貿易理事會應通過其可能設立的適當機構，制定任何必要的紀律。此類紀律應旨在特別保證上述要求：（a）依據客觀和透明的標準，例如提供服務的能力和資格；（b）不得比為保證服務質量所必需的限度更難以負擔；（c）如為許可程序，則這些程序本身不成為對服務提供的限制。該條款是對服務貿易國內規制議題多邊談判的授權。

應注意的是，GATS第16條（“市場準入”）和第17條（“國民待遇”）是WTO成員具體承諾的義務，即成員在那些作出開放承諾的服務部門或分部門，承擔以正面清單為基礎的列表義務。市場準入和國民待遇條款及相應的承諾表體現了WTO成員在服務市場開放層面的具體義務。但GATS談判者同時意識到，授予提供者的許可、資格要求和程序以及技術標準相關的非量化、非歧視性措施也可能對服務貿易產生實際障礙或不利影響。為此，談判者將國內規制議題作為一項內嵌式議程納入GATS文本。

這一背景有助于理解服務貿易國內規制議題的談判目的和紀律范圍。就談判目的而言，為配合GATS第16條和第17條具體承諾，國內規制議題致力于尋求建立良好的服務貿易國內規制紀律，以幫助成員更好實現其服務承諾，促進服務貿易增長。該談判旨在制定任何必要紀律，以確保與資格要求和程序、許可要求和程序及技術標準相關的措施不對服務貿易構成不必要的壁壘。盡管JSI服務貿易國內規制開放式諸邊談判在法律性質上有別于GATS第6條第4款的多邊授權，但在談判目的和紀律范圍等方面承繼了成員未完成的多邊談判，并為《SDR參考文件》順利納入GATS框架奠定了必要基礎。

（三）從多邊到開放式諸邊的獨特談判路徑

1.服務貿易國內規制多邊談判

在WTO成立后，服務貿易理事會基于GATS第6條第4款授權通過《關于國內規制的決定》，開始進行國內規制議題談判。多邊授權涉及適用于所有服務部門的橫向規制紀律，但服務貿易理事會決定先從專業服務開始，并在1998年通過《關于會計部門紀律的決定》。之后，服務貿易理事會于1999/年成立國內規制工作組（Working8Party8on8Domestic8Regulation，以下簡稱WPDR），擬制定普遍適用于所有服務部門的橫向紀律，同時視需要制定適用于個別服務部門的特殊紀律。在WPDR主持下，至2011年年底，先后有60多個WTO成員提交了服務貿易國內規制提案。此后因多哈回合談判僵滯不前，服務貿易國內規制的多邊談判進展緩慢。

2.JSI服務貿易國內規制開放式諸邊談判

服務貿易國內規制議題多邊談判層面上未能取得最終成果， 既與該議題本身的復雜性相關，也是WTO多邊談判整體僵滯乃至失靈的具體體現。部分成員在考慮如何打破長期的談判僵局， 重振WTO立法功能。特別在數字經濟飛速發展情形下，WTO規則如果不能及時得到更新，則會逐漸失去其在國際貿易體制中的中心地位甚至相關性。在此背景下，在2017年12月舉行的第11屆部長級會議上，部分WTO成員開始探索以JSI方式啟動開放式諸邊談判。其中，59個WTO成員發布關于服務貿易國內規制談判的聯合聲明倡議，決定在之前WPDR工作基礎上，通過繼續談判制定紀律以降低國內規制措施對服務貿易造成的不當限制。談判內容基本與之前保持一致，涉及對服務提供者的許可要求、資質要求及相關程序和技術標準等。談判成員定期在WTO舉行會議，并作為開放式諸邊談判允許所有WTO成員參與，美國、新加坡等更多WTO成員在談判進程中相繼加入。

2021年9月，基于文本談判完成，其成果體現為《服務貿易國內規制參考文件》（《SDR參考文件》）。更重要的是，參加成員擬以GATS第18條“額外承諾”方式，將《SDR參考文件》納入其服務承諾表，這是將開放式諸邊談判成果納入WTO多邊機制的關鍵環節。2021年12月，67個WTO成員發表《關于完成服務貿易國內規制談判的宣言》，確認服務貿易國內規制JSI談判順利完成，宣布正式達成《SDR參考文件》，并決定在1年內完成國內核準程序。《SDR參考文件》致力于提高希望在其他成員市場上開展業務的服務提供者獲得授權的程序透明度、可預測性和效率。在2022年6月舉行的WTO第12屆部長級會議上，格魯吉亞、東帝汶和阿拉伯聯合酋長國宣布加入服務貿易國內規制聯合倡議。鑒于服務貿易國內規制聯合倡議參加方達到70個成員，已占全球服務貿易總額92.5%，《SDR參考文件》成為關鍵多數協定（Critical>Mass>Agreement，以下簡稱CMA）。

