數據產權結構性分置的法律實現

張素華

內容摘要：數據產權結構性分置是“數據作為新型生產要素”參與市場化配置的必然選擇，其法律實現首先需對數據進行分類，在此基礎上再進行數據產權的結構化分置，具體表現為產權內容的結構性分置與產權客體的類型化實現。在產權內容上，應根據數據來源的廣泛性和數據價值的成長性特征對數據價值形成中的不同利益主體進行權利構造，以充分體現數據生命的全周期特征，數據逐步呈現出從單一的權利義務關系趨向復合的權利義務關系、從平面的權利樣態發展為立體的權利樣態、從靜態賦權走向動態界權的趨勢與特點。在產權構建上，應以企業數據和公共數據為分類基礎構建數據產權，不涉及個人數據；在與商業秘密區分的基礎上將企業數據限縮在公開數據上，并將其區分為企業數據集合和企業數據產品兩類，分別以鄰接權模式和著作權模式構建其產權配置方案；公共數據上則應創設公共數據國家所有權，并形成國有公用公共數據與國有私用公共數據兩類不同的產權實現路徑。

關鍵詞：數據要素 數據產權 結構性分置 企業數據 公共數據 數據資源

中圖分類號：DF529 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2023）02-0073-85

黨的二十大報告提出要“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合”“建設數字中國”“完善產權保護”“深化要素市場化改革”。2022年12月中共中央國務院發布的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）中首次提出要“建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制”， 為構建數據產權制度體系明確了新方向。

私法領域內數據產權問題的討論，主要針對的是“以財產為標的，以經濟利益為內容”的財產權。

“數據產權結構性分置”，則是在厘清數據上不同利益主體間關系的基礎上，以法律形式確認不同類型數據上所形成的多種財產權的分置結構和相互關系。產權分置理論在數據領域的運用必須體現數據的特殊屬性。

近年來，由于立法的缺失，在對數據產權的理論研究上，主要形成了以傳統物權法原理為核心的“物權路徑”、以知識產權原理為核心的“知識產權路徑”和以“權利束”理念為核心的“權利束路徑”。

此外，還存在場景主義論、公法規制論、算法決定論、技術確權論等觀點。總體而言，學界對數據要素產權的相關研究仍停留在基于現有理論進行“繼受建構”的路徑上，尚未出現基于“產權結構性分置”路徑展開的“創新建構”，對“數據產權結構性分置”的法學研究尚處于空白狀態。本文立足于數據產權結構性分置這一基點，探索其法律實現路徑。

一、數據產權結構性分置的演進歷程

我國四十多年改革開放形成的一條基本經驗就是“凡屬重大改革必須于法有據”，在關系社會經濟發展的各項領域中逐步形成“實踐探索—政策指引—立法確立”的模式和路徑。數據基礎制度的構建也遵循這一軌跡，且目前正處于“政策指引”階段。早在2017年黨的十九屆中央政治局第二次集體學習時，習近平總書記便提出“要構建以數據為關鍵要素的數字經濟”“要制定數據資源確權、開放、流通、交易相關制度，完善數據產權保護制度”。2019年10月黨的十九屆四中全會首次將數據列為與勞動、土地、知識、技術等同等重要的生產要素。2020年3月《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《要素意見》）印發實施，作為中央層面第一份關于要素市場化配置的文件，《要素意見》明確提出要加快培育數據要素市場，研究根據數據性質完善產權性質。

此后中央層面的多份改革發展規劃均明確提出要構建數據產權制度，發展以數據為關鍵生產要素的數字經濟。“數據二十條”對數據產權制度提出了一套具有創新性的制度體系，為我們從法律視角理解和構建數據產權法律制度體系提供了政策指引。

通過對數據產權制度構建的宏觀政策的梳理可以看到，數據產權制度的構建乃是建立在“數據成為新型生產要素”這一基礎上所形成的共識。在經濟學上，生產要素是一個歷史范疇，指的是生產商品所投入的各種經濟資源。新制度學派的領袖人物約翰·加爾布雷思曾經指出，在社會發展的每個階段都有一種生產要素是最重要和最難以替代的。在農業時代，生產要素包括勞動力和土地。在工業時代，生產要素在勞動力、土地之外又吸收了資本、技術和管理等。人類進入數字時代后，數據呈現爆發式增長并滲透至各個領域，人類掌握和處理數據的能力有了質的躍升，從海量數據中挖掘分析信息價值來解放人的腦力并激發人的創造力成為有價值的生產活動， 進而演變為全新的經濟形態，“數據”已成為新的生產要素。經濟學界的研究認為，數據的生產要素化是指在互聯網空間中，利用數字技術對沉淀的原始數據進行加工，將其激活為可被計算機識別的0/1二進制符號，承載著海量信息嵌入生產活動，并轉化為數據生產力的系列過程。這一過程受到技術進步、標準制定、市場完善、與傳統要素融合等各個條件的影響。其中，面向數據采集、存儲、處理等的大數據技術體系的不斷發展和成熟，是數據成為生產要素、實現價值的底層架構和基礎條件。數據與其他生產要素的深度融合以及應用場景的擴展，進一步實現了數據要素的經濟價值，使之成為推動經濟社會高質量發展的經濟資源。數據作為生產要素，其價值實現過程包括兩個階段：第一個階段，是數據基礎價值生成階段，即數據作為生產資源，通過信息技術這一生產工具，以人或機器的采集、傳輸、計算、存儲、分析等生產活動對數據進行處理形成信息和知識（可稱為數據產品）。第二個階段，是數據應用價值實現階段，即數據產品作為生產要素，投入生產，降低信息不對稱，消除不確定的信息，從而使產業數字化。而在數據價值實現過程中居于主導地位的并非數據本身，而在于經由計算分析而生成的信息和知識。若要實現這一價值，數據要素就必須具備相應的條件使之可成為數據分析的原材料。

“數據要素”并非自生自發的概念或某種先天預設的固有表達，而是在不同社會發展階段中，為滿足特定階段社會的需求而人為建構的概念。在“農業經濟—工業經濟—數字經濟”的歷史演進中，數據現實存在并實際發揮作用，并伴隨計算機、互聯網和人工智能等新一代信息技術的迭代發展，形成了“數據可作為經濟要素投入生產”的社會基礎認知。于是，數據的功能在社會經濟的發展中發生了嬗變，由最初的作為信息記錄的符號和工具轉變為用于生產投入的經濟資源。

