全球治理視野下的國際經濟秩序發展與法治化

宋曉燕

內容摘要：黨的二十大報告提出了中國如何實踐全球經濟治理的重大命題。隨著國際體系中權力的擴散和轉移，國際經濟秩序也面臨著新的挑戰。國際經濟秩序的法治化將國際經濟發展中形成的規則體系化，國際硬法和軟法的結合反映了法治化的靈活性和適應性特征。在多邊主義模式面臨困境的情況下，RCEP 為亞洲區域主義提供了規范基礎。全球治理的可持續發展目標也正在影響國際經濟秩序。中國從全球治理的邊緣走向中心，將持續推進全球經濟治理規則民主化、法治化。

關鍵詞：全球經濟治理 新區域多邊主義 國際經濟秩序 法治化 軟法 全球治理

中圖分類號：DF90 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2023）02-0099-109

黨的二十大報告指出：“中國積極參與全球治理體系改革和建設，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅持真正的多邊主義，推進國際關系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展。堅定維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序、以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則。”黨的二十大報告提出了中國如何實踐全球經濟治理的重大命題。這需要我們準確地把握當前全球經濟治理和國際經濟秩序的特點、模式，以及由于國際體系中權力的擴散和轉移，多邊主義合作模式所面臨的新挑戰、發展或需要解決的新問題，包括各行為體參與治理的方式和范式的發展，以及全球治理目標與當前國際經濟秩序所存在的張力。在此基礎上，應積極推進全球治理規則民主化、法治化，努力使全球治理體制更加合理地反映大多數國家的意愿和利益。

一、國際經濟秩序轉型與全球治理的緣起

全球治理是現代國際秩序轉型的產物，而國際秩序的產生、發展又與現代世界體系及國際體系的發展緊密相關。美國學者伊曼紐爾·沃勒斯坦指出，現代世界體系有兩個構成部分，一是以勞動分工為基礎而建立的世界經濟體系，二是以獨立主權國家的形成而產生的現代國際體系，也就是現代國際政治體系。15世紀末16世紀初，形成了“世界性經濟體系”。隨著經濟體系向整個世界的擴展，逐漸使人類聯系從松散走向密切，形成了一個包括經濟、政治乃至文化的全球性現代世界體系。目前廣為公認的現代國際政治體系始于1648年《威斯特伐利亞和約》的簽訂，至此開啟了現代威斯特伐利亞體系。由主權、疆域、人民三要素所構成的現代國家由此形成。

（一）經濟發展與國際經濟秩序轉型

世界體系是不斷發展變化的，不僅反映在地理范圍的擴展，還反映在其內部的結構及秩序，即通常所說的國際格局及國際秩序。這種發展和變化會促成國際體系和國際秩序的轉型，而全球治理恰恰是與國際體系和國際秩序的轉型緊密相關。威斯特伐利亞體系形成之后，大國之間的相互競爭導致現代格局和現代秩序始終處于動態過程，并決定現代格局和現代秩序的形態與走向。這種變化主要表現為以大國為主體的“極”的結構不斷變化，于是不同形式的多級國際格局輪番出現并最終導致兩極國際格局和國際秩序。

冷戰結束之后，現代國際體系與國際秩序再度發生深刻轉變。全球治理的理念與實踐正是在這個現代國際秩序轉型的大背景下形成與發展起來的。冷戰結束之后隨著很多新興市場的高速發展，全球范圍內所發生的最令人矚目的變化是國際體系中權力的擴散和轉移。

隨著金磚國家、新鉆十一國等對世界經濟增長貢獻率的不斷加大，非西方國家和中等國家的權力也在不斷增長，這種國家層面權力的擴散帶來了顯著的影響：（1）傳統上處于現代國際體系核心地位的歐美大國和日本等主導世界經濟的國際政治事務的權力在削弱；（2） 原先處于邊緣或半邊緣的新興大國第一次走向國際體系的中央，但也未因此而取代傳統大國；（3）由于中等國家權力在不斷增強，單個大國、超級大國或僅依賴幾個大國來影響國際體系走向將越來越困難。

全球治理理念最先由德國前總理勃蘭特在20世紀90年代初冷戰即將全面終結之際提出并倡導；與此同時，美國學者詹姆斯·羅西瑙也從學理層面提出了全球治理的概念。學者們對“全球治理”給出了諸多定義。這些定義側重點各自不同，或是強調全球治理是一套跨國規則體系，或是突出全球治理是集體行動程序和機制，或是認定全球治理是一種跨國治理活動，但其共性在于肯定全球治理是當代國際體系中多元行為體應對全球化所帶來的全球性問題的集體行動。