自2017年12月WTO第11屆部長會議以來，JSI開放式諸邊談判吸引了廣泛關注， 被認為是重振WTO談判功能的重要途徑。WTO對JSI談判尚未有明確界定，可將其理解為部分成員針對某一特定議題或領域未經共識決策機制而啟動的開放式諸邊談判。開放性是JSI談判的核心要素，WTO成員可自由選擇參與談判或接受談判成果。如果參與成員達到關鍵多數覆蓋，則談判成果可能基于最惠國待遇原則擴及所有WTO成員。服務貿易國內規制JSI談判參加成員達到關鍵多數，基于《SDR參考文件》進行的額外承諾具有法律約束力，并將根據最惠國待遇原則適用于所有WTO成員。2022年12月，59個參加方向WTO提交以額外承諾方式納入《SDR參考文件》的具體承諾表。至此，第一個以JSI開放式諸邊模式取得的談判成果以獨特方式融入WTO多邊貿易體制，開創了以這種談判模式創制新規則的歷史性先河。在此意義上而言，《SDR參考文件》的達成對于重振WTO談判功能具有標志性意義，并可為其他JSI議題的談判提供重要借鑒。

二、《SDR參考文件》核心內容與“必要性測試”

（一）《SDR參考文件》的具體紀律

《SDR參考文件》包括總則、具體要求和金融服務專門規則三部分，共53個條款。其中，總則規定了制定《SDR參考文件》的基本目的、任務和發展導向等內容。服務貿易國內規制的具體紀律規定在《SDR參考文件》第二部分。在金融服務國內規制方面，參加成員可選擇適用《SDR參考文件》第三部分，該部分紀律與第二部分僅有三處細微差別。

1.總則：基本目的、任務和發展導向

《SDR參考文件》總則在其序言部分首先提及該談判的目的在于根據GATS第6條第4款制定更詳細的服務貿易國內規制紀律。通過涵蓋行業和列表模式，《SDR參考文件》進一步明確其紀律適用于參加方根據GATS第16條（“市場準入”）和第17條（“國民待遇”）作出具體承諾的服務部門。如果成員并未基于GATS第16條和第17條對服務部門或分部門作出具體承諾，則《SDR參考文件》不適用。這表明《SDR參考文件》不直接涉及服務市場開放，而是在成員已開放承諾的服務部門促進貿易便利化和自由化。同時，這些紀律將通過GATS第18條（“額外承諾”）列入參加成員的服務減讓表。因此，《SDR參考文件》這一諸邊談判成果不但承繼了之前的多邊談判任務，且以獨特方式融入了WTO多邊框架。

值得注意的是，《SDR參考文件》總則部分體現了發展導向，特別注意到服務提供者，尤其是發展中及最不發達成員的服務提供者在遵守服務許可及程序、資格要求和程序和技術標準相關措施方面可能面臨的具體困難。為此，《SDR參考文件》注意到成員間服務規制發展的不平衡，承認參加成員有權對其領土內的服務及提供者引入新的措施進行監管，以實現其合法政策目標。在具體制度上，《SDR參考文件》對發展中成員和最不發達成員適用《SDR參考文件》紀律給予較寬松的安排。在技術援助和能力建設方面，《SDR參考文件》鼓勵有能力的發達成員和部分發展中國家成員根據共同商定的條款和條件，向最不發達或部分發展中成員提供技術援助，提高其對服務貿易的監管能力。發展導向是對印度、南非等成員關于開放式諸邊談判合法性質疑的重要回應。在數字經濟時代，WTO成員在技術發展和服務貿易領域的不平衡狀態可能導致新的數字鴻溝，從而加劇發展中和最不發達成員對接受服務貿易國內規制紀律的擔心。《SDR參考文件》對發展導向的重視和相關紀律安排既關注了發展中和最不發達成員的需要， 從長遠看也可幫助這些成員建立和完善其服務監管能力和治理水平，促進其服務市場和服務貿易的競爭力。

2.服務貿易國內規制的具體紀律

《SDR參考文件》第二部分包括22個條款，詳細規定了參加成員規制服務貿易的紀律要求，包括紀律適用的具體對象、服務提供者提供服務的申請及相關處理程序要求、服務提供者的資質評估和承認、服務監管機構的獨立性以及規制紀律的透明度等。