伴隨“數據成為新型生產要素”的基礎性共識的形成，數據產權問題的學術討論也發生了轉向。

早期關于數據法律調整的研究多從數據自身屬性出發，認為數據作為生成和傳輸信息的數字編碼具有公共性，應服從公共品固有的互惠分享的原理，不宜作為私權客體存在，因而只能訴諸合同法、侵權法以及反不正當競爭法等行為法予以調整和保護。筆者也曾明確提出應擱置數據賦權模式，采取“行為規制模式”，充分利用契約、反不正當競爭法等來對數據利益加以保護。隨著數據生產要素地位的逐步確立，數據應當確權的認識成為普遍共識，曾經堅定否認數據確權的學者也開始轉向。例如，梅夏英教授就認為：“雖然目前對數據屬性及權利歸屬問題的理論研究紛繁復雜且充滿爭議，但我們可以判斷的是最終形成的、為大家所接受的理論成果理應能夠促進數據經濟的深入發展……那么就必須相應地賦予企業一定的數據權利或權益，這也是數據被列為新的生產要素類型的重要原因。”

“產權”作為貫通經濟學和法學的概念，雖然在各自領域中的概念內涵有所差異，但均承認產權是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經濟和社會關系。在經濟學上，“產權”被視為生產要素的內在屬性，是生產要素參與分配、交易、收益等一系列經濟環節的基礎和“生命”。數據作為新型生產要素也不例外，明晰數據產權有以下作用：其一，激勵人們積極地利用數據，實現數字經濟的創新發展。諾斯認為，如果產權沒有得到很好的界定或者未能得到有效實施，私人的收益/成本與社會的收益/成本就會出現不一致，那么經濟組織就不是有效率的，經濟增長也不會發生。數據產權制度的建立是為了促進數據的合法流通與共享，通過產權交易過程打通數據源和數據應用兩者之間的壁壘，將數據流轉到需求方手中，實現數據的流通和增值。其二，約束和控制人們的行為，防止或消弭沖突。當前，數據已成為企業構筑競爭優勢的重要因素，但數據權屬不清、權利沖突解決規則的缺失，引發了大量的企業數據權屬爭議問題，負外部性效應顯著上升。只有通過賦予數據利益相關方相應的產權邊界，才能夠對市場主體的行為進行內外約束，維持穩定和平的數據財產秩序。其三，實現數據要素的市場化配置。產權具有資源配置功能，數據要素市場化配置就是以數據價值的實現為核心的數據收集、處理、利用、交易、收益等經濟活動，是在特定的數據產權制度和結構下進行的，產權制度如何安排將直接決定市場配置數據要素能否進行、市場配置的數據要素范圍以及配置的效果。

數據確權階段的研究成果在整體上呈現兩種不同趨勢和路徑：第一種試圖將數據納入傳統物權或知識產權體系中，依循既有的概念術語和體系結構，采取所謂“套模具”的方法建構數據產權，具有明顯的路徑依賴痕跡，亦被稱為數據確權的“形式主義”；后一種路徑則在認識到數據作為新型客體與實體物根本不同的基礎上，基于數據本身的流動性、可復制性、技術依賴性等特征認為數據產權并非單一的結構，而是在主體間圍繞數據價值開發利用而形成的具體利益互動關系，并由此衍生出如“行為規制”“關系進路”“二階序列式界權規則”等多種思路，也被稱為“實質主義”路徑。上述數據確權路徑盡管存在差異，但其本質上具有共通之處，那就是均在認可數據具有財產利益基礎上，將不同利益主體的利益期待在“數據財產權”框架內進行討論，分析和判斷是否可采用“數據財產權”來容納數據之上不同的利益期待：若可以，則借助于傳統物權法或知識產權法理論建構單一化的靜態財產權結構；若不可以，則借助于“權利束”理念和利益衡量理論主張進行開放式和個案式的動態財產權模式。此次中央提出的“數據產權結構性分置”政策則在吸收前述學術積累沉淀的基礎上，創造性地提出了以分級分類方式實現數據產權結構性分置的獨有方案，不僅在某種程度上終止了此前的學術爭議，更推動我國數據產權制度建設邁入全新階段。而目前圍繞這一“創新”思路展開的系統性研究尚付闕如，亟需從學理上闡釋“數據產權結構性分置”的政策意蘊與法律實現路徑，為數據產權制度構建提供理論支持。

二、數據產權結構性分置的基本路線

“數據二十條” 明確提出數據產權制度構建的基本路線是：“推動數據產權結構性分置和有序流通，結合數據要素特性強化高質量數據供給；在國家數據分類分級保護制度下，推動數據分類分級確權授權使用和市場化流通交易，健全數據要素權益保護制度，逐步形成具有中國特色的數據產權制度體系。”這一思路指明了數據產權結構性分置法律實現的基本路線：結構性分置與類型化確權。

（一）數據產權內容的結構性分置

“數據二十條”提出要“建立健全數據要素各參與方合法權益保護制度”，對數據要素參與各方權益進行分別保護的根本原因在于數據來源和數據生成特征。

前文已述，數據一直存在，直到數字經濟時代才顯露出巨大的價值而被視為新型生產要素，其根本原因在于數據自身的全周期生命特征。數據是存在于網絡虛擬空間中，并以0/1的二進制符號為存在方式的新型生產要素，其在算法、算力等數字技術普惠發展的條件下，總體沿著“數據匯聚—數據分析—數據應用”的路徑，經歷收集、存儲、處理、傳輸、分析、應用等多個環節，在不同階段數據均可產生相應的價值增值，存在不同的利益保護需求。數據匯聚階段，數據處理主體會收集不同來源的數據，進而匯聚成海量的數據集合。數據分析階段，收集的大數據集合雖體量大、類型多，但通過不同收集方式形成的異質多樣的數據無法直接用于分析，而必須進行數據抽取、數據清洗、數據轉換等技術加工步驟，使收集的原始異構多元的數據轉化為具備數據分析所需技術標準和質量條件的高質量數據集。

數據應用階段，將經由大數據技術計算產生的數據產品投入生產環節，從而使產業數字化，提高全要素生產率，實現數據作為生產要素的經濟價值。

前述數據價值生成和實現的整個過程呈現合作性，是多主體共同參與生產的，這些參與主體既包括貢獻信息內容的信息來源者，又包括通過資本和技術投入將信息內容記錄于數字化載體的數據處理者，個人、企業、社會、國家等相關主體都對數據價值形成作出了貢獻，且分別有著不同的利益訴求，呈現出利益共生、動態演進、多元變遷的特點。這決定了數據產權配置不能采取傳統的“一物一權”的單一化賦權路徑，而應對數據價值創造的不同利益主體進行分別賦權，并呈現如下三個特點：