總體而言，全球治理委員會1995年在《天涯若比鄰———全球治理委員會報告》中將治理定義為：“治理是或公或私的個人和機構管理其共同事務的諸種方式的總和。它是使彼此沖突或各不相同的利益得以調和并聯合采取行動的一個持續過程。它包括具有強制執行力的正式機構和機制，以及得到人民或機構同意或者符合其利益的各種非正式的安排。”而“從全球角度來說，治理過去一直被視為政府間的關系，而現在必須看到，它還與非政府組織、公民社會運動、跨國公司以及全球資本市場有關。

（二）多邊主義轉向背景下的全球經濟治理挑戰

傳統的國際社會治理模式是以國家治理為核心的多邊合作形式或多邊主義。多邊主義一般是指尋求由多個國家通過條約體系建立或加入聯盟，或通過建立國際制度，或實施相對機制化的多國協商和談判來協調各國行動的政策。但由于國際體系中權力的擴散和轉移，多邊主義合作模式正在面臨新挑戰，包括：一是國際體系的轉型。由于非西方國家和中等國家的經濟發展，促使國際體系由傳統西方大國主導向非西方國家和中等國家積極介入轉型。二是“民主赤字”問題。國際社會要求多邊主義合作的主要載體，即政府間國際組織更為民主、負責和透明的呼吁越來越高。三是國際機制的需求遠遠大于國際機制的供給。四是非國家行為體越來越活躍地參與多邊主義決策過程，并對多邊主義國家合作模式發起了挑戰。而由多邊主義向新多邊主義，即多元多層合作的全球治理模式的轉向，是國際社會發展的總方向。

上述問題反映到全球經濟治理體系中，也帶來了相應的挑戰：（1）全球經濟治理體系與國際經濟格局不協調。隨著新興市場和一些發展中國家經濟實力迅速提升，隨之具備了參與全球經濟治理的意愿和實力， 而傳統西方大國仍然對全球經濟治理占主導地位，“第二次世界大戰”（以下簡稱“二戰”）后的國際經濟秩序未因此發生根本性改變，影響了全球經濟治理的公平性和公正性。（2）全球經濟治理機制不夠完善。當前全球經濟治理執行機制主要有世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行等，但這些治理機制都面臨一些問題，包括投票份額、運行機制、執行效率、約束力等方面。（3）價值多元化引發全球經濟治理理念沖突，影響多邊主義推進。各國在經濟自由化、保護主義、可持續發展、勞工權利、知識產權保護等諸多理念和價值的多元化，導致在多邊貿易投資協定的談判中產生更多的碰撞和沖突。

二、全球經濟治理模式與國際經濟秩序法治化

各類行為體的觀念和認同，是塑造國際體系和制度的關鍵因素。正是形形色色的行為體，在主體間或觀念層面的互動，形成了全球治理體系。通過國際條約或國際軟法的形式制定全球經濟治理的規則，構建了國際經濟秩序的法治化體系。

（一）行為體參與治理的模式：合作與協調

國家是全球治理規范的主要建構者。具體而言，主權國家基于對本國利益和共同利益的考慮，協商談判、相互合作，并形成一系列國際協議或規則。這種以國家為中心治理模式的產生背景是：全球化的迅速發展，使各國在不同程度上相互依賴，形成命運共同體。

各國通過協調談判，致力于根除或減少各國之間的重大差異和障礙，市場失靈也使各國必須在市場監管、調控等領域進行合作。同時，當前各國仍處于洛克式國際體系之中，如何擴大本國的經濟權力、建立有利于本國的國際經濟體系是每一個國家的重要目標。在國際層面的權力斗爭將貫穿威斯特伐利亞體系的始終。因此，國家作為最主要的行為體，不僅要考慮市場規律，還要考慮政治、社會、文化以及安全等各方面。這些都折射出國家在國際經濟秩序生成中的主導作用。

政府間的合作協調與其他行為體之間存在一種既競爭又合作的關系。這種競爭和合作，為全球經濟領域的很多問題提供了治理機制。在這些治理機制中，形成了一些半司法和軟立法機制，如所謂的軟法規、軟規范的形成，其發展速度也遠遠超過所謂的硬立法機制或行政機制。非正式國際機制的發展遠遠超過了正式的國際機制發展的速度。這反映了國際體系的多邊合作呈現出新的態勢。

（二）國際經濟秩序的法治化

“二戰”后國際經濟秩序的建立，伴隨的是具有一定約束力或強制性的國際經濟行為規范即國際經濟法體系的形成。而當代國際經濟秩序正是在以《布雷頓森林協定》為標志所形成的國際金融秩序即“布雷頓森林體系”，和以《關稅與貿易總協定》為標志所形成的國際貿易秩序基礎之上建立起來的。根據這些國際協定，國際貨幣基金組織、國際復興開發銀行（世界銀行）、世界貿易組織等國際組織等就成為了當代國際經濟體系中的主要行為體。