基于GATS第6條第4款，《SDR參考文件》規定的國內規制紀律適用于參加成員在其已作承諾的服務部門所采取的“有關” 資格要求和程序（Qualification，Requirement， and，Procedures， 以下簡稱QRP）、許可要求和程序（Licensing，Requirement，and，Procedures， 以下簡稱LRP）及技術標準（Technical，Standards，以下簡稱TS）“影響”服務貿易的措施。根據WTO爭端解決機構多年發展的法理，這里采用的“影響”一詞表明了《SDR參考文件》涵蓋措施的廣泛性。換言之，即使一項屬于貨物貿易領域的從業資格、授權許可或技術標準，只要其影響到相關服務的提供，則仍屬于《SDR參考文件》的管轄范圍。更進一步而言，“影響”一詞還意味著《SDR參考文件》紀律不僅適用于直接規制成員已承諾服務部門的措施，而且適用于規制其他未作承諾的服務部門、但影響到已承諾服務部門的措施。此外，QRP、LRP和TS這三類措施在實踐中存在重合性，例如有關能力的要求適用于自然人和公司。但資格要求是否只適用于自然人？ 對一個公司的能力規定屬于資格要求還是許可要求？

一旦授予提供服務的許可， 則許可持有人應保持遵守授予許可的標準。那么就公司的運營標準而言，應將其歸類為允許提供服務的初始授權或許可要求，還是公司為持續運營應保持的技術標準？

這些區別尤其與銀行等重要服務相關。

監管透明度是《SDR參考文件》規定的重要紀律之一，體現在成員政府的監管部門須遵循四項明確要求：一是擬實施的法律、法規和行政規章等監管措施需要提前公布；二是給予服務提供者充分參與相關政策的制定機會；三是及時公開涉及服務提供者的行政審批信息；四是建立企業的咨詢反饋機制。此外，《SDR參考文件》要求參加成員確保其規制服務貿易的主管機構的獨立性，且基于客觀透明的標準進行服務授權許可或資質審批。通過腳注，《SDR參考文件》進一步澄清該獨立性標準并不要求參加成員在形式上必須采取某一特定的管理結構，而是要求主管機構在決策程序和決策管理上應具備獨立性。在技術標準問題上，《SDR參考文件》要求成員鼓勵其主管機構通過客觀、公正、公開、透明和非歧視方式制定技術標準。如參加成員采取或維持與服務提供授權相關的措施，則應確保此類措施基于客觀透明的標準，包括提供服務的能力、以符合成員監管要求（如健康和環境等）的方式提供服務等。

WTO上訴機構將“基于”解釋為“建立”或“建立在其上”，比“遵守”一詞要靈活一些。換言之，“基于”要求的是監管措施與監管之外的某些標準之間存在著正向聯系，即監管措施應“基于”科學知識體系或客觀標準制定等。“客觀”則意味著非武斷、非主觀、不具偏見、考慮提供服務的能力及基于國際標準等。主管機構可評估賦予每個標準的權重，但制定此類措施的程序應公正。如果措施存在特定要求，則應有機會讓申請人證明其是否滿足要求等。此外，《SDR參考文件》首次納入服務提供者性別平等條款，但腳注明確成員采取的合理、客觀、旨在實現合法目的的差別待遇和加速實現男女事實平等的暫行特別措施， 不應被視為本條款所指的歧視。這是WTO支持女性經濟賦權、將貿易和性別平等這一社會價值予以關聯的新動向，值得關注。

3.關于金融服務國內規制紀律的特殊安排

作為金額最大的服務部門，金融業對各國經濟至關重要，通常受制于更嚴格的監管要求。同時，金融業的發展受技術驅動的影響較大，在數字經濟條件下和其他服務部門產生了更為密切的聯系，甚至對其他服務部門起著重要的支付保障作用。一些巨型技術公司，如蘋果、亞馬遜、騰訊和阿里等，其收入中有越來越多的份額來自金融服務。考慮到金融服務和監管措施的這種特殊性和敏感性，各方在談判過程中決定對其進行較為有限的差異化處理。《SDR參考文件》第三部分規定了專門的金融服務監管規則。該部分內容與第二部分要求基本一致，但未包括“單一窗口”審批、技術標準制定和開展行業資格互認三段規定，為參加方在金融服務相關許可、從業人員資質申請與審批方面提供了適度的靈活監管空間。《SDR參考文件》第二部分規定的透明度義務予以保留，這對參加成員的金融主管機構實現某些監管目標可能產生一定影響或給發展中成員帶來較重的行政成本。因此，建議在金融服務部門以有利于參加成員行使其監管自主權的方式來解釋透明度義務，以幫助成員實現其審慎監管目標。

（二）監管權和自由化的平衡：《SDR參考文件》與“必要性測試”