第一，從單一的權利義務關系走向復合的權利義務關系。主體間以客體為基礎所形成的權利義務法律關系是剖析和構建一項權利的根本。經典財產權利如物權、知識產權等，其客體之上的權利義務清晰明確，具有單一性。然而，作為生產要素的數據，因來源多樣性、動態成長性以及集合性等特征，使其自身蘊含多種利益，在數據之上可能形成多種權利義務關系。以公共數據為例，既涉及被收集方（行政相對人）與收集方（政府等公共管理和服務機構）之間形成的個人信息數據收集處理法律關系，還存在數據處理者與數據實際利用者之間形成的公共數據開放利用法律關系，同時還可能存在政府部門之間基于數據共享集成而形成的內部管理法律關系。這些不同法律關系同時并存于一類數據之上，從而使數據產權內部形成多元復雜的權利義務關系網絡，使數據產權法律關系趨向于復合的權利義務關系狀態。

第二，從平面的權利樣態發展為立體的權利樣態。以物為典型客體建構的傳統物權法秉持“一物一權”的原則，認為一物之上不能成立兩項不相容的權利，由此形成“客體—主體”的“一對一”關系。

不同于傳統的實體物，數據價值的實現依賴多方合作，需要不同主體采取不同手段和方式協力實現。

所謂的“原始數據不出域”意味著一旦數據被采集存儲后，圍繞該數據形成的各類產品和服務都必須基于數據存儲者提供的數據存儲服務展開，在分工細化的數據產業鏈中，數據存儲者與服務提供者往往并非同一主體，那么圍繞該數據形成的數據產品和服務的價值就必須在各主體間依據貢獻進行合理分配，且各自利益之間互不沖突，可同時存在。這就決定了傳統物權法中所形成的平面化的“一物一權”原則，并不能適用于數據領域，反而應該尊重數據之上的多元主體構造特征，進而確立“一數多權”原則，即允許一個客體之上同時承載多個權利，使數據產權呈現出立體化權利樣態。

第三，從靜態賦權走向動態界權。數據不同于傳統實物財產的特征之一是其高度的流動性，價值始終處于變動不居的狀態。據此，有學者提出應拋棄在法律層面進行籠統確權的探索，而立足于具體應用場景和具體行為訴求， 調整社會主體間圍繞數據價值開發利用而形成的具體利益互動關系，尋求產權分配的動態平衡。誠然，此種開放式界權路徑雖認識到了數據產權之上利益交織的復雜性，但將導致數據利益的分配從“立法主導”，轉變為糾紛發生后由裁判者采用利益衡量的方法進行場景化和個案式的“司法判斷”。這既與產權理論所期待的交易主體穩定、交易可預期的功能相悖，也難與我國既有的財產法律制度相融貫。理想的方案應將英美法上用于動態相對性比較的產權理念與大陸法上具有靜態結構性的物權思維融合，形成基于數據價值生成鏈條的區分界權理論，使對數據價值形成具有貢獻的各類主體均可依據自身勞動貢獻而獲取相對獨立的權利，在結構相對穩定的框架內再對各類利益進行綜合衡量，并在此基礎上依據相應的順位規則進行排序，從而對每一個數據價值貢獻者的利益進行保護。此時，立法所需要做的就是提供結構化的“權利確認工具箱”，形成可包容全部數據利益保護需求的界權方案。

需注意的是，在理解“數據產權結構性分置”時，不應將其與承包地“三權分置”作同一認識。“數據二十條”采用“探索數據產權結構性分置”的表達表明政策制定者并不認為數據之上僅能成立“數據資源持有權”“數據加工使用權”“數據產品經營權”這三權。事實上，“數據二十條”在“建立健全數據要素各參與方合法權益保護制度”部分，列舉了多種數據權益類型，包括“數據來源者享有獲取或復制轉移由其促成產生數據的權益”“數據處理者對依法依規持有的數據進行自主管控的權益”“依照法律規定或合同約定獲取的數據加工使用權”“數據處理者使用數據和獲得收益的權利”“經加工、分析等形成數據或數據衍生產品的經營權”“數據處理者許可他人使用數據或數據衍生產品的權利”

等多種權益類型。這表明，數據產權并非僅包括“三權”，而應結合不同數據類型在權益工具箱中有針對、有取舍地拆分組合，構建適應不同數據類型特點的數據產權結構分置體系。

（二）數據產權制度的類型化實現

在法律視域下，權利客體是權利構建的基礎，權利客體的屬性與類型影響甚至決定著權利的類型。數據的類型化是建構數據產權的前提和基礎，只有闡明和辨析作為產權客體的“數據”的類型，才能在此基礎上分類構建數據產權。當前，無論是立法還是理論，均認可個人數據、企業數據和公共數據的三分法。數據產權結構性分置構建的核心思路也認為應根據個人數據、企業數據和公共數據各自的特性進行分類分級確權授權。但從類型化的方法上看，個人數據并非與企業數據和公共數據處于同一類型之下，區分兩者的標準并不相同。根據個人信息保護法的規定，個人信息的核心構成要素在于“可識別”或“可關聯”到特定個人，與之相對的應是不能識別或不能關聯到特定個人的非個人信息。換言之，法律在定義個人信息時，以信息內容能否識別或關聯到特定個人為類型化標準，將信息類型化為個人信息與非個人信息。企業數據和公共數據，強調的是相關主體對特定范圍數據的“控制性”。所謂公共數據，乃是具有公共管理和服務職責的機構和組織在管理或服務活動中收集形成的數據集。同樣，企業數據也是企業在從事商業經營活動中所收集和形成的數據集。無論是公共數據還是企業數據，均事實上處于特定主體的實際控制和支配下，其存在狀態和利用方式等均取決于數據持有人的意志，這也是普遍認為公共數據和企業數據上可成立“數據持有權”的事實依據。但個人數據與個人的聯系僅在于其可識別或關聯到某人，并足以使個人實際控制該信息或使其歸屬于個人支配。即使承認個人數據具有財產利益的學者，也認為個人數據不宜也不可能由個人所控制和支配，而應由數據生產者控制。從來源上看，公共數據和企業數據既可收集與個人有關的數據，還可收集與個人無關的數據。就企業數據而言，其價值體現在將包括個人信息在內的單一數據收集、加工聚變成為具有經濟價值的資產或產品，或通過自身應用改善業務，或通過交易獲取收益，從而使自身所控制的數據成為財產。