隨著國際經濟秩序的演化，國際經濟法律也已形成體系并持續發展。國際經濟體系參與主體的擴大使得合作和協調的內容越來越豐富、方式越來越多樣化。但總體而言，都是契合國際經濟發展的需求和規律。從內容上來講，國際經濟法律體系主要涵蓋了國際經濟自由化、國際經濟規制以及國際宏觀調控這三大領域。從形式而言，主要包括了多邊條約、區域性條約和雙邊條約構成的國際條約這種硬法，以及多種類型的軟法。

國際經濟自由化法律體系是目前在國際經濟秩序中法治化程度最高的領域。“二戰”后建立國際經濟秩序的首要目標就是限制乃至消除各種阻礙世界經濟發展的各類政府管制壁壘，主要體現為貨物貿易、服務貿易、國際投資諸領域市場準入的擴展、市場待遇的強化和爭端解決的保障，這在持續簽訂的貿易投資協定（包括WTO體系、NAFTA、CPTPP、RCEP以及大量的雙邊投資協定）中都得到了體現。隨著經濟一體化的不斷發展，這些自由化義務體現出范圍更廣、程度更深的發展趨勢。

國際經濟規制法律體系是指調整國際市場規制協調關系的所有規范。隨著對市場失靈的不斷認識，政府干預的正當性在國際經濟法律層面逐步得到認可，并主要以軟法形式體現，例如主要以雙邊競爭法合作協定為主，還包括區域一體化協定或者世界貿易組織的競爭法或者反壟斷法機制，以及其他一些多邊法律文件等所構成的競爭法律體系，以大量避免雙重征稅協定以及稅收競爭法律規范構成的國際稅收法律體系，以國際金融標準制定組織推出的軟法機制構成的國際金融監管體系，以國際環境法、國際勞工法等為代表的國際經濟社會規制法律體系等。

國際宏觀調控法律體系主要體現為G20、金融穩定理事會、國際清算銀行及其巴塞爾委員會等平臺推出的非正式但制度化的磋商機制及法律制度。磋商協調的內容包含了各國財政政策、中央銀行政策乃至全球經濟穩定與發展的議題。該體系既包括以《國際貨幣基金組織協定》為條約基礎的IMF及其法律機制，負責監督管理成員國關于匯率制度、外匯管制、國際收支平衡及貸款等《國際貨幣基金組織協定》義務的履行，也包括以聲明、公報等方式通過協商共識形成的會議決議。這些政策性極強的決議往往表達了許多明確的承諾和目標，在影響國際經濟秩序的發展和全球治理方面產生了很大影響。改革開放以來，中國以開放的心態主動引入國際經濟規則。在世界銀行和國際貨幣基金組織的合法席位先后恢復，1986年又正式提出恢復GATT"原始締約國的申請并全程參加烏拉圭回合談判，2001年正式加入國家貿易組織，全面融入國際經濟秩序，積極參與各類協定和規則的制定。2008年國際金融危機之后，中國作為G20"最大的發展中國家，從全球經濟治理的邊緣走向中心，成為參與和引領國際經濟秩序的重要力量。

（三）推進全球經濟治理的法治路徑：硬法、軟法的動態組合

在上述對行為體參與治理模式以及國際經濟秩序的法治化分析中可以看出，各行為體最終是通過硬法或軟法的方式創立、改變、發展國際經濟秩序。軟法和硬法在實現全球治理的不同目標方面各有優點，行為體可以根據條件選擇使用。由于軟法規范所具有的靈活性、適應性、快速性和簡單性等特點，國際經濟組織在制定標準、原則、守則、指南時大多考慮使用軟法。大量國際組織都承擔著協調和統一法律的任務，如何推動建立、完善在世界體系中廣泛接受的標準是它們共同的使命。在長期的治理實踐中，這些國際組織已經形成了硬法和軟法的各類組合，以制定具有不同法律制度、經濟和社會發展水平的國家都可以接受的解決辦法。聯合國貿易法委員會的實踐具有代表性，以最有可能獲得成員國和私人主體支持的方式靈活處理特定法律領域，從而成功持續地實踐著國際經濟治理。早期在解決國際商事領域推出了最重要的兩項成果即《國際貨物銷售合同公約》（以下簡稱銷售公約）（1980年）和貿易法委員會仲裁規則（以下簡稱仲裁規則）（1976年）。銷售公約為國際貨物買賣合同提供了一種通用模式，解決了“法律沖突”