服務貿易國內規制是WTO部分成員首次以JSI開放式諸邊談判模式取得重大突破的議題。《SDR參考文件》一方面要求參加成員在對服務貿易實施有關資格要求、授權許可及技術標準三類國內規制措施時，應遵循透明、開放、公平和獨立評估等標準，并盡可能便利提供者提出申請及快捷處理申請等。這是降低服務貿易成本的重要舉措和保證，有利于保證成員所作的服務承諾效果免受國內規制措施的不當減損。但另一方面，《SDR參考文件》承認參加成員為實現其政策目標，有權引入新的規制措施對其領土內的服務提供進行監管。換言之，國內規制紀律不應被解釋為在措施實施層面對成員施加了任何特定的規制要求，也不應被解釋為縮減成員在GATS項下的任何義務。這就引出了一個重要問題，如何在促進服務提供便利化的同時確保成員對服務市場的監管自主權？ 值得關注的是，《SDR參考文件》未納入該領域長期爭論的“必要性測試”標準。

1“. 必要性測試”的核心要義

作為WTO法體系中的一項基本原則，必要性測試尋求在兩個重要目標之間取得平衡：一方面維護WTO成員通過監管措施實現其特定政策目標的自由；另一方面阻止成員采取或維持那些對貿易造成不當限制的措施，即要求成員選擇對貿易限制影響最小的措施，從而避免對貿易造成不必要的障礙。必要性測試要求成員在補救市場失靈和追求非經濟性的監管目標時，仍應采用經濟上有效的政策選擇。例如，在授予專業許可時，如果要求提供者重新獲得某一資格，則該要求可能會被認為對提供者構成不必要的負擔。這里的關鍵問題在于，該提供者是否具備提供服務所需的技能，而這可通過負擔較輕的能力測試予以解決。

在WTO法體系中，必要性測試既出現在例外條款中，也規定于義務或規則條款中。在作為義務或規則的條款中，必要性測試通常與示例性的政策目標清單相結合，而例外條款則一般包含一個窮盡性清單。必要性測試是作為成員應遵守的義務還是可以援引的例外，對于爭端解決中舉證責任的分配具有決定性意義。長期以來，WTO爭端解決機構在處理援引例外的案件中，通常運用必要性測試在合法監管和貿易保護主義之間進行劃界， 判斷被訴方措施是否符合GATT第20條或GATS第14條規定的“一般例外”。這方面已發展出相對成熟的法理基礎和論證方法。如果援引例外條款進行抗辯，則被訴方須證明其所采取的措施符合必要性測試標準。而當必要性測試出現在規則或義務性條款中時，則須由爭端申訴方證明其所指控的被訴方措施不符合必要性標準。

2.服務貿易國內規制紀律納入必要性測試的爭論

必要性測試是否能作為一項橫向紀律施加給成員的服務貿易國內規制， 長期存在著較大爭議。

支持觀點認為，基于GATS第6條第4款授權進行的服務貿易國內規制談判的核心任務在于創建有意義且可執行的紀律標準，以確保成員采取與資格、許可和技術標準相關的規制措施對服務貿易的限制，不超過實現其合法政策目標所必需的程度。鑒于必要性測試是劃定合法監管干預與貿易保護主義之間界限的關鍵標準，在國內規制紀律中納入必要性測試是履行第6條第4款授權的前提。如果沒有必要性測試，WTO爭端解決機構將缺乏對一項被訴措施是否應維持或撤銷的判斷基準， 一些可能嚴重阻礙服務貿易的壁壘無法得到解決，服務貿易國內規制紀律亦將變得毫無價值。反對觀點指出，GATS8第6條第4款授權WTO成員繼續談判服務貿易國內規制紀律，但其本身用語為“不超過確保服務提供質量所必需的負擔”，不涉及除保證服務質量外的其他監管目標，因此未要求成員在后續談判中采納“必要性測試”標準。

3.《SDR參考文件》緣何放棄“必要性測試”

必要性測試作為一個衡量工具，試圖達到每個成員在其管轄范圍內進行監管的自主權與服務貿易自由化之間的平衡。將該標準適用于國內規制紀律，其核心是要求成員確保與許可、資格和技術標準有關的國內規制措施不對服務貿易構成不必要的障礙。實際上，根據第6條第4款授權制定的第一個國內規制紀律文件，即1998年《會計服務國內規制紀律》（草案）已納入必要性測試，要求各成員應確保在其GATS具體承諾表列明的服務部門，制定、實施或采納與許可要求和程序、資格要求和程序及技術標準相關的措施時，對貿易限制不超過實現其合法目標所必需的程度。“合法目標”則被界定為保護消費者（所有會計服務用戶和一般公眾）、服務質量、專業能力和職業誠信。在服務貿易國內規制橫向紀律談判中，盡管有部分成員（如澳大利亞、新西蘭等）主張納入必要性測試，但美國、印度等成員考慮到國內監管自主權可能會被削弱而反對納入該標準。在爭論之外，作為適用于所有服務部門的橫向紀律，納入必要性測試仍有諸多關鍵問題未能得到解決。例如，即使《會計服務國內規制紀律》界定了“合法目標”，但其僅適用于會計行業，談判成員是否有必要和有可能制定一份適用于所有服務部門的合法政策目標清單？ 關于必要性測試的具體判斷標準，如何定義“最小貿易限制”“不超過必要限度”等術語？ 作為義務性規則，對這些術語的解釋在多大程度上能夠借鑒WTO爭端解決機構發展的例外法理？ 在解釋是否符合必要性測試標準時，如何在法律層面考慮與措施相關的貿易和政策影響？ 由于服務業存在的異質性特點，許多國家制定的專業資格及獲得程序被認為是獨特的，因而較難適用于外國提供者，因此不愿在諸如專業人員的資格及許可等方面承擔具體義務。因此，即使這些技術層面的問題能夠通過談判得以解決，納入必要性測試的障礙還在于部分成員（包括美國、加拿大在內）對此仍缺乏政治意愿。