而企業所能利用的數據，不僅包括個人數據，還包括企業自身業務生成的數據和其他可以社會化、經濟化的公有領域的數據等。同樣，公共數據在來源上也具有多樣性，例如，《浙江省公共數據條例》明確規定了公共管理和服務機構可按照法定權限、范圍、程序和標準規范收集單位和個人數據。從利用方式上看，盡管個人通過行使數據訪問權、數據可攜帶權、數據刪除權等權利可實現對個人數據的控制和利用，但此種權利的行使并非個人可以獨立完成，需數據處理者的技術配合才可實現，并且僅能針對與個人有關的相對單一的數據行使。而企業或公共部門對數據的使用具有技術保障和法律上的正當性，且對數據實施的是集合性利用，這與個人數據的利用方式之間不存在沖突。

區分個人數據與企業數據和公共數據更深層的原因還在于法律所調整個人數據和企業或公共數據的目的不同。一般認為，由于個人信息承載著人格尊嚴和人格自由，保護個人信息就是在保護個人在各種社會關系中身份建構的自主性和完整性。一旦個人數據被違法收集、處理等，就可能會對特定自然人的權益造成侵害或產生侵害的風險，因此，就需要通過建立個人信息保護制度對個人數據的處理加以規范。相反，法律保護和調整企業數據與公共數據的目的在于通過釋放數據要素的經濟價值而促進數字產業發展，因此所調整的數據應具有財產利益，可作為財產權客體。從數據價值生成上看，通過信息技術和商業模式創新使數據成為具有價值的生產要素的主體并非個人，而是具有相應技術能力和資金實力的企業或組織。相應地，對于數據要素具有賦權（財產權）需求的主體亦是這些推動數據價值實現的企業或組織，個人往往關注的僅是個人信息是否被泄露，是否造成個人人格利益損害。盡管個人信息保護法將“促進個人信息合理利用”列為與“個人信息權益保護”同等重要地位，以平衡個人數據保護和自由流通，但由于該法將同意工具使用到了極致，導致所謂“利用”不包括再流通利用，使之并沒有為個人信息流通利用提供法律依據。司法實踐中，此種區分保護模式亦得到了貫徹。對于個人數據集合，法院僅僅將隱私保護作為數據控制者的安全保障義務，并未使用隱私權的相關保護規范，將企業間關于個人數據集合的權屬爭奪定位為競爭性財產利益糾紛。形成此種裁判觀點的原因在于，法院認為當數據控制者匯集大量的個人數據后形成了“大數據”集合，個人數據的識別性和關聯性被海量數據與算法技術稀釋， 企業數據的財產屬性逐漸覆蓋個人數據的人格利益，人格屬性逐漸降低直至消失，財產屬性則逐漸升高直至完整，形成了數據上人格利益和財產利益在數據集合形成與發展的全生命周期中的彼此消長關系，使數據財產在事實上得以形成。＼將單一的個人數據與企業數據集合和公共數據集合加以區分，還可消解當前存在的載有個人信息的數據如何界權的問題，醇化數據上的財產利益，使之不受制于個人信息保護的規范約束。例如，在公共數據形成過程中，個人只是數據描述的對象和源頭，并非該數據的實際生產者，亦對該數據不享有財產利益。作為個人數據的來源者，個人僅對該數據享有人格利益，在公共數據形成和利用過程中對公共數據所有者和利用者的財產權益及其行使加以限制，此種限制呈現被動防御屬性，旨在防止和救濟個人信息被侵害。由此，數據權益與個人信息權益便可各行其是，僅在個人信息保護場景下，形成個人信息權益優先于數據權益受到保護的利益沖突協調方案。

需要明確的是，企業數據與公共數據在內容和范圍上確有交叉，且可相互轉化。“數據二十條”也指出政府部門履職可依法依規獲取相關企業和機構數據。但是，若以控制和利用主體為區分標準，仍可清晰界分企業數據與公共數據，故筆者認為，作為產權客體的數據只可能是企業數據和公共數據，個人數據因其承載人格利益僅可作為企業數據和公共數據的來源之一而受到特別保護。

三、企業數據產權結構性分置的法律實現

（一）企業數據的范圍與類型

“數據二十條”提出“對各類市場主體在生產經營活動中采集加工的不涉及個人信息和公共利益的數據，市場主體享有依法依規持有、使用、獲取收益的權益”。該規定劃定了作為企業數據產權客體的企業數據的范圍，即“不涉及個人信息和公共利益的數據”。但對該條如何理解至關重要。如前文所述，企業數據中包含個人數據，在實踐中企業也已經實際持有和控制大量個人數據。因此“數據二十條”所稱的“不涉及個人信息和公共利益的數據”應作限縮解釋，指的是企業在運用企業數據時，對涉及個人信息和公共利益的數據不得自由處分。比如對于個人信息就應作匿名化處理。據此，可以認為無論該數據是否涉及個人信息和公共利益，只要被市場主體所實際控制和支配，就應將其納入企業數據的范圍之內，只是在運用中受到個人信息和公共利益保護的限制。

值得注意的是，2022年公布的反不正當競爭法（修訂草案征求意見稿）（以下簡稱“草案”）第18條新增了經營者不正當獲取或使用其他經營者的商業數據的條款， 明確指出：“本法所稱商業數據，是指經營者依法收集、具有商業價值并采取相應技術管理措施的數據。”作為率先從立法上保護企業數據利益的立法草案，應與當前數據產權政策保持一致，以實現政策與法律的有效銜接轉化，并為后續相關立法提供基礎。首先，該條采用“商業數據”的表述來指稱政策和學理上的“企業數據”概念，不利于法律語言的一致性和協調性，徒增解釋成本。故為實現概念表述的一致，建議采取“企業數據”來指涉企業在生產經營活動中收集或使用的，具有經濟價值和商業利益并采取相應技術管理措施的數據。其次，從體系上看，草案采取區分規制商業數據與商業秘密的立場，將商業秘密排除在商業數據之外，具有合理性。此前，理論上有觀點認為對企業數據可采取類商業秘密的保護模式為企業數據權益提供法律保護，但新近的研究多對此予以否認，認為商業秘密的保護要求和保護模式并不適合企業數據。此次反不正當競爭法修改，以商業秘密與企業數據分別規定的方式旗幟鮮明地表達了立法者的立場，那就是商業秘密不包括在企業數據之中，凡企業采取保密措施的各類信息均構成企業的商業秘密受到法律保護，反過來也表明構成企業數據的各類信息只能處于公開狀態，由此劃定了企業數據與商業秘密的核心區分標準：是否公開。進一步看，對比草案中列舉的侵犯商業秘密和企業數據的行為類型可以看到，商業秘密保護的重心始終在于防止他人對企業各類有價值且保密的信息予以公開，而企業數據保護的重心并非對信息內容是否公開，而在于防止他人突破技術措施而獲取企業所控制的原始數據。從現有企業間關于數據財產權益的糾紛案件可以看到，企業間對數據利益的爭奪主要集中在開放的公開數據上。典型表現如企業為了低成本，快速度收集和獲取數據，采取數據爬蟲技術從其他數據控制者已公開的數據中進行收集。通過實施數據爬取行為，后發或新入的企業無需通過大量資金投入和流量積累便可獲取大量優質數據而快速崛起。由此可進一步限縮作為數據產權客體的企業數據的范圍為公開的企業數據。

