論成片開發征收中的農民集體同意權

宋志紅

內容摘要：《土地征收成片開發標準（試行）》賦予了農民集體在成片開發征收活動中一項新權利———對成片開發征收方案的同意權。 該權利與一般性征收程序中的類似權利在意見表達的主體和方式、針對的內容、法律效果等方面存在較大的不同，具有獨特的價值功能，可以對地方政府可能濫用成片開發征收權形成外部硬約束， 有利于實現農民集體在成片開發征收中的整體利益最大化，并可為我國成片開發征收程序嵌入獨具特色的協議購買環節。要充分發揮該項制度設計的效能，尚需從權利行使的主體和方式、權利行使指向的內容、權利行使的法律效力等方面完善其運行規則，并在條件成熟時提升其法律位階。

關鍵詞：集體土地 集體決議 協議購買 成片開發標準 農民集體同意權 征收程序

中圖分類號：DF45 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2023）02-0136-148

引言

2019年修改的土地管理法第45條明確將成片開發納入土地征收的范圍，從而使得我國土地征收制度呈現出一般性公益項目征收和成片開發征收兩種不同類型：前者指向軍事、外交、基礎設施、公共事業、扶貧搬遷、保障性安居工程等具體的公益性建設項目，屬于辨識度和共識度均較高的傳統公共利益建設項目類型；后者則以“成片開發”為特征，并不指向具體的建設項目類型。2020年11月5日，自然資源部印發《土地征收成片開發標準（試行）》（以下簡稱《開發標準》），進一步明確了成片開發的內涵和成片開發征收需要符合的條件， 其第4條將農民集體同意作為縣級以上地方人民政府申請成片開發征收的必要條件。作為對成片開發征收這種特殊征收行為的特別規制舉措，這一條件設置賦予了農民集體在成片開發征收活動中一項全新的權利———農民集體同意權。 但由于《開發標準》的規定過于粗略，該項制度設計未受到理論界和實務界的足夠重視。準確把握該項權利的內涵和特征、充分認識其價值功能、明確細化其運行規則，是充分發揮其制度效能的必然要求，也是貫徹落實黨的二十大報告中“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”的具體舉措。

一、成片開發征收中農民集體同意權的內涵和特征

《開發標準》第4條規定：“土地征收成片開發方案應當充分征求成片開發范圍內農村集體經濟組織和農民的意見，并經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。未經集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，不得申請土地征收成片開發。”這意味著農民集體同意是縣級以上地方人民政府將成片開發征收方案報省級人民政府審批的必備要件，如果沒有取得農民集體的同意，成片開發征收活動將無法進行，此時如果縣級以上地方人民政府向省級人民政府報送成片開發征收方案，省級人民政府應當以不符合形式要件為由予以駁回。而且，由于《開發標準》并未為農民集體同意與否設置條件，農民集體是否同意完全取決于其自主判斷和集體意愿，并無法定標準，即便政府提出的成片開發征收方案完全符合《開發標準》中列明的其他諸項條件，農民集體亦有權不予同意。從農民視角看，這一條件的設置，實際上是賦予了農民集體對成片開發征收的“同意權”。故此，本文所稱的成片開發征收中的農民集體同意權，是指農村集體經濟組織通過集體決議方式就縣級以上地方人民政府提出的土地征收成片開發方案作出同意與否的意思表示的權利，其既是同意權，亦是否決權。

事實上，在一般性公益項目征收程序中，農民集體和農民同樣有向實施征收行為的地方人民政府表達意見和訴求的權利，主要體現為兩處：一是依據土地管理法第47條第2款和第3款的規定，縣級以上地方人民政府需要就征地補償安置方案征求被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見，為表述方便，本文稱之為農民對安置補償方案的異議權；二是依據土地管理法第47條第4款的規定，縣級以上地方人民政府應當與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議，為表述方便，本文稱之為農民對補償安置協議的同意權。但成片開發征收中的農民集體同意權與上述兩項權利存在較大的不同，其獨特性集中體現于意見表達的主體和方式、針對的內容、法律效果三個方面。

正是因為存在上述諸多不同，成片開發征收中的農民集體同意權屬于一項獨立的權利，其不能被一般性征收程序中的類似意思表達所替代或者覆蓋，反之亦然。從一個完整的成片開發征收程序看，《開發標準》解決的是是否應當納入征收范圍的問題。當省級人民政府批準成片開發征收方案后，縣級以上地方人民政府仍然需要遵循土地管理法第47條規定的一般性征收的程序開展征收活動。故此，當農民集體對成片開發征收方案作出同意的集體決議之后，也只是表明農民集體同意政府開展該成片開發征收活動，并不意味著對后續征收程序中政府一系列行為的同意，縣級以上地方人民政府仍然需要就安置補償方案聽取被征地一方的意見，也同樣需要與土地所有權人、使用權人簽訂補償安置協議，在此之后，也仍然需要向有權批準的人民政府申請征收。