這一國際貿易法協調的核心問題。隨后在國際支付和海上貨物運輸等領域的一些公約也解決了類似問題。仲裁規則旨在使私人當事人將仲裁指定為爭議解決機制納入合同，現在已是國際商事仲裁中最常用的安排之一，也構成了一項推進治理的新策略。到20世紀90年代末，UNCITRAL的工作已經擴大到包括破產、電子商務、擔保交易、政府采購以及私人融資在基礎設施項目中的作用等領域。鑒于法律工作的范圍和復雜性，UNCITRAL將重點向龐大且往往難以談判的公約上轉移， 使“示范法”和立法指南成為在破產和擔保交易法等關鍵領域的首選運作模式。UNCITRAL于1997年制定了跨國界破產示范法，旨在幫助各國協調法律框架，之后又承擔了一項更艱巨的任務，即為破產法的整個范圍制定一個“現代”框架，盡管各國法律存在著深刻差異，但UNCITRAL還是在2004年成功頒布了《破產法立法指南》。該指南被認為是一個推進規則治理的成功范例，經常被國家、地區（歐盟）和國際行為體（國際貨幣基金組織、世界銀行）作為參考和模型，因其發展了更為穩健和“現代”的破產結構。

三、可持續治理目標與國際經濟秩序發展

（一）全球治理目標與國際經濟秩序的張力

基于全球治理的基本理念，不論是國際體系中的主要行為體國家還是非國家行為體乃至個人都要共同承擔下述責任：“為共同的利益作貢獻； 考慮自己的行為對他人的安全與福利所造成的影響；促進平等，包括性別平等；通過追求可持續發展和維護全球公有物，保護未來一代又一代人的利益；保護人類文化和知識遺產；在治理中成為積極的參與者以及為消除腐敗而努力。”支持當代國際經濟體系發展的新自由主義將貿易和投資自由化視為目標，正如許多政治學者所指出的，在20世紀80年代至21世紀初期的統治年代，新自由主義已經成為全球秩序中無處不在的建構主義項目， 因為它從一個經濟政策體系發展成為一種組織和獎勵這些政策并超越市場的根本哲學，“所有當代的存在都服從于經濟理性”。借鑒羅伯茨、莫拉斯和弗格森的觀察，國際體系至少正在過渡到一個新自由主義規則和政策的異常瓦解很容易被捕捉到的階段。晚近國際協議和國內法規的特點是更加注重相對收益而非絕對收益，也即更加關注安全利益、程序和分配正義、人權和環境保護。時任美國總統特朗普的“美國優先”計劃（2016-2020年）、英國的脫歐計劃、新冠疫情都加劇了新自由主義世界秩序的崩潰。這些現象表明，新自由主義秩序正處于充滿挑戰和轉型的狀態。

（二）可持續發展目標的法治化實踐

聯合國一直強調世界貿易組織在實現千年發展目標和可持續發展目標方面的作用。實際上，建立促進全球公平分配的體系在國際經濟體系近幾十年的發展中已得到一定的實踐。主要包括：（1）對發展中國家賦予特殊與差別待遇的法律規定。無論是已經履行完畢的四個《洛美協定》，還是在其基礎上延續的《科托努協定》，以及GATT/WTO-多邊貿易體制及其各個協定中的普遍優惠待遇、給予最不發達國家更優惠待遇，都是這種規定的反映。（2）不同層面國際組織及其發展援助機制。例如世界銀行向發展中國家基礎設施提供的長期發展援助貸款制度。（3）越來越多的國際論壇與國際組織對發展中國家，尤其是最不發達國家“發展”問題的關注。

發展問題在最初被納入多邊貿易體制時， 事實上與貿易問題之間還是保留了較大程度的隔閡，使發展問題難以對多邊貿易制度全面滲透，也削弱了發展問題在多邊貿易體制中的重要性。具體而言，在GATT前期，在發展中國家的要求下，適用于發展中國家的非互惠原則以及SDT被隔離在特定的條款和規則下，整個GATT-體制仍然受互惠原則的調整。直到烏拉圭回合開始，非互惠原則雖主要以過渡期為表現形式，才逐漸開始全面滲入各個領域，SDT條款雖然效力不足，但已被納入多邊貿易體制的各個具體的協定當中，成為了貿易體制必不可少的一部分。時至今日，也仍然面臨困難。大多數SDT條款鼓勵發達國家“盡一切努力”或“特別注意”發展中國家的需要。但在世界貿易組織爭端中，這種鼓勵性義務很難得到執行，原因在于此類要求世界貿易組織成員維護發展中成員利益的條款缺乏清晰的法律義務。雖然這類條款中普遍使用了“應當”一詞，從而在修辭上產生了強制性義務的效果，但“應當”卻經常修飾“考慮”“探求”“特別注意”等義務。由于對履行標準沒有作出具體的界定，對應當達致的結果也未作出任何明確或具體的要求，很顯然這些義務難以被準確執行，發展中國家很難通過世界貿易組織爭端解決機制追求其他成員未履行此類義務的責任，在舉證責任的承擔上也會遇到很大的困難。例如在“中國原材料”一案中，中國援引了發展論點來證明其對鋁土礦和鋅等原材料出口限制的合理性。我國所依據的法律是《關貿總協定》第四部分貿易和發展條款之一的第36條第5款。然而這一論點被駁回，因為“第36條第5款無助于解釋第11條和第20條（g）項”。但是將《多哈部長宣言》中關于實施SDT的承諾轉變為強制性條款目前并不現實。這涉及對所有SDT條款具有約束力的權力進行再分配，這種影響將可能損害世界貿易組織爭端解決體系的合法性。