相反，對非公開企業數據，企業采取了各種技術措施加以保密，防止他人侵害，可直接借助現有商業秘密保護制度來予以調整。同時，非公開數據也可通過數據交易的方式實現流通利用的目的，基于合同的相對性，由此既可維持非公開數據的秘密性又可在一定程度上實現數據的流通利用。企業公開數據與非公開數據之間亦可相互轉化，而公開與否的標準，一方面取決于法律強制規定，另一方面取決于企業的自主商業判斷，因此存在強制公開與選擇公開兩種方式。強制公開與知識產權上的合理使用制度類似，即由法律明確規定企業應當公開的數據范圍和方式，使之可由全體社會成員合理使用。選擇公開則貫徹“法不禁止皆自由”的私法理念，以企業的利益判斷和商業決策為原則，由企業自主選擇是否公開以及公開的方式和范圍。在兩種方式的確定上，應以選擇公開為原則，強制公開為例外。

無論是蘊含個人信息的個人數據，還是經由機器生成的非個人數據，抑或企業自身生產經營所產生和積累的數據，其本身并不具有直接的使用和交易價值，還必須按照特定目的，收集匯聚、清洗整理、分類歸集，形成具有質量的數據集合，為數據分析提供原料。之后，便進入數據應用價值實現階段，即利用算法對數據集合進行深度加工與處理，從而形成一種智慧決策，作為產品升級或企業制定營銷計劃的依據，進而推動產業數字化轉型、提高全要素生產率。由此，便可基于價值生成不同階段將企業數據進一步區分為企業數據集合和企業數據產品。基于對“淘寶訴美景案”和“大眾點評訴百度案”的比較研究，學界也普遍認為前者所爭奪的乃是對數據集合進行深度加工與處理后形成的具有增值利益的數據產品；后者所爭奪僅為經由對原始數據資源進行收集、清洗、加工后所匯聚的數據集。而區分兩者的核心基準是是否具有技術創新與勞動投入。因此，本文主張將企業數據區分為企業數據集合和企業數據產品，在區分兩者的基礎上分類構建企業數據產權體系。

（二）企業數據產權的配置方案

1.企業數據集合的產權配置

對以集合形式存在的不具有獨創性的數據集合的法律保護，存在著以數據庫保護模式為依托的肯定與否定論。肯定論認為，將對數據集合的保護放在著作權法的框架下，以鄰接權予以調整是可行的方案，部分鄰接權客體原本就不需要滿足獨創性要求，如廣播組織制作的節目信號。保護大數據集合也主要是為了保護投資而非獨創性勞動。數據收集者的權利內容（即公開傳播權）與普通鄰接權也類似。從立法技術角度看，將大數據集合當作鄰接權客體，可以避免在單行立法中大量重復著作權法的既有條文。否定者則認為采用數據庫保護模式保護企業數據只是一種權宜之計，因企業數據涵蓋內容龐大，并處在數據收集和分享過程中，其所具有的動態流動、非原創性特征不適合作為著作權客體存在，在私法上找不到對數據庫內容信息流動進行保護和控制的強有力理由。筆者支持肯定說，主張以鄰接權為基礎來構建企業數據集合產權。理由如下：其一，從企業數據價值生成和實現的技術邏輯看，數據集合的價值主要體現在為數據分析和應用提供原材料，雖然企業在加工形成數據集合時，對數據本身內容并無獨創性，但企業投入了資金和技術，在實質上促進了數據價值的實現。據此，“數據二十條”明確提出應“尊重數據采集、加工等數據處理者的勞動和其他要素貢獻”，這與法律確立并保護鄰接權的目的一致，均是通過賦權來實現對促進原創成果有意義的勞動和貢獻的肯定。其二，在比較法上，盡管以數據庫特殊權利對數據集進行保護的歐盟路徑受到理論質疑，但無論是歐盟《數據庫指令》創設的數據庫特殊權利，還是《構建歐洲數據經濟的通訊》中提出的數據生產者權，抑或新近《數據法案》中修正后的數據可制作者權，均表明了對數據集合加工生產者投資或勞動貢獻的肯認及賦權保護的態度。其三，以鄰接權保護模式構建數據集合產權不會造成數據壟斷，影響數據的流動共享和公平競爭。鄰接權本質上是對作品傳播者的勞動成果予以肯任并權利化的結果，以鄰接權的思維來構建數據集合產權，體現了法律對數據集合生產者的特殊保護。但此種賦權并不會構成過度保護，使數據集合產權人享有完全排他的權利而形成壟斷。數據流動性原理是建立在對原始數據資源認識上形成的， 也即廣泛存在的海量數據資源在本質上是流動的，可由任何主體予以收集、歸集和使用，不得對之設置任何排他性的權利。而數據集合的生產是基于企業對原始數據資源收集整合，基于特定目的而進行的數據管理活動，該活動本身承載著企業自身的價值判斷和勞動付出，具有特定性和獨立性，其也僅在符合生產目的時具有價值，一旦脫離其使用目的和場景，則不具有任何價值，那么就其他主體而言，其對該數據集合可能并無任何使用需求，也就無需對其共享利益予以保護。因此，符合分享互惠本質的客體應是數據資源而非數據集合，設置數據集合產權并不會影響數據流動性和共享性的實現。綜上，筆者主張以鄰接權保護理念和思路來構建企業數據集合產權，充分利用現有制度優勢和便利，以最小立法變遷成本來實現對企業數據產權的最優保護。