二、成片開發征收中農民集體同意權的價值功能

不難看出， 法律效果的不同是成片開發征收中農民集體同意權與類似權利之間最顯著的區別。

在一般性征收程序中，農民參與權對政府的征收行為無法構成硬約束，其實現程度取決于政府履行參與權保障義務的情況。〔3$〕而成片開發征收中的農民集體同意權對地方政府能否開展成片開發征收活動形成決定性影響，地方政府不得不認真對待農民的此項權利。這一獨特屬性也為其帶來了獨特的價值功能。

（一）對政府成片開發征收權形成外部硬約束

農民集體同意權的設置首先源于限制政府可能濫用成片開發征收權的需要。對于土地管理法賦予政府成片開發征收權的做法，理論界一直存在較多的批評。例如，有學者批評其為“偽征收”，有學者認為其是“旨在以看似比較正當的修飾語為政府獲取城市商業建設用地披上了一件征收的合法外衣”。但也正如有學者所言：“將其作為啟動土地征收的公共利益類型顯然不盡如人意，但這是立法者對各種意見進行權衡、妥協的結果。”追溯修法之前征地制度改革試點的做法以及土地管理法修正草案的早期版本，可以對該成片開發征收條款的形成過程及其背后的利益博弈有更加清晰的認識。

在征地制度改革試點中， 雖然學者們大多主張按照純粹公共利益的思路來嚴格界定征地的范圍，即依據某一具體的項目建設是否屬于公共利益進行判斷，但由于此種思路縮小征地范圍的幅度極大，相應地也會對地方財政和發展模式產生極大的影響，主管部門和地方政府大多傾向于采用“圈內征收”的思路來界定征地范圍，亦即在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內（圈內）符合規劃的建設項目一律可以征收，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外（圈外）則再按照項目的公共利益與否進行判斷，符合公共利益的才可以征收。在此種思路下，征地范圍仍然極為寬泛，集體經營性建設用地入市的空間則全部被壓縮到圈外。土地管理法修改的早期草案采用了這種思路，例如：2017年5月23日國土資源部發布的土地管理法（修正案）（征求意見稿）將“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，由政府為實施城市規劃而進行開發建設的需要”納入可以征收的范圍。2018年5月司法部向社會公開的征求意見稿則不僅維持了這一基本思路，而且將“城市建設用地范圍內”進一步擴展為“城鎮建設用地范圍內”。這一草案公布后受到了理論界的激烈批評。

2018年12月，第十三屆全國人大常委會初次審議的土地管理法（修正案）（草案）則將該規定修改為“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地的”。至此，“成片開發建設需要”替換了之前的“實施城市規劃需要”。在此之后的立法討論，則是圍繞進一步限定成片開發的思路展開，例如逐步增加“省級以上人民政府批準”“符合各項規劃和計劃”“符合國務院自然資源主管部門規定的標準”等條件。顯然，同廣受地方政府支持的“圈內”征收思路相比，“成片開發建設”的限定顯然可以大幅縮小征地范圍。正如有學者所言，其初衷是為了落實“縮小征地范圍”這一改革目標；但與學者們主張的“純粹公共利益”思路相比，成片開發征收條款又會將一些大規模綜合性（包含經營性）的開發項目納入征地范圍。由此可見，成片開發征收條款實為調和兩種思路的產物，既在一定程度上縮小原有的征地范圍，又避免斷崖式縮小對一些地方經濟發展造成過于激烈的沖擊，其在一定程度上充當了“改革緩沖帶”的作用，體現了漸進式改革路徑下我國征地制度變革的階段性、過渡性安排。