鑒于上述考慮，在《SDR參考文件》談判中，參加成員最后達成的共識似乎是除了要求服務貿易國內規制基于客觀、透明、公平、非歧視等標準外，不對參加成員施加更為嚴格的紀律約束，因而未納入必要性測試。首先，這在很大程度上體現了服務貿易涵蓋眾多部門，制定普遍適用的橫向紀律所具有的高度復雜性。其次，在數字經濟時代，服務跨境提供變得越來越普遍，各國對其敏感服務領域監管自主權的行使更為重視，因而不愿承諾更多具有強制性的義務。最后，《SDR參考文件》作為JSI開放式諸邊談判成果， 在一定程度上還須考慮是否能夠被更多成員所接受， 為其順利融入GATS多邊貿易體制打下良好基礎。這些因素或可解釋《SDR參考文件》未納入必要性測試的原因。但從進一步發展服務貿易國內規制紀律的角度而言，必要性測試仍是WTO成員需要繼續關注的重要問題。

三、從數字經濟角度解析《SDR參考文件》的價值和意義

（一）數字經濟背景下服務貿易國內規制面臨的新挑戰

WTO《2019年世界貿易報告：服務貿易的未來》探討了服務全球化發生的原因和對世界經濟的影響，并關注成員在哪些方面需要更新其服務規制政策和方法。該報告特別指出，數字技術的發展使得相當一部分服務貿易不再需要提供者和消費者面對面接觸， 而是借助互聯網通過跨境提供方式進行，例如遠程教學、醫療問診甚至手術等，這大大降低了國際服務貿易成本，且有利于發展中國家和中小微企業的服務提供。服務貿易得以成為21世紀全球化的重要驅動力，這將逐漸改變世界經濟格局。實際上，觀察國際服務貿易發展進程，可以全面感知技術進步在該領域產生的深遠影響。數字化正在從根本上改變國際貿易，貿易方式和對象均呈現出明顯的“數字化”特征。從供應側角度看，隨著數字技術應用日漸廣泛，越來越多的服務可通過跨境方式提供。這改變了現有的國際分工體系，并在一定程度上沖擊全球價值鏈的收入和分配格局。從需求側看，數字貿易模糊了商品交易和服務提供之間的區別，為消費者提供了更廣泛選擇，但對監管帶來了前所未有的挑戰。

GATS服務貿易規則形成于20世紀90年代初，當時網絡尚處于起步階段。隨著互聯網技術的飛速發展和數字經濟時代的到來，GATS規則，包括第6條國內規制條款在內，已明顯滯后于全球化的數字貿易需求。鑒于技術發展對服務貿易所產生的根本性變革，在電子商務相關部門，如信息通信技術（ICT）服務等，市場開放的廣度和深度仍有較大提升空間。與此同時，在數字經濟背景下，各國在服務貿易國內規制上面臨著更多的復雜問題。WTO成員相對容易對通過模式三（“商業存在”）提供服務的外國提供者進行監管，但對通過其他模式進行的跨境服務提供則較難監管。各成員更多基于隱私保護、個人數據和網絡安全等原因對外國提供者進行限制，導致服務貿易監管政策和壁壘更為嚴格。這些措施既可能體現為影響提供者的市場準入和非歧視待遇等實體性問題，也可通過許可、資質和資格以及相關程序要求構成服務貿易障礙。大多數服務貿易壁壘增加了外國提供者的運營成本，抵銷了因技術進步對服務提供帶來的便利和低成本，特別是對中小微企業服務提供者增加了貿易負擔。因此，在數字經濟時代，通過改進國內規制降低國際服務貿易成本，對于WTO成員擴大服務貿易而言至關重要。