2.企業數據產品的產權配置

前文已述，企業數據產品是企業利用算法技術對數據集合進行創造性分析，從而產出新知識并基于一定商業模式轉化為數據產品或服務的財產，體現著企業的智力投入，應獲得類似于著作權的絕對權效力保護。結合數據產品的應用場景和流程以及“數據二十條”所提出的權利分置框架，可在企業數據產品上形成表征產權歸屬的企業數據產品持有權和表征產權利用的企業數據產品使用權二元并立的產權結構分置狀態，并由此形成企業數據產品的權利體系：首先，企業數據產品持有權是企業數據產品權利體系的根基，是企業數據產權構建的基礎，主要體現為數據持有權人對經由數據分析形成的數據產品的實際控制狀態和利用管理權限，其取得方式應為原始取得，且可通過數據登記制度予以公示，產生排他效力。其次，各類相對獨立的企業數據產品使用權類型，包括企業數據產品使用權、經營權、收益權、銷毀權等。這些利用型的數據產權在數據產品應用的各個階段和各個場景有選擇的出現和發揮作用，共同助力數據流通利用的功能實現。最后，數據產品的歸屬性權利與利用型權利之間的關系并非傳統所有權與用益權的派生關系，而是基于產權結構性分置形成的相對獨立的“二元并立”狀態，兩者之間并無優劣順位，而是協力實現企業數據產品的流通和利用。當然，企業數據產品的產權并非絕對排他，其還應受到公共利益和個人信息保護利益的限制，且基于數據所具有的公共性特征而具有一定的存續期間，并非永久享有。

四、公共數據產權結構性分置的法律實現

（一）公共數據國家所有權的法律創設

相比于企業數據，我國各省市已經通過制定地方條例和規章的方式對公共數據的開放利用進行了調整和規范，積極推進公共數據社會化、市場化開放利用。此次“數據二十條”圍繞推進實施公共數據確權授權機制，就公共數據開放利用的基本原則、可開放利用的數據類型、授權使用的方式等進行了全面系統的規定，為公共數據產權制度的構建指明了方向。

此前，學界主要從公共數據的“全民性”“公益性”出發，或主張公共數據所有權“無意義”，認為應著力于構建公共數據的公眾使用規則，力圖通過建構“公共數據公平利用權”“私人的政府數據使用權”“公共數據收益權”等權利來實現公共數據的價值，或主張將公共數據歸屬于國家，并借助于自然資源國家所有權理論、公共信托理論、產權經濟學理論以及政治哲學理論來予以證成。固然，現代財產權發展的趨勢是從重歸屬到重利用，但無論如何也未否認財產歸屬的必要性。忽視財產歸屬而僅關注利用的確權路徑只能是權宜之計，并不能從根本上解決問題。從所有權起源及演變進程來看，所有權的意義首先集中體現在物或財產的歸屬上，將一定的物或財產確定于一定主體的名下，建立起物或財產依附于主人的“奴役關系”，這是所有權的根本價值。無論是馬克思主義產權理論還是西方產權經濟學，均認可產權首要的任務和功能在于確認物或財產在主體間的占有控制關系，強調產權的初始功能在于“定分止爭”。這在公共數據上，就體現為“各級黨政機關、企事業單位”可對“依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據”享有初始歸屬意義上的所有權。

具體而言，在主體上，原始控制公共數據的各類公共主體在本質上可抽象為典型代表———國家，并在外部關系上與個人或企業形成“國家—社會”或“公—私”對立的二元結構關系。那么，公共數據的利益主體就可簡化為單一的“國家”，從而不存在個人數據或企業數據那般復雜的主體關系格局，也就無需委諸“權利束”等開放式界權思維和理念來構建公共數據產權結構。在效力上，將公共數據歸屬于國家，意味著其對特定范圍的數據享有完全的支配和控制權，其他主體不得干涉和侵害該權利，這符合公共數據由政府等公共管理和服務機構收集并事實上控制的基本特征。即使將公共數據開放，利用者也可能因自身技術能力、安全水平的差異而無法自由獲取公共數據，從而在事實上形成由具備數據利用資格和能力的少部分主體的排他性壟斷。例如，《浙江省公共數據條例》就明確規定，對受限開放的數據獲取，利用人應當具備相應的數據存儲、處理和安全保護能力，并符合申請時信用檔案中無因違反本條例規定記入的不良信息等要求。在目的上，公共數據開放利用的目的在于保障多元的市場和社會主體在公平合理條件下獲取和利用公共數據，推動數據利用效益和社會福利的整體增長。相應的法律制度設計便是通過構建公共數據利用主體的權利制度體系來形成穩定持續的數據利用秩序，即通過構建合理的公共數據私人使用制度，使全體社會成員均有平等機會享有數據利益。若要實現公共數據的市場化開發和利用，產生具有經濟社會價值的“公共數據產品或服務”，就必須賦予公共數據實際使用人私法上的權益，使其能夠參與市場流通和交易。

從數字經濟發展的現實需求看，由國家掌握并管理的，實質上歸屬于“全民”的公共數據資源若要在市場中流通和交易，也需要相應的財產權利的存在為前提，否則就無法構建公共數據開放利用和流通的基礎制度。公共數據在市場中自由流轉和共享時，自愿分享數據給其他主體進而展開協同創新的內在動力顯然不足，反過來可能會進一步抑制數據共享和合作利用的進程。當這種數據共享利用的系統性困難出現時，真正理性且明智的做法應是選擇由代表社會整體利益的主體———國家來介入，以國家的力量來滿足個體自身和社會共同體的集體利益訴求。這是因為，“國家在資源分配方面所起的指導作用與其在保護某種特殊的財產權結構方面所起的作用的關系，肯定比財產個人專橫統治觀所預設的關系更為密切”。當然，公共數據的國家所有并不必然引出國家與公共數據之間存在一種強制性的歸屬關系，但若要通過公共數據的開發利用推動數字經濟的發展，客觀上就必須從公共數據的歸屬關系中產生具有規范意義的主觀權利，從而在公共數據之上確立典型的主體———國家。反過來，在主觀上，掌握著大量公共數據資源的國家也存在著“確認并拓展作為意志關系和主觀權利的財產權利”———所有權。 于是，公共數據國家所有權便應運而生。

創設公共數據國家所有權也與數據產權結構性分置的政策意旨高度契合。根據“數據二十條”的規定，數據處理者不僅享有“對依法依規持有的數據進行自主管控的權益”，還包括“數據加工使用權”“使用數據和獲得收益的權利”“許可他人使用數據或數據衍生品的權利”。無論是基于公共數據自身特征，還是當前公共數據開放利用的實踐，上述諸種權利在原初意義上可同時由“國家”所排他享有，不存在企業數據那樣復雜的利益關系格局。那么，政策文件中的“數據資源持有權”在公共數據領域中就直接表現為以國家作為唯一主體而加以享有的權利，其本質與國家所有權無異，故在法律上可直接依托成熟的公共財產國家所有權的制度加以實現即可，無需創設新型權利形態。