作為全球治理中的兩個重要議題，氣候變化與國際貿易聯系日益密切，也存在著沖突。各國因應對氣候變化所采取的貿易措施，同時也有可能構成貿易壁壘。各國認識到應通過國際層面的努力進行協調和平衡。聯合國氣候變化框架公約第3條第5款指出，為應對氣候變化而采取的措施包括單方面措施不得成為國際貿易中任意的或無端的歧視手段或變相的限制。京都議定書則建立了碳排放交易體制，試圖通過市場方式激勵各國減排積極性。另外，自烏拉圭回合以來，環境、勞工等與貿易相關的問題通過議題掛鉤這種談判模式已經成為國際經濟治理的重要內容。

環境正義與國際經濟發展的張力依然存在。應對環境保護和氣候變化采取的貿易措施或經濟手段，不斷遭到質疑和產生阻力。由于環保生態問題的跨國界性，其日益成為全球公共問題，即全世界共同面對、關系著人類生存和可持續發展的公共問題，可見，環保與生態問題的解決是各國的共同利益所在。但正是由于這種共同利益與不可分性質的存在，決定架構環保或生態問題的多邊制度具有公共物品的性質。這種性質不僅不能保證各國之間合作的積極開展，而且可能使各國成為潛在的觀望者或搭便車者。這種個體理性與集體理性的矛盾，不僅使全球環保或生態問題很難得以順利解決，且更可能使這些問題陷入多邊合作的困境，成為哈丁“公地悲劇”理論的又一例證。

四、全球經濟治理的新規范：亞洲區域主義

進入21世紀以來區域主義的興起，成為世界經濟體系發展的重大趨勢和特征。區域投資協定在全球范圍內普遍興起。關于區域主義的興起，既有個性化的原因，也有共性原因，包括促進投資準入自由化、促進統一化、平衡母國與東道國利益等。從實際影響來看，區域主義一方面起到了簡化和統一的效果，同時可進一步推動區域主義向多邊主義的發展，但另一方面，自由貿易協定（FTA）和BIT的重疊，也存在使“意大利面碗綜合征”進一步復雜化的可能。當前國際經濟秩序正處于民粹主義和孤立主義的十字路口。

（一）RCEP：新區域經濟秩序范式的規范基礎

英國脫歐和特朗普政府退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP）證明了全球化的反彈，但也激勵了發展中國家為經濟一體化尋求新的規范基礎。事實證明，大西洋兩岸的貿易民族主義并不能阻止亞洲區域主義的蓬勃發展。據世界貿易組織統計，$截至2023年1月31日，已有355項區域貿易協定生效，其中亞洲經濟體與區域內外經濟體的區域貿易協定共186項，占到52.39%。亞洲FTA的一個顯著特點是將傳統的南南地緣政治合作轉型為新一代經濟合作。2018年《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）是全球發展中國家主導的全球最大的自由貿易協定，這個由15個國家簽署的巨型自由貿易協定作為新興經濟體對國際經濟秩序的關鍵表達，促進了亞洲區域主義的范式轉變，也體現了發展中國家在“新區域經濟秩序”（NREO）中對法律主義的堅持，并為全球發展中國家在國際經濟法體系中建立規范基礎作出了有益探索。

如何看待RCEP在國際經濟秩序發展中的作用？作為一個大型區域聯盟，RCEP是多哈回合以來新區域主義中NREO的代表。這一新趨勢和1974年聯合國大會宣言中的運動并不同， 該宣言呼吁建立“新國際經濟秩序”（NIEO）。賈格迪什·巴格瓦提曾概括了兩波區域主義浪潮，指出“第一區域主義”意指20世紀60年代由于壓倒一切的政治干預而導致的自由貿易協定的失敗。而在“第二區域主義”中，強勁的經濟動機促成了20世紀80年代和90年代歐洲單一市場和北美自由貿易協定的成功。隨著NIEO的式微，同時不斷發展的大型區域組織被期待彌補世界貿易組織多哈回合長期以來的僵局，我們可以將NREO作為理解自由貿易協定當下動態的規范框架。多哈回合后新區域主義（可以稱之為“第三區域主義”）發展迅速，并自2000年以來為NREO注入了活力。之所以可稱為“第三區域主義”，原因在于這一波新亞洲區域主義的不同性質。它進一步修正了古典依賴理論的“新依賴理論”，為RCEP制定的第三區域主義中的NREO提供了理論基礎。