（二）服務市場開放與國內規制紀律的互補性

盡管技術推動了國際服務貿易的迅速擴展， 但技術并非促進或影響服務貿易發展的唯一因素，而那些使服務提供者更容易進入全球市場的技術革新，也會使以前受保護的國內服務部門面臨更多的國際競爭。數字貿易的發展在一定程度上模糊了制造業和服務業、貨物貿易和服務提供之間的區別，一國可能發展更多影響服務貿易的國內規制措施。如上提及，服務貿易政策壁壘本來就遠比貨物貿易復雜。影響貨物貿易的關稅、配額等措施相對顯性，而影響服務提供的措施，如專業資格要求、授權許可程序、個性化服務標準等，則相對比較隱性而難以解決。

設計不當的國內規制措施除了對貿易產生消極影響外， 還可能損害整體服務業的市場活力，從而給服務提供者和消費者帶來沉重負擔。因此，單純的服務市場開放本身是不夠的，必須配合良好的服務貿易國內規制紀律，才能使成員獲得充分的貿易利益。換言之，技術發展推動了服務業的數字化轉型，良好的國內規制紀律則有助于降低服務貿易成本。在大多數服務部門，市場開放需要得到適當的國內規制措施的支持和加強，而加強監管和治理是貿易開放實現其潛在經濟利益的必要條件。只有將國內規制紀律改革與服務市場開放談判有機結合起來，才能在數字經濟時代充分收獲服務貿易發展的巨大潛力。而在能夠通過談判對服務市場進一步開放之前，各成員應盡力確保那些已承諾的服務開放不因國內規制措施的不當行使而減損其承諾的實際效力。這是服務市場開放和國內規制改革兩者互補性的根本要求。

（三）《SDR參考文件》作為數字經濟時代服務規制合作的重要成果

評估一國的服務業治理水平需突破傳統的貿易理論，考慮服務提供模式的多樣性和服務領域特有的產生貿易保護效果的國內監管措施。隨著技術驅動的服務貿易的不斷發展，國內規制措施和質量在確保服務貿易的良性增長和包容性發展方面更加發揮著重要作用。這在很大程度上解釋了各國在服務貿易國內規制紀律方面進行合作的內在動因。但鑒于服務貿易國內規制議題的敏感性與復雜性，國內規制方面的協定很難在164個WTO成員間同時達成。受益于GATS第6條第4款授權的多邊談判工作基礎， 部分成員在不少區域或雙邊貿易協定中就降低服務貿易壁壘和改進規制措施進行合作，達成有關增強透明度、授予資格和給予許可等方面的程序性條款，便利了服務的跨境提供。這對部分成員談判JSI國內規制議題奠定了良好基礎，反映了區域、諸邊和多邊協定間的互動和影響。但《SDR參考文件》參加成員包括中美歐等全球服務貿易大國，其影響和輻射效果遠超區域或雙邊協定，是數字經濟時代服務規制合作上的重要成果。

《SDR參考文件》在性質上類似于服務貿易領域的《貿易便利化協定》，在數字貿易時代能夠優化成員服務業領域許可審批流程，降低服務提供者的經營成本，改善全球服務貿易營商環境，有利于各參加方的數字經濟發展并提升服務貿易規模。根據WTO和經合組織（OECD） 的聯合研究報告，《SDR參考文件》生效將為全球企業參與國際服務貿易每年節省約1500億美元成本，尤其惠及中小微企業的服務提供和金融、商業、通信和運輸等服務業的收益。同時，根據OECD服務業貿易限制指數（Services（Trade（Restrictiveness（Index，以下簡稱STRI）數據庫進行的基準測試表明，所有接受《SDR參考文件》義務的WTO成員的服務貿易障礙將平均降低11%，并基本上消除計算機服務、商業銀行和電信服務（均為-16%）等部門的大多數貿易壁壘。這些服務領域均為數字經濟的重要支柱，因此《SDR參考文件》的實施有利于促進WTO成員間的數字貿易增長。隨著全球數字經濟快速發展，數字貿易規則成為多邊體制和區域組織共同關注的熱點。目前有87個WTO成員參加的電子商務/數字貿易JSI談判涉及服務市場開放和數據跨境流動等紀律，在內容上與《SDR參考文件》形成互補。此外，112個WTO成員于2022年12月16日實質性結束《投資便利化協定》的JSI文本談判。該協定旨在減少投資領域的繁文縟節，簡化和加快投資審批程序。通過為外資提供更透明和可預測的法律框架，有助于增加WTO成員通過模式三（“商業存在”）進行的服務貿易。整體上看，《SDR參考文件》將來與這些談判成果協同發揮作用，將能夠極大促進數字經濟時代服務貿易的順利發展。