從客觀效果看，成片開發征收條款的確具有“雙刃劍”特質：一方面，結合我國當前發展階段和土地開發利用現狀，將成片開發納入征收范圍有其積極的現實意義。例如，有學者認為其有利于保證城市統一規劃建設、促進城市公益性基礎設施建設、節約集約利用土地、公平保障被征地農民權益；認為其是“推動城鎮低效用地再開發的必然要求”， 也是“對城中村改造等地方實踐創新的及時回應”；認為“有助于公共產品供應與規劃落實，化解土地利用的負外部性，也有利于地利共享目標的實現，是我國工業化、城市化的必要基礎”，“符合發展中國家的現實國情”，等等。另一方面，由于成片開發征收中土地用途的綜合性以及征收面積的大規模性，也使其更容易背離征收的公共利益屬性，并可能對農民土地權益造成更大規模的侵害，該權力一旦被濫用，不僅將導致縮小征地范圍的改革成果被大幅抵消，集體經營性建設用地入市的空間被大幅擠壓，還會因政府盲目擴張征地范圍而導致土地粗放利用、土地利用結構失衡等一系列問題。鑒于此，成片開發征收條款自其誕生之日起，就面臨著一個核心任務，即如何對政府的成片開發征收權予以特別規制，防止其被濫用。

對這一問題，土地管理法只是對成片開發征收附加了規劃和地理位置、審批程序、實施主體、計劃管理等方面的原則性限制，至于更加具體的判斷標準，則授權國務院自然資源主管部門來制定。對此，學者們提出了諸多建議，并主要圍繞如何保證成片開發的公共利益屬性展開。自然資源部最終印發的《開發標準》則采取了更加務實的態度，試圖從明確實體標準和設置程序要求兩方面來限制政府的成片開發征收權。綜合分析這些限權措施可以發現，唯有農民集體同意的程序設置是完全來自政府外部的約束，也是唯一最有可能對政府成片開發征收權構成真正硬約束的條件。與其他各項具有明確判斷標準的條件不同，此項條件的實現完全取決于農民集體的自主意志和自由判斷，并無法定的標準， 而不同的農民集體完全有可能在不同的時期針對不同的項目作出不同的判斷和意思表示。鑒于此，地方政府應充分尊重農民集體的自主權，認真和農民集體協商并通過不斷完善成片開發征收方案來爭取農民集體的同意，相比設置一個最低的公益性用地占比比例，此種制度安排有望對地方政府濫用成片開發征收權形成更加強有力的制約。

（二）最大化實現農民集體在成片開發征收中的整體利益

盡管《開發標準》將耕地保護、生態環境保護、節約集約用地等均列為成片開發征收的考量因素，但維護農民合法權益毫無疑問是對政府成片開發征收權予以特別規制的最重要理由。而農民集體同意權的設置，比學者建議的由司法機關來裁決成片開發征收是否屬于公共利益的制度安排更加有利于保障農民利益。

成片開發征收的大規模性決定了其對農民利益影響的巨大性。不僅如此，成片開發征收的典型特色就是包含了大量的經營性建設用地，在2019年土地管理法已經允許集體經營性建設用地入市的情形下，對這些經營性用地，農民集體原本是可以通過出讓、出租等方式直接獲取土地收益的，而一旦政府實施成片開發征收，農民則只能被動地獲取征地補償。故此，當政府的成片開發方案擺在面前的時候，農民集體必然會在兩種方式間進行比較，權衡在哪一種用地模式下其獲取的整體利益更高。

顯然，哪一種方式更加符合農民利益，只有農民自身才最有發言權，而在成片開發征收程序中賦予農民集體同意權的趣旨，正是將這種選擇權交給農民，而非由他人替農民作出決定。此時，只要保障農民獲取充分的信息，保障農民集體的決策程序科學民主，保障農民集體意思表達的真實性，農民集體就可以在充分權衡后作出最符合自身利益的決策。

具體來說，如果農民集體認為其從成片開發征收中獲取的土地收益要遠遠低于其將該地入市所可能獲取的收益，該成片開發征收必將遭到大多數農民的反對，從而無法形成有效的農民集體同意的決議，意欲實施征收的地方政府也就無法往前推進工作。這會倒逼地方政府修改完善成片開發征收方案，優化農民獲取土地收益的渠道和方式，提高農民分享土地增值收益的比例等，直至農民集體預判其通過征地途徑獲取的整體土地收益與相同地塊通過集體經營性建設用地入市獲取的土地收益大體相當。當然，如果農民集體要價太高，導致地方政府征地成本過高，地方政府也可能會在權衡之后放棄該成片開發征收項目，此時，農民意欲實現經營性地塊的土地價值，只能通過集體經營性建設用地入市的方式。但集體經營性建設用地入市通常規模較小，不具備成片開發通過整體運營促進土地價值整體大幅提升的功能， 且在不同入市方式下農民集體土地收益的實現具有一定的不確定性，不一定是最符合農民集體整體利益的選擇。在此種情形下，農民集體就可能作出妥協，轉而接受政府提出的方案。故此，地方政府放棄成片開發征收的可能性，也會對農民集體濫用同意權構成制約。