早期影響NIEO的古典依賴理論預設了由于南北新殖民關系而導致的發展中國家的發展不足，認為根深蒂固的外部不公平使發展中國家的發展服從于發達國家的自身利益，國際經濟關系只會加劇依賴和不平等。因此，以弗蘭克、阿明為代表的古典依賴學派認為發展中國家應當擺脫對西方發達國家的依賴。卡爾多索則根據新的現實將發展和依附聯系起來，提出了“依賴發展論”，指出發展和依附是同時發生、并存的一個過程，而不是相互對立、相互排斥的兩個范疇。顯然，這是對于東亞模式以及新興工業化國家發展實踐經驗的一種理論折射。相當多的研究者認為，古典依賴理論主要適用于拉丁美洲國家，不具有普遍性，不能簡單地應用到亞洲國家和地區的發展實踐中去。但包括中國在內的亞洲國家卻可以為“依賴發展論”提供新的經驗，因為發展中國家可以擺脫依賴性資本主義，追求出口驅動的增長。新一代南南自由貿易協定進一步增強了發展中國家的成本效益和集體力量，進而改變曾經被視為不公平的與發達國家之間的經濟結構， 也為第三波由發展中國家發起的NREO作出了理論回應。

（二）堅持法律主義的審慎立場：成功的和擱置的

RCEP關于投資“促進、保護、便利化和自由化”的談判建立在《東盟全面投資協定》（ACIA）和東盟對外所簽FTAs（ASEAN+1+FTAs）的基礎上，但這些文本在投資、最惠國待遇、國民待遇以及征用補償方面的實質性規定都有所不同，RCEP承續了ACIA和ASEAN+17FTAs的主要內容并有所深化和推進，與美國、歐盟、非洲、拉美新一代國際投資協議（IIA）相比，具有諸多優點和亮點，彰顯了亞洲特色。例如，“投資保護條款更審慎節制，準入自由化承諾更漸進務實，投資促進與便利化條款更具體細化，更強調通過一般例外條款、安全例外條款和其他例外條款以東道國規制權為主導促進和實現經濟、社會和環境的可持續發展，更強調基于各國發展水平差異而在承諾和實施方面的靈活性和包容性”。RCEP立足亞洲國家，將自身發展模式與IIA相結合的探索和實踐，為國際經濟秩序的全球范式轉型注入了亞洲元素，作出了亞洲貢獻。

其中最具爭議的是投資者—東道國投資爭端解決問題（ISDS條款）。從2015年10月的談判文本來看，只有中國、日本和韓國支持將ISDS機制納入國際投資仲裁，并考慮引入上訴評審機制。2019年9月，RCEP談判方同意將ISDS機制暫時擱置，留待日后討論。這很典型地反映出非常務實的態度：即作為該地區涵蓋成員最多的投資條約，RCEP中的ISDS機制應當體現締約方的“最大公約數”，彰顯該條約最充分的包容性與開放度。而由于RCEP締約方對待ISDS機制尚沒有一體化立場，通過法律主義來形成統一規范尚不成熟。

ISDS最初旨在克服當地法院的偏見，以及東道國在國際公法中行使外交保護的障礙，《解決國家與他國國民之間投資爭端公約》（ICSID公約）也體現了在世界銀行主持下解決投資者與國家爭端的多邊努力。RCEP談判國中有4個國家未加入該公約。

亞洲雙邊投資條約和自由貿易協定通常都包括ISDS條款。從事實來看，“東盟方式”和對破壞政府關系的擔憂有助于阻止外國投資者對東道國提出仲裁申請。Yaung7Chi7Oo訴緬甸案仍然是東盟自由貿易協定下引發的唯一案件。該案中一家新加坡公司對緬甸政府征用合資釀酒廠提出質疑，但仲裁庭根據ACIA前協議的解釋，以管轄權為由駁回了該案。在如何塑造NREO的第三區域主義發展過程中全球發展中國家的立場越來越鮮明。自21世紀以來，投資者與國家之間的爭端數量飆升，ISDS案件增加了五倍，亞太地區國家作為被申請人的數量增加了一倍。ISDS條款遭到嚴厲批評，認為允許外國公司繞過國內法院管轄權是不民主的，國內公共政策措施受到了外國投資者的法律挑戰。著名的菲利普·莫里斯訴澳大利亞案導致TPP中ISDS章排除了煙草控制條款。該案引起了公眾的強烈抗議，并加劇了各州對監管主權和法律費用的擔憂。其直接的結果就是煙草控制措施被排除在TPP之外。澳大利亞—新加坡FTA也同樣做了排除。