四、《SDR參考文件》與我國服務貿易國內規制改革

隨著海南自貿港首張跨境服務貿易服務清單的出臺和推動出臺自貿試驗區版和全國版跨境服務貿易負面清單，我國近年來致力于進一步放寬服務市場準入。鑒于前述論及的國內規制與市場開放的密切互補關系，加快對標《SDR參考文件》要求，改進服務貿易國內規制紀律，完善服務貿易監管水平，方能為數字經濟時代我國服務市場開放奠定堅實基礎。

（一）《SDR參考文件》對我國發展數字經濟和服務貿易的意義

數字經濟和服務貿易的快速發展以及兩者間的相互促進，是我國加入WTO&20多年來的突出表現之一。2021年至2022年間，即使面臨復雜嚴峻的國內外形勢，我國數字經濟總體上仍取得良好成效，已成為我國經濟發展的核心力量和關鍵動力。規制紀律改革對于服務貿易的可持續發展所具有的關鍵意義，我國在《SDR參考文件》談判中發揮了關鍵作用。作為初始成員，我國在談判過程中會同其他參加方研提方案，并在最后階段及時提交兩份關于具體服務承諾表的草案，為順利結束《SDR參考文件》文本談判作出重要貢獻。2022年12月，我國按時完成國內核準流程，率先提交改進后的GATS承諾表。作為服務貿易第二大國，我國以具體行動和務實舉措持續推動了《SDR參考文件》落地生效。

《SDR參考文件》在正式生效后將成為參加成員在WTO/GATS框架下的條約義務，從而降低我國服務提供者進入國際數字貿易市場的成本。我國提供者可以更便利地在境外設立商業實體、取得經營許可和相關資質，或通過跨境方式提供服務。如我國提供者發現參加方服務監管機構未履行義務，則可通過商務部在WTO服務貿易理事會等機制下提出貿易關注，敦促其履行《SDR參考文件》義務，甚至在必要時啟動爭端解決程序，以保障我國服務提供者的合法權益。在此意義上而言，《SDR參考文件》的談判達成對我國服務提供者走出去具有規則層面上的保障作用。

（二）加強頂層設計，完善服務貿易便利化機制建設

《SDR參考文件》在性質上屬于服務貿易領域的便利化協定。自WTO《貿易便利化協定》（Trade-Facilitation-Agreement，以下簡稱TFA）于2017年生效以來，作為世界第一大貨物貿易國，我國高度重視貿易便利化目標，在優化貿易環境方面取得諸多進展，如簡化貿易單證要求、減少貿易流程、發展單一窗口、減少收費環節等。這些措施增強了我國貿易政策的穩定性、透明度和可預見性，降低了跨境貿易成本。雖然貨物貿易便利化經驗為我國對標《SDR參考文件》，改進服務貿易國內規制奠定了良好理念和實踐基礎，但應認識到服務貿易與貨物貿易監管存在本質差別。因此，為落實《SDR參考文件》要求，首先須做好頂層制度設計和配套的機制體制建設。

為貫徹落實國務院《關于加快發展服務貿易的若干意見》（國發〔2015〕8號），我國于2015年8月建立國務院服務貿易發展部際聯席會議制度，由商務部、外交部和貿促會等39個部門和單位組成，統籌協調服務貿易發展和對外開放等事務。但從實際運行看，聯席會議發揮作用較為有限，在服務貿易便利化方面缺乏頂層設計。考慮到服務部門的多樣性和市場特殊性，在改進服務貿易國內規制紀律方面，需重點考慮如何更好發揮該聯席會議的協調作用。或可考慮整合國務院貿易便利化工作部際聯席會議制度，補充其服務貿易便利化職能。為對標國際經貿規則并促進高水平開放，我國近年來相繼批準21個自貿區/海南自貿港。自貿區/港致力于實現的六大自由，含投資自由、金融自由、貿易自由、人員進出就業自由、數字流動自由和貨物流動自由，在很大程度上均與服務貿易便利化相關，并契合《SDR參考文件》精神。因此，建議利用我國自貿區/港的先行先試優勢，探索服務貿易國內監管的制度創新，增強我國數字經濟產業和貿易的全球吸引力。

（三）改進我國服務貿易國內規制的具體建議

《SDR參考文件》核心紀律在于要求成員所實施的與服務貿易相關的許可要求和程序、資質要求和程序及相關技術標準，應符合透明度、可預見性和便利性。

1.完善服務規制措施透明度

在透明度方面，《SDR參考文件》要求WTO成員公布所有的服務業許可要求及授權程序，建立方便服務提供者進行咨詢的適當機制，在公布相關服務業的法律法規時征詢相關提供者意見并對意見予以充分考慮等。根據透明度要求，我國應提前公布擬實施的法律、法規和行政規章等涉及服務貿易的國內監管措施，并給予外國提供者充分參與政策制定的討論機會。對于涉及服務提供者的行政審批信息應當及時予以公開，并盡快建立和完善針對服務提供者的咨詢和反饋機制。目前，我國在服務貿易信息公開的統一性、系統性和及時性方面有所提高，但有些具體內容公布和更新不及時，一些政府網站涉及服務監管內容的覆蓋面、更新及時性較為不足，可能影響透明度指數。有的監管部門網站雖有英語版，但通常內容少且更新滯后，法規政策等實用內容的英文版本不全面。在保持信息公開穩定性的同時，監管部門應加大相關信息的公開范圍和力度，并及時提供法律規章的英語翻譯文本。