（二）公共數據國家所有權的分類實現

在公共數據開放利用的實踐中，普遍將公共數據開放模式區分為禁止開放、有條件開放以及無條件開放的差異化開放模式，成為公共數據的再類型化的基本前提。禁止開放類數據主要包括開放后危害或可能危害國家安全、損害社會公共利益、涉及個人信息、商業秘密或保密商務信息、數據獲取協議約定不得開放以及法律法規規定不得開放的數據。有條件開放類數據是指對數據安全和處理能力要求較高、時效性較強或者需要持續獲取的公共數據。其他公共數據屬于無條件開放類。同時，禁止開放的公共數據在滿足一定條件，如采取脫敏或匿名化處理、公共數據指向的特定主體授權同意開放等，可轉化為受限或無條件開放類數據。這類數據可稱之為“轉化公共數據”，通過技術手段的處理使其具備可開放性。最后，在公共數據授權運營模式下，授權運營單位對加工形成的公共數據產品和服務也享有排他性的權利，并可向用戶收取合理的費用。

“數據二十條”也明確指出：“推動用于公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用。依法依規予以保密的公共數據不予開放，嚴格管控未依法依規公開的原始公共數據直接進入市場，保障公共數據供給使用的公共利益。”由此，可在整體上將公共數據區分為公用類公共數據和私用類公共數據， 且在公共數據國家所有的前提下，可將公共數據類型劃為國有公用公共數據與國有私用公共數據。國有公用公共數據是為了公共利益而存在且供全體國民自由利用，國家在任何情況下都不能處分或對其自由利用設限，除非經過特定的手段和程序使其轉化為可交易和可私有的公共數據，如涉及個人信息的公共數據經匿名化處理后可受限開放或無條件開放。對于這類的公共數據，國家享有的是憲法意義上的國家所有權，僅有按照其用途或目的對其管理的權能，不享有經營和處分這類公共數據的權力，故而與其說是國家的權利，毋寧說是國家承擔的義務。而就國有私用公共數據而言，國家對其享有的是民法上的所有權，國家可作為平等的民事主體或基于公共目的或基于商業目的而對其自由處分和交易。在國有私用公共數據內部，又可根據國家的處分權是否受限進一步區分為僅能開放而不得處分的公共數據和可自由處分的公共數據，前者主要是受限開放類公共數據，國家僅能讓渡使用權而不得處分所有權；后者主要是國家（公共機構）自行開發或授權運營單位開發所形成的公共數據產品和服務，可作為商品在市場上自由流通，國家或授權運營單位對其享有完全的所有權。

公共數據的再類型化，既契合實踐中公共數據在開放程度和范圍上的多樣化取向，又適應了公共數據利用法律調整方式在公法與私法間動態變化的需要。將公用類公共數據國家所有權排除在私法調整范圍之外，可最大程度上實現公共數據利用的“公用性”，其“公用性”的保持不應為社會主體自由用益設置排他限制和障礙，也不允許國家授權某些私人設置此類障礙，而僅通過公法上的管理來確保每個社會成員平等、非排他地獲取和利用公共數據的機會，并限制國家利用此類公共數據的牟利沖動。與之相反，私用類公共數據國家所有權因獲得民法上所有權的地位，國家便可憑借此所有權實現公共數據資源的市場化、社會化利用，在保障全民或國家對公共數據的絕對控制支配權的前提下，借助“所有權—用益物權”的民事法律技術，實現對公共數據社會化利用的私法調整。

針對國有公用類公共數據，應強化公共數據國家所有權的管理權能。公共數據國家所有權的管理權能是指國家通過數據管理活動來回應公共數據公共財產屬性，保障公共數據供給使用的公共利益和全民共享。將管理權能嵌入公共數據國家所有權，不僅意味著公共數據權利主體有權依照其自身意志對公共數據進行管理，更標示著對公共數據國家所有權的合目的性考量：將一向缺乏目的性的所有權馴服在公益性“目的財產”的制度路徑上。“數據二十條”提出的“強化統籌使用和管理”就是要求國家通過管理來行使其享有的公共數據權利， 從而實現公共數據開放利用的公益性目的，實現公共數據利益的“全民分享”。其內容主要包括對公共數據的開放管理和收益管理。就開放管理而言，應建立公共數據用途和用量控制制度，把握好社會公眾自由使用公共數據的內容與規模的尺度。

隨著社會經濟的不斷發展對公共數據目錄進行動態化調整， 科學合理確定不同公共數據的開放屬性，并定期更新，以此來限定可自由使用的公共數據內容與規模，實現“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求。只有在遵循公共利益且不會對他人同等類型與強度的自由使用機會利益造成損害的情況下，才算是符合公共數據開放的目的，才是正義的。就收益管理而言，國有公用公共數據原則上不允許收益，公眾可無償取得該類數據的利用權。實踐中，對于無條件開放類的公共數據獲取，普遍采取無償開放獲取的方式，政府不對獲取主體設置限制條件，甚至建立統一的開放平臺來保證公眾的有效獲取。就此而言，其保障的是公眾對于公共數據獲取的機會平等與利用公平，是對公共數據所有權主體收益權能的否認，也是公共數據公益性目的的具體實現。當然，在某些特殊情況下也可能存在例外收益的情況，如為了公共數據基礎設施的建設和維護、公共數據產品的開發與提供服務、公私合作建設和開發公共數據等。對于該種收益應在立法上從可收益的情形、收益的程序和標準、收益用途以及收益的信息公開等方面進行嚴格限制。