印度和印度尼西亞對“親投資者”型ISDS模式最為抗拒。作為RCEP談判國家中ISDS的頭號目標，印度在談判前已成為21起爭端的被告，投資者要求的賠償金額達123億美元。僅Dobhol電廠項目糾紛就導致美國安然公司、通用電氣公司和柏克德公司根據各種BITs對印度提起了九起訴訟。除了對其能源政策“失去控制”之外，印度在White&Industries一案中也敗訴。在該案中，一家澳大利亞公司對印度司法系統的拖延提出質疑。根據澳大利亞—印度BIT的最惠國條款，仲裁庭認為，新德里違反了其與科威特BIT規定的義務，即確保“以有效手段主張請求和執行的權利”。這些事件導致印度重新起草《雙邊投資協定范本》，增加了要求用盡當地補救措施的條件，從而大大限制了獲取ISDS的機會。印度也終因擔心國內市場遭受沖擊而退出談判，使RCEP創建16國統一大市場的愿望未能實現。出于類似的政策原因， 自2014年印度尼西亞政府單方面廢除與荷蘭的BIT以來， 印度尼西亞已經終止了超過15項BITs。

除了韓國和日本積極推進ISDS條款，更值得注意的是我國在ISDS上的態度變化。我國早先所簽的BITs與對ICSID公約的保留相呼應，將法庭的管轄權限定為“因征用和國有化而產生的賠償”。但中澳自由貿易協定則顯著擴大了ISDS的適用范圍，以涵蓋違反國民待遇義務的行為。我國對ISDS條款不斷發展的實踐對RCEP以及對全球多邊協定和國際經濟秩序都至關重要。

那么，RCEP&未來的ISDS&機制將何去何從？ 從目前全球趨勢以及RCEP&締約方投資條約立場來看，&基本不會采完全排斥的態度。目前對于爭端解決而言，除了個別國家相互之間沒有IIA或者不包含ISDS（例如新西蘭和澳大利亞之間排除了ISDS），RCEP締約方之間在自身參與的IIA—般都包含了ISDS，投資者可以利用這些協定及其投資仲裁程序。現在各締約方根據這些BITs以及投資爭端各自進行實踐，為尋求未來適合RCEP成員國的ISDS亞洲模式進一步探索。

五、中國在全球經濟治理中的角色和貢獻

2013年3月，中國國家主席習近平在莫斯科國際關系學院發表演講，提出了“人類命運共同體”概念，明確向世界傳遞出中國對人類文明走向的判斷。

（一）G20推動中國從全球治理的邊緣走向中心

中國參與全球治理，經歷了一個從邊緣到中心的過程。隨著經濟實力發生的變化，傳統國際體系的權力被轉移或擴散。日益增多的全球性問題對全球治理能力提出更高要求，一些新的治理機制如G20應運而生，包括中國在內的一些新興市場國家應邀加入。中國對于全球治理的參與態度，也從G8時的被動和謹慎轉變為積極參與并爭取更大話語權。

在中國參與的全球治理多邊機制中，除了聯合國，G20是級別最高、涵蓋地區和國家最廣泛，并且參與其中的國內部門機構最為全面的一個綜合性治理機制。G20的議題領域雖然以經濟為主，但也日益廣泛。盡管G20具有松散的論壇性質，但是從2008年全球金融危機爆發以來的表現來看，其在應對危機、維護金融穩定和促進經濟發展方面的成就相當顯著。在G20機制下，不僅形成了各國聯手應對金融危機的集體行動，還推動了世界銀行和國際貨幣基金組織的投票權和份額的改革。其在一些重要的全球性議程，如《巴黎氣候協定》、2030年可持續發展議程的落實上，G20也發揮著不容忽視的引領作用。因此，如果說聯合國安理會是全球安全治理的支柱性機構，那么G20則是全球經濟治理的支柱性平臺。加入G20，標志著中國對全球治理的參與實現了從外圍到中心的轉變。