在立法提前公布和征求意見方面， 我國在國家層面上已建立較為完備的制度安排， 包括立法法、外商投資法等，近年來還加大了在各項立法前征集公眾意見的力度。全國人大和國務院在網上設立法律草案征集意見相應欄目，但未能制度化和規范化運行。建議服務貿易監管部門和服務提供者建立定期磋商機制，并在參與代表、磋商議題等方面采用靈活務實方式，保持有效信息反饋渠道及問題解決機制。關于服務貿易的咨詢點建設，商務部及其他負責跨境貿易管理職責的機構通過互聯網提供了一些涵蓋立法、進出口管理、授權許可等與服務貿易有關的信息，但我國服務貿易咨詢點尚未正式建立。可考慮以商務部開通的WTO/FTA咨詢網站為基礎，整合中國服務貿易協會建設的“服務貿易綜合服務平臺”等內容。除網上咨詢外，還可將電話郵件等各類渠道的咨詢及答復情況予以定期總結和對外公布，不斷提高服務貿易政策咨詢的功效和質量。

2.確保服務規制措施的確定性和可預見性

在申請提供服務的確定性和可預見性方面，《SDR參考文件》要求就申請處理建立指示性的時間表，提供有關許可申請審理的進展，及時確定提供者的申請材料完備性及補正反饋，允許申請方改正申請材料中的微小錯誤或提供進一步信息等。據此，我國主管機構在處理提供服務申請時，應在切實可行范圍內提供處理過程的指示性時間表。應申請人要求提供其有關申請狀態的信息、確定其申請完整性等。在提供者提交申請后的合理時間內，主管機構應盡快處理申請，并以書面形式告知申請人處理決定等。如果認為提供者的申請不完整而無法處理，則應在合理時間和可行范圍內通知申請人補齊申請材料，并根據需要提供相應幫助。如果申請因不完整而被拒絕受理，則應在合理時間內通知申請人拒絕其申請的原因及重新提交申請的程序等。在國內規制措施的確定性方面，我國有關資格認證等方面的政策透明度近年來雖有所提升，但認證標準調整比較頻繁，可能導致外國提供者適應起來較為困難。建議強化服務規制政策的落實力度，提高穩定性和連續性。

3.提高服務規制措施的便利性

《SDR參考文件》在主管機構針對服務提供者的資格評估和相關授權及認可方面進行了規定，旨在合理降低服務提供者的成本和提供服務所涉程序的行政負擔等。在便利性方面，《SDR參考文件》要求申請只需經過一個主管機關，接受電子方式申請以及復件材料等。在申請時間上，應確保其主管機構在可行范圍內允許提供者在全年任何時間均可提交申請。這些要求首先涉及國際貿易便利化措施“單一窗口”的建設，即在可行范圍內避免要求申請人為每個授權申請聯系多個主管機構。我國2017年《政府工作報告》即要求推廣國際貿易單一窗口，目前已建立的國際貿易單一窗口運營良好，但該窗口主要在于促進貨物貿易便利化，較少涉及服務貿易內容，僅有關于跨境電商和金融服務的零星內容。總體上看，貨物貿易監管主要涉及各級海關，單一窗口管理相對容易，但服務貿易涉及部門眾多，如在現有基礎上建設，則需考慮如何整合現有資源、融入更多服務部門和行業的特殊需要。此外，根據《SRD參考文件》要求，為便利提供者申請服務提供，我國主管機構應盡可能接受電子申請和經認證的文件副本，并在允許提交申請的時間上予以靈活處理。

結語

黨的二十大報告提出，加大現代服務業領域開放力度，服務貿易發展機制，加快建設貿易強國。

在數字經濟背景下，遵守良好的國內規制紀律對于確保服務市場開放承諾的實際效果具有越來越重要的作用。《SDR參考文件》及時回應成員關于服務貿易國內規制改革的實際需求，對于促進數字經濟時代的服務貿易便利化具有標志性意義。為履行《SDR參考文件》的紀律要求，我國應持續優化與服務貿易有關的許可審批流程，提高國內監管措施的透明度和便利性，降低外國提供者進入我國服務市場的成本，為數字經濟時代發展國際服務貿易提供良好的監管實踐和營商環境。