這一博弈機制不僅有利于增強農民在成片開發征收中的話語權， 實現農民集體利益的最大化，還有兩點附帶的紅利：一是可以倒逼地方政府提高土地利用效率，避免盲目擴張和低效用地。政府的征收行為除了需要向農民支付征收補償之外，還有較高的行政成本，如果政府成片開發的經濟效益低于其他可能的市場主體通過集體經營性建設用地入市模式開發利用的經濟效益，其就會在競爭比較中被農民集體所淘汰，這會倒逼地方政府優化開發方案，提高土地利用效率，充分挖掘土地利用綜合效益，并降低行政成本。在此種競爭機制下，地方政府無法壓低支付給農民的補償成本，這會促使地方政府更加理性地征地，因為征地成本太低而導致政府大幅擴張征地范圍從而進一步導致低效用地的現象也將一去不復返。二是可以促使征地補償標準與市場接軌。2019年土地管理法雖然將征收農用地的補償標準從年產值倍數法調整為了區片綜合地價法， 但本質上仍然屬于政府計劃定價性質。事實上，“由于政府的土地收入是由賣地所得與征地補償之間的價差決定的，因此，盡可能壓低征地補償的范圍與標準、盡可能抬高建設用地的市場價格成為各地方的普遍做法”。在集體經營性建設用地得以合法入市之后，會形成集體建設用地的市場價格，此時在成片開發征收中引入農民集體同意權的制度設計，可以通過農民集體與政府之間的談判博弈機制倒逼征地補償標準向集體經營性建設用地入市價格靠攏，從而促使我國征地補償標準逐步實現從計劃標準向市場標準的轉軌。

（三）為成片開發征收嵌入“協議購買”環節

征收行為以強制性為典型特征，盡管在現代征收程序構建中，為了保障被征收人的權益，均會賦予被征收人表達意見訴求的權利，但被征收人同意并非政府行使征收權的前提條件。而《開發標準》將農民集體同意作為政府申請成片開發征收的必要前置條件的做法，意味著成片開發征收必須建立在政府和農民集體雙方協商一致的基礎上，這對征收行為的本質形成了挑戰。

事實上，政府通過協議方式取得公共利益用地的方式并不罕見。從世界范圍看，不少國家和地區為政府行使征收權設置了前置的協議購買程序， 亦即政府在行使征收權強制轉移公民財產權之前，必須先由用地者通過與財產權人平等協商購買的方式獲取， 只有協商不成時， 才能動用政府征收權。例如，在日本，“公共用地的取得基本都是首先依靠事業承擔人（起業者）和土地所有權人之間的買賣交涉，也即是根據民法上的買賣合同來進行的。如果這一民事手段遇到了障礙，雙方無法達成一致協議，公共事業的建設又迫在眉睫，那么就是土地收用法登場的時候了。”德國建設法典第87條第2款、加拿大征收法第4.1（1）條等也都有類似的規定。為強制征收設置前置的協議購買程序至少有兩方面好處：一是可以最大程度減少政府征收權的動用。征收是國家公權力對公民財產權的嚴重干預，極容易導致政府和被征收人之間關系的緊張。故此，如果能用市場手段實現財產權移轉目標的，應當首選市場手段，基于平等協商的協議購買程序體現的正是此種理念。典型如日本，通過自愿收購的方式取得公共用地的案件數估計達到99%以上。二是協商的過程本身可以起到促進溝通、緩和矛盾的作用，即便協議不成功而啟動征收程序，由于經過了之前的充分協商，可以為征收談判奠定基礎，也可為法院裁決征收補償提供參考。鑒于此，不少學者主張在我國征收制度中引入協議購買程序。雖然我國征地制度改革并未采納上述建議， 但征地程序卻明顯朝著增加協議權重的方向發展。