（二）中國的“全球治理觀”及對全球治理的貢獻

中國通過參與G20對話，加深了對全球治理的認識，并逐步形成了中國的全球治理觀。G20杭州峰會加速推進了中國全球治理觀的形成。

1.G20杭州峰會：中國全球治理觀的形成

較為全面地反映中國的全球經濟治理觀、對全球經濟治理影響最大的，是2016年由中國以輪值主席國身份在杭州主持召開的G20領導人第十次峰會。在G20杭州峰會上，中國國家主席習近平系統性地提出了創新發展方式、建設開放型世界經濟、完善全球經濟治理等領域的行動方略。這是對當前世界經濟面臨的重大突出問題綜合施策標本兼治的中國方案，表明中國正日益走向世界經濟發展的最前沿。此外，G20杭州峰會還發布了氣候變化問題主席聲明，并把綠色金融列入二十國集團議程。中國作為東道主，積極倡導并踐行國際經濟合作的理念和倡議，促成了多項重要成果的達成，充分發揮了在G20杭州峰會中的主導和引領作用。習近平主席不僅在杭州峰會上首次系統闡述了中國的全球經濟治理觀， 而且在G20杭州峰會召開前后，圍繞全球治理發表了一系列的重要講話。這些講話比較完整地展現了中國的全球治理觀。歸結起來，中國特色的全球治理觀以人類命運共同體為核心理念，以平等、開放、合作和共享為治理準則，致力于建設一個包含金融、貿易、投資、能源發展、安全和新疆域治理的體系。這一治理觀的特點是突出頂層設計，是一種自上而下的治理觀，強調國家間的平等合作是實現全球治理的關鍵。

2.促進和引領，為全球治理設計、踐行整體性方案

黨的十八大以來，習近平主席在多個重大國際場合，發出中國倡議，提出中國方案，貢獻中國智慧。面對世界經濟長期低迷、貧富差距、南北差距更加突出等問題，習近平主席在2017年初瑞士達沃斯世界經濟論壇上深刻分析了全球增長動能不足、全球經濟治理滯后、全球發展失衡這三大突出矛盾，為世界經濟走出困境提出了堅持創新驅動，打造富有活力的增長模式；堅持協同聯動，打造開放共贏的合作模式；堅持與時俱進，打造公正合理的治理模式；堅持公平包容，打造平衡普惠的發展模式的政策主張。這些政策主張展現了中國參與全球經濟治理的戰略事業，為全球性問題的解決設計了整體性的方案。

中國在促進和引領全球發展方面，不僅注重發展話語的引領，還以實際行動將之落實，進一步強化了中國話語權的實際影響力。中國以實際行動助力發展中國家突破發展瓶頸，倡導設立了亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、金磚國家新開發銀行（NDB）、南南合作基金、絲路基金等一系列新的發展機制，并提供了更為多樣化的發展融資支持。中國不遺余力地推進與“一帶一路”倡議（以下簡稱“倡議”）沿線國家開展互利共贏的經貿伙伴關系，促進同各相關國家的貿易和投資便利化，建設“一帶一路”倡議自由貿易網絡，助力地區和世界經濟發展。這些努力的目的只有一個，就是實現共同的可持續發展。

3.新區域多邊主義：中國“全球治理觀”的法治貢獻

2013年提出的“倡議”是中國提出的一項開放型多邊主義合作發展倡議，是新時代下全球多邊經濟治理的中國方案，也是中國貢獻給世界各國的一項公共產品。中國經過40多年的改革開放取得令世界矚目的成就，國際經濟體系話語權明顯提升，具有參與全球多邊治理體系改革或重構的意愿和能力，“倡議”正是在此背景下提出。

“倡議”是一項惠及全球且范圍極廣的多邊主義合作發展倡議，是自2001年加入世界貿易組織之后，中國為促進國際多邊主義經濟格局發展所采取的最重要的戰略舉措。該“倡議”以“五通”為基本內容，以“三共”為基本原則，以構建“命運共同體”為愿景，呼吁建設“開放、包容、普惠”的區域經濟合作架構，與此同時，“倡議”要求在全球層面建立協商場所，這對于促進相關國家的信息交流，匯聚各國共識，推動國際多邊主義合作發展意義重大。

和以往全球多邊主義治理體系的模式不同，“倡議”以項目先行的軟法治理為治理手段，并以發展導向為治理方式，以寬松的準入方式、寬泛的合作內容為合作機制。“倡議”主要通過簽訂諒解備忘錄來實現國家間的各項合作， 相比通過簽訂國際經濟條約以約束內部各成員國的全球經濟治理模式，“倡議”不構建實體機構與制定普遍性的具體規則，合作協議的修改、廢除均由框架內建立合作機制的國家在不違反“一帶一路”總體指導思想的情況下內部自行商議決定。

綜上，“倡議”的治理模式是在模糊的指導性原則基礎上，不通過制定固定的框架性規則和原則來約束參與國，相反是在國家間合作過程中不斷推進相關規則與原則的建設，是具有寬松性、自由性的多邊主義軟法治理模式。作為新型多邊主義經濟治理模式，“倡議”與全球經濟治理緊密相連，是推動構建全球經濟一體化的重要力量，亦是中國對全球經濟治理的重要貢獻。