對國有私用類公共數據而言，實踐中存在許可使用和授權運營兩種實現方式。兩者共通的邏輯是公共數據所有權人通過許可或授權協議創設公共數據使用權的方式將公共數據的控制、開發等權利轉讓給他人，由該使用權人對公共數據予以市場化開發和運營，形成具體的數據產品或服務投放市場，從而產生增值收益。所有權行使主體通過許可或授權協議實現對公共數據開放利用的價值收益的過程中，會因收益權能的濫用而提高公共數據使用權轉讓價格，提高公共數據實際開發利用主體的成本， 進而將該成本轉移至公共數據開發后形成的產品或服務的消費者即全體社會成員身上。同時，基于數據自身不同于實物資產的可消耗性，數據價值在不斷的使用和流動中并不會減損，故而不存在“保值增值”的要求。那么，現行的國有資產保值增值的法律任務之下施以國家所有權行使主體的保值增值義務在公共數據上便不存在，以此為依據而強化國家所有權收益權能，不斷提高公民使用國有財產費用的行為也無法適用。相反地，應是對公共數據所有權收益權能的限縮，強化國有私用類公共數據的公益屬性， 防止所有權人濫用收益權能與民爭利甚至阻斷公眾的合法利用行為，并建構公共數據收益全民分享機制。具體包括：在公共數據使用權轉讓的定價機制上，以“成本分擔和補償”為原則制定公共數據使用權轉讓的價格、程序和方式，以完善的價格機制反映公共數據的公共數據的再類型化，既契合實踐中公共數據在開放程度和范圍上的多樣化取向，又適應了公共數據利用法律調整方式在公法與私法間動態變化的需要。將公用類公共數據國家所有權排除在私法調整范圍之外，可最大程度上實現公共數據利用的“公用性”，其“公用性”的保持不應為社會主體自由用益設置排他限制和障礙，也不允許國家授權某些私人設置此類障礙，而僅通過公法上的管理來確保每個社會成員平等、非排他地獲取和利用公共數據的機會，并限制國家利用此類公共數據的牟利沖動。與之相反，私用類公共數據國家所有權因獲得民法上所有權的地位，國家便可憑借此所有權實現公共數據資源的市場化、社會化利用，在保障全民或國家對公共數據的絕對控制支配權的前提下，借助“所有權—用益物權”的民事法律技術，實現對公共數據社會化利用的私法調整。

針對國有公用類公共數據，應強化公共數據國家所有權的管理權能。公共數據國家所有權的管理權能是指國家通過數據管理活動來回應公共數據公共財產屬性，保障公共數據供給使用的公共利益和全民共享。將管理權能嵌入公共數據國家所有權，不僅意味著公共數據權利主體有權依照其自身意志對公共數據進行管理，更標示著對公共數據國家所有權的合目的性考量：將一向缺乏目的性的所有權馴服在公益性“目的財產”的制度路徑上。“數據二十條”提出的“強化統籌使用和管理”就是要求國家通過管理來行使其享有的公共數據權利， 從而實現公共數據開放利用的公益性目的，實現公共數據利益的“全民分享”。其內容主要包括對公共數據的開放管理和收益管理。就開放管理而言，應建立公共數據用途和用量控制制度，把握好社會公眾自由使用公共數據的內容與規模的尺度。

隨著社會經濟的不斷發展對公共數據目錄進行動態化調整， 科學合理確定不同公共數據的開放屬性，并定期更新，以此來限定可自由使用的公共數據內容與規模，實現“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求。只有在遵循公共利益且不會對他人同等類型與強度的自由使用機會利益造成損害的情況下，才算是符合公共數據開放的目的，才是正義的。就收益管理而言，國有公用公共數據原則上不允許收益，公眾可無償取得該類數據的利用權。實踐中，對于無條件開放類的公共數據獲取，普遍采取無償開放獲取的方式，政府不對獲取主體設置限制條件，甚至建立統一的開放平臺來保證公眾的有效獲取。就此而言，其保障的是公眾對于公共數據獲取的機會平等與利用公平，是對公共數據所有權主體收益權能的否認，也是公共數據公益性目的的具體實現。當然，在某些特殊情況下也可能存在例外收益的情況，如為了公共數據基礎設施的建設和維護、公共數據產品的開發與提供服務、公私合作建設和開發公共數據等。對于該種收益應在立法上從可收益的情形、收益的程序和標準、收益用途以及收益的信息公開等方面進行嚴格限制。

對國有私用類公共數據而言，實踐中存在許可使用和授權運營兩種實現方式。兩者共通的邏輯是公共數據所有權人通過許可或授權協議創設公共數據使用權的方式將公共數據的控制、開發等權利轉讓給他人，由該使用權人對公共數據予以市場化開發和運營，形成具體的數據產品或服務投放市場，從而產生增值收益。所有權行使主體通過許可或授權協議實現對公共數據開放利用的價值收益的過程中，會因收益權能的濫用而提高公共數據使用權轉讓價格，提高公共數據實際開發利用主體的成本， 進而將該成本轉移至公共數據開發后形成的產品或服務的消費者即全體社會成員身上。同時，基于數據自身不同于實物資產的可消耗性，數據價值在不斷的使用和流動中并不會減損，故而不存在“保值增值”的要求。那么，現行的國有資產保值增值的法律任務之下施以國家所有權行使主體的保值增值義務在公共數據上便不存在，以此為依據而強化國家所有權收益權能，不斷提高公民使用國有財產費用的行為也無法適用。相反地，應是對公共數據所有權收益權能的限縮，強化國有私用類公共數據的公益屬性， 防止所有權人濫用收益權能與民爭利甚至阻斷公眾的合法利用行為，并建構公共數據收益全民分享機制。具體包括：在公共數據使用權轉讓的定價機制上，以“成本分擔和補償”為原則制定公共數據使用權轉讓的價格、程序和方式，以完善的價格機制反映公共數據的外部成本和預期收益；在公共數據使用權初次分配上，著眼于社會整體公共利益的實現，以機會均等、規則公平為原則，對各類使用主體給予平等機會，使其都能獲得以適當方式利用和開發特定的公共數據、參與公共數據的運營并獲取收益的機會；在公共數據收益的再分配上，一方面強化公共數據利用主體的公益性負擔，通過建立和完善公共數據經營收益預算制度，不斷提升公共數據收益在民生支出中的占比，并定向使用公共數據使用權轉讓收益來推動公共數據的公益性開發和利用，使公共數據價值惠及全體社會成員；另一方面，在中央與地方分級行使公共數據所有權的格局下，以實際行使主體為主，兼及公共數據范圍邊界來確定公共數據收益在中央與地方的分配方案。

結語

盡管“數據二十條”提出了數據產權構建的方向和路徑，但作為一項宏觀改革政策，其法理正當性、立法可行性等問題需詳加討論和細致分析。本文旨在從宏觀意義上對“數據產權結構性分置”所提出的“結構性分置”與“類型化確權”這兩大基本原則和路徑進行初步闡釋，并對涉及企業數據和公共數據產權建構的若干重點問題進行討論。囿于篇幅問題，“數據二十條”所提出的諸多問題，如數據“三權”的性質及其相互關系、各個具體產權類型之間的界分及其實現機制等，非本文之力所能逮，留待后文進一步研究和分析。