2019年土地管理法第47條將“地方政府同擬征收土地的所有權人、使用權人中的絕大多數達成安置補償協議”作為申請征收土地的必要前置條件即為典型例證，在一定程度上說，這一規定已經具備了一些協商購買的趣旨，盡管其僅僅被作為征地前期程序的一部分，而非征地啟動前的獨立協商程序，協商的內容也僅僅局限于補償安置方式和數額。成片開發征收中農民集體同意權的引入則進一步加大了協商的權重，并進一步接近協議購買制度的神韻。雖然《開發標準》本身并未規定地方政府和農民集體之間的協商過程，只是要求成片開發征收方案必須取得農民集體的同意，但“地方政府提出方案—農民集體作出同意與否的意思表示”的過程，本身必然蘊含著雙方協商的過程。從民事法律行為視角解構，地方政府提出開發方案并提交給農民集體表決的行為，屬于合同法上的要約行為；農民集體表決后作出同意的意思表示，則屬于合同法上的承諾行為。至此，地方政府和農民集體就所涉土地的成片開發方案達成合意，合意的內容為：以成片開發征收方案所載的有關事項為前提，雙方同意將所涉土地納入成片開發征收范圍。換言之，地方政府和農民集體之間的這一“要約—承諾”過程，實際上在地方政府和農民集體之間形成了一個以移轉土地所有權為核心內容的協議：地方政府許諾將按照成片開發征收方案提出的用途、功能、建設項目、開發時序、基礎設施等條件對所涉土地進行開發，兌現農民集體的利益；以此為條件，農民集體同意地方政府（代表國家）拿走其土地所有權。

由此可見，《開發標準》引入農民集體同意權的制度設計，不經意間在作為土地所有權人的農民集體與擬征收土地的地方人民政府之間設置了一個平等自愿的協商程序，這是其與典型的協議購買程序相似的地方。但不容忽視的是，這一程序設計與典型的協議購買程序也存在兩點明顯的不同：

一是協議執行機制不同。協議購買程序設置的目的應是通過民事手段解決用地者或者政府獲取土地所有權的問題，從而避免啟動征收權。故此，如果在成片開發征收中前置協議購買程序，當地方政府和農民集體達成協議之后，后續事項就應置于民事協議履行的框架之下推進，而非啟動征收權。但從《開發標準》的規定看，在地方政府和農民集體達成協議之后，后續程序仍然按照征收權行使的邏輯推進：地方政府向上級政府申請成片開發征收—獲得批準后啟動成片開發征收—按照法定的征收程序開展后續工作。這意味著地方政府和農民集體就成片開發征收達成的協議，并未從形式上減少政府征收權的運用。形象地說，成片開發征收中農民集體同意權的設置有點像“披上了征收外衣的協議購買行為”：從外在表現形態看，成片開發征收屬于政府行使征收權的行為；從不動產權利轉移的決定性因素看，其又屬于雙方平等自愿協商的行為。事實上，此種為“協議移轉”披上“征收外衣”的做法，在比較法上亦有先例，例如，依據德國建筑法典，“雙方原本已經以自由交易的方式達成了協議，但是，并沒有簽署有效的合同，僅僅基于節約成本和獲得強制執行力的考慮而在征收程序中達成協議”。但從本質上來說，這只是基于當事人自愿選擇的協議履行方式的變通安排，而且并非主導的協議履行方式，從而與我國在協議達成后還必須一律按照法定征收程序推進的強制性要求存在明顯不同。

二是協議不成的法律后果不同。在典型的協議購買程序中，達成購買協議與政府申請征收之間屬于替代關系，如果協商不成，政府可以申請強制征收，雖然協商不成是政府申請征收的前置條件，但并不會因為協商不成而導致后續工作無法開展，申請征收成為了協商不成的替補手段。但在我國成片開發征收中，農民集體同意是政府開展后續征收活動的必要條件，兩者并非替代關系，而是同時必備的先后關系。

深入分析發現，這種不同是由我國土地公有制以及集體土地之上的多層權利結構決定的，這大概也是我國征收程序一直未引入典型的協議購買制度的主要原因。具體有二：

一是我國集體土地上的權利具有多層次性，權利主體和利益關系具有復雜性。我國集體土地上存在少則兩層多則三層權利結構，集體土地征收不僅僅導致農民集體喪失土地所有權，更重要的是會導致集體土地上的各種用益物權也一并被消滅，這意味著，如果地方政府希望通過協議購買方式獲取所涉土地完整的毫無負擔的所有權，那么地方政府不僅需要同作為土地所有者的農民集體達成移轉土地所有權的協議，還需要單獨同眾多的用益物權人就用益物權以及相應的地上附著物（青苗、建筑物、構筑物等）所有權移轉事項達成協議。鑒于用益物權主體眾多，這一協商過程將會十分復雜和艱難，并耗費相當高的談判成本，而且最終不一定能（極大概率上是不能）同所有的用益物權人均成功達成協議。而《開發標準》所規定的農民集體同意權，則僅僅指向農民集體作為一個整體對土地所有權的移轉與否作出意思表示，地方政府談判的對象僅僅是作為整體的農民集體，并不直接面向單個的農戶或者用益物權人。這一協商過程要比同廣大的用益物權人一一談判并達成協議容易許多。事實上，結合2019年土地管理法第47條第4款的規定，在一個完整的成片開發征收程序中，權利人一方的同意意思表示被切割成了兩部分：一是土地所有者移轉所有權的意思表示，置于成片開發征收方案報批之前的農民集體同意程序中；二是土地用益物權人移轉用益物權的意思表示，置于成片開發征收方案被批準之后政府同被征收人簽訂安置補償協議的程序中。對于前一部分同意的意思表示，農民集體具有絕對的意思自由；對于后一部分的意思表示，用益物權人的意思自由并不絕對，如果有個別用益物權人無法達成協議，并不影響政府行使征收權，政府可以通過作出征收補償決定的方式強制轉移權利人的用益物權。這種具有效力差異的雙層協商結構設置契合了我國集體土地上的雙層權利結構，也是平衡農民利益和征地效率的折中安排。

二是協議雙方地位的實質不平等性。在土地私有制國家，協議購買的雙方主體是項目開發建設主體和土地所有權人，雙方均屬于平等的市場主體，一般不存在明顯的地位強弱問題。但在我國土地公有制下，如果要在集體土地征收中引入協議購買制度，協議購買的雙方主體只能是地方政府和農民集體，地方政府具有顯著的優勢地位，如果不對地方政府的行為予以特別規制，其極有可能憑借在信息、資源、智識等方面的優勢，促使農民集體同其簽訂實質不平等的協議。鑒于此，即便在我國成片開發征收中引入協議購買程序，也必須對協商的過程和結果施以更多的管制，這既是切實保障作為弱勢一方的農民集體及其成員利益的需要，也是防范地方政府借助民事手段濫用權力的需要。鑒于此，《開發標準》雖然通過賦予農民集體同意權而使得成片開發征收具備了協議購買的內核，但仍然要求將后續的財產轉移和補償等行為納入法定的征收程序之下，以此實現上級政府對下級政府的監督制約。

由此可見，農民集體同意權實則為我國獨具特色的成片開發征收嵌入了一個獨具特色的協議購買程序，堪稱中國特色協議購買程序的雛形。與典型的協議購買程序不同，我國成片開發征收中這種“購買協議”的達成是政府征收的必要條件而非替代手段，“購買協議”連同法定征收程序共同促成了土地所有權從農民集體向國家移轉的效果。這一做法，使得農民集體的意愿表達具有更強的法律效力，其好處是有利于增加農民的談判砝碼，充分保障農民的土地權益，促使征地補償標準向市場價格靠攏，遏制征地范圍盲目擴張；風險則是有可能因農民集體的不同意而導致成片開發征收“流產”。但這一點并不會對社會經濟發展帶來太大的負面影響，因為成片開發征收中本身包含了大量的非公益性用地，具有營利屬性，通過集體經營性建設用地入市的方式同樣可以實現開發利用目的。不僅如此，土地管理法第45條第1款中“確需”的表述本身也蘊含著征收手段運用的替補性，其“可以”依法實施征收而非“必須”的表述，也進一步表明即便在符合公共利益的情形下政府也可以通過征收之外的其他方式（例如集體經營性建設用地入市方式）獲取土地。

三、成片開發征收中農民集體同意權行使規則的完善

對于成片開發征收中農民集體同意權的行使規則，《開發標準》僅規定“經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意”， 這一粗略規定不足以為實踐各方提供明確的依循。結合我國特殊的集體土地所有權主體制度和基層治理的復雜現狀，作為一項創新性嘗試的農民集體同意權要充分發揮其價值功能，尚需從如下幾個方面明確和完善其行使規則，避免該權利的行使流于形式。

（一）明確農民集體同意權的行使主體和方式

成片開發征收中的農民集體同意權源于農民集體的土地所有權，其體現的是土地所有者處分其所有權的自由意志，故此，其法定行使主體理應為土地所有權人。但我國集體土地所有權歸屬和行使機制的特殊性增加了這一問題的復雜性。依據憲法、民法典、土地管理法等法律的規定，農村集體土地屬于農民集體所有，具體包括鄉鎮農民集體、村農民集體、生產隊農民集體三種類型；民法典第262條再進一步規定了集體土地所有權的行使機制———由相應的農村集體經濟組織或者自治組織（村民委員會、村民小組）代表集體行使所有權。鑒于此，不少學者將農村集體經濟組織定性為區別于農民集體的獨立的代表行使主體。筆者認為，農村集體經濟組織本身就是農民集體法人化改造的結果，其對農民集體的代表實則是對全體集體成員的直接代表，因為“農民集體”本就指向全體集體成員。故此，《開發標準》第4條雖然規定的是由農村集體經濟組織做出集體決議，其實質內涵與由農民集體作出集體決議并無不同，兩者均指向土地所有權人的意思表示，這也是本文直接將該項權利稱為“農民集體同意權”的原因。基于此結論，針對農民集體同意權的行使主體和方式應確立如下規則：

一是行使主體的級別對應性。雖然從行政管理的地域范圍看，鄉鎮、村、生產隊之間存在行政隸屬關系，但土地所有權歸屬反映的是平等民事主體之間的關系，三級農民集體的土地所有權之間相互獨立。故此，農民集體同意權具體由哪一級農民集體行使，要依據其土地所有權的歸屬確定。例如，如果土地所有權歸屬于生產隊農民集體，則應由生產隊農民集體作出決議，而不是由村一級集體越俎代庖，以此類推；如果涉及多個農民集體所有的土地，則由各農民集體分別針對自己擁有所有權的部分行使同意權。二是農村集體經濟組織行使的法定性和優先性。如前所述，農民集體同意權的行使屬于土地所有權處分事項，為經濟職能的范疇。無論是基于村莊自治組織與經濟組織職能分離的需要，還是基于民法典第262條和第101條第2款規定的意蘊，集體土地所有權都應當優先由農村集體經濟組織來行使，村民委員會或村民小組的代表行使只是在農村集體經濟組織不健全情形下的替補選擇。三是必須通過集體表決的方式行使。盡管民法典第261條第1款第（1）至（4）項所明確列舉的必須由集體決議的事項無法包含此處的農民集體同意權，但由于該權利的行使涉及集體土地所有權的處分，是涉及全體成員利益的特殊重大事項，其對集體和成員利益的影響甚至比前述明確列舉的事項還要重大，故此，該事項應被解釋為上款第（5）項規定中的“法律規定的其他事項”，從而屬于必須由全體集體成員集體決策的事項，而不能由諸如農村集體經濟組織的理事會、理事長或者村民委員會、村長等自行作出。具體到操作層面，如果土地所有權對應的農民集體存在比較健全的農村集體經濟組織，則應由該農村集體經濟組織通過召開成員大會的方式作出集體決議；即便其對應的農村集體經濟組織并不健全，但只要其農村集體經濟組織成員的范圍已經確定，也就具備了召開成員大會的條件，亦應通過農村集體經濟組織成員大會表決的方式作出集體決議；如果這一條件亦不具備，也即其農村集體經濟組織成員范圍和村民范圍并未區分，則應由村民會議或者村民小組會議作出決議。

值得討論的是，這一決議可否通過農村集體經濟組織成員代表會議或者村民代表會議作出？ 僅從《開發標準》“經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意”的表述看，似乎不排除村民代表會議的表決。從實踐操作看，村民代表會議表決的方式被廣泛采用。筆者認為，這一表決方式的合理性有待商榷。以一個1000人左右的中等規模的行政村為例，其村民代表通常也就20人左右；而如果由村民會議表決，即便按照每戶派一位戶代表計算，其有權參與表決的人數也在300人左右。參與人數的巨大差異決定了其所能代表的民意充分性的差異，村民代表會議較弱的代表性顯然不足以支撐其決策此等涉及全體集體成員重大利益的特殊事項，尤其是此等決策的利益相對方為當地政府，如果僅由村民代表會議決策，農民集體同意權的行使極容易流于形式。至于農村集體經濟組織成員代表會議亦是同理。而且，值得參考的是，2023年1月4日全國人大常委會法制工作委員會公開征求意見的農村集體經濟組織法（草案）在規定成員代表大會得以行使的職權時也明確將一些特別重大的事項予以保留，其中就包含了農村土地承包、宅基地使用、集體經營性建設用地入市、土地補償費的使用和分配等，而成片開發征收中農民集體同意權的行使會導致集體土地所有權被處分的法律后果，其重要性顯然不亞于上述事項。故此，筆者認為，成片開發征收中農民集體同意權的行使應當屬于農村集體經濟組織成員會議或者村民會議法定保留事項，不應當交由成員代表會議或者村民代表會議行使。四是對參與表決人數和同意人數的要求。一般來說，對決議行為的嚴謹表述應當同時明確參與表決人數和表決同意人數的比例，對此，《開發標準》中“三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意”的簡略表述在理解上容易產生歧義：到底是要求全體成員的三分之二以上同意，還是僅要求到會成員的三分之二以上同意？實踐中存在不同做法。筆者認為，此處的“三分之二以上”應理解為對表決同意人數占到會人數比例的要求。至于對實際到會人數占應到會人數的比例要求，則取決于其決議的平臺：如果是采用成員大會方式，前述農村集體經濟組織法（草案）第28條規定為三分之二以上，筆者認為這一比例要求具有合理性；如果是采用村民會議，依據村民委員會組織法第22條的規定，“應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加”； 如果是采用村民小組會議方式， 依據村民委員會組織法第28條的規定，“應當有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加”。但需要注意的是，無論采用何種決議平臺，表決同意人數占參會人員的比例均需三分之二以上方為通過。

省級人民政府在審批成片開發征收方案時， 應當對農民集體同意權行使的情況也一并予以審查，重點審查決議的主體、方式、程序等，確保農民集體決議真實、合法、有效。

（二）明確農民集體同意權行使指向的內容

依據《開發標準》第4條的規定，農民集體行使同意權所指向的內容為土地征收成片開發方案。

《開發標準》第3條第2款進一步明確了成片開發征收方案應當包括的五方面內容，這些內容圍繞成片開發的必要性、公益性和用地效率展開。

筆者認為，農民集體同意權行使指向的內容，應當為農民集體和政府之間協議的核心條款，作為以移轉所有權為主要目的的雙務協議，其自當明確雙方的主給付義務。一方面，成片開發的必要性、公益性和用地效率等，決定了征收行為的社會正義性，不僅是省級人民政府在審批成片開發征收時考量的重要因素，也是農民集體在行使同意權時考量的重要因素；另一方面，對農民集體而言，其除了關注成片開發建設項目的公益性和整體社會經濟效益外，更為關注的是與其自身經濟利益直接相關的補償安置事項。雖然法律法規對補償安置標準和方式有相對統一的要求，但各地乃至各項目在執行時仍具有相當大的自主權，留地、留物業、就業促進等靈活的補償安置措施的采用更是增加了安置補償事項的可談判性。故此，當農民集體對土地征收成片開發方案作出同意與否的決議時，其必然會高度關心補償安置事項并就此同政府展開談判和博弈。從雙方協議的角度看，對補償安置的承諾也是地方政府獲取土地所有權的核心對價，是協議必備的主要條款。因此，農民集體同意權行使指向的內容必須包含補償安置方面的內容。如果交由農民集體表決的成片開發征收方案不包含補償安置的內容，正常情況下農民集體不太可能作出同意的決議；即便農民集體針對這樣的方案作出了同意的決議，該決議也不構成一個有效的農民集體同意權的行使行為，因為其欠缺政府理應同農民集體協商的核心要素———政府需要支付的主要對價。

對此，需要避免一個認識誤區。由于相較于一般性公益項目征收，成片開發征收更容易混雜各種經營性目的甚至私益，學術界在規制成片開發征收時大多將關注焦點放在論證和確保其公共利益屬性上。受此種思路影響，農民集體同意權的行使也極容易被解釋為服務于公共利益的判斷。這顯然是矮化了該農民集體同意權的功能。如果其僅僅服務于公共利益的判斷，則必須設置相應的機制，確保在的確符合共公共利益時農民集體必須同意，例如明確在法定條件下農民集體必須同意的法定義務，或者在無法達成一致意見時由中立第三方予以裁決，等等。但正如本文中反復強調的，農民集體同意權的行使并無法定標準，完全取決于權利主體的自由意志，正如具有完全產權的房屋所有權人是否出售其房屋完全取決于其自由意志一樣。只有理解這一點，才能對農民集體同意權的價值功能有更加全面的認識，也才不會將同意的內容僅僅局限于公益性的判斷。

鑒于農民集體同意權行使指向的內容必須包含補償安置方面的內容，而在操作形式上農民集體又是就成片開發征收方案作出同意與否的表決，所以成片開發征收方案必須包含補償安置方面的內容，雖不用像專門的征地補償安置方案一樣詳細，但至少應當明確補償安置的方式和標準等。遺憾的是，《開發標準》第3條第2款并沒有明確列明補償安置事宜。對此，有兩種彌補路徑：一是在解釋上將補償安置事項納入《開發標準》第3條第2款第（5）項“成片開發的土地利用效益以及經濟、社會、生態效益評估”之經濟效益中，因為項目的成本收益分析是經濟效益評估的重要內容，而對農民的補償安置顯然是項目成本的重要組成部分；二是地方政府自行補充，因為《開發標準》的列舉并不排斥地方政府自行添加其他方面的事項，實踐中，不少地方政府已經將補償安置情況納入了成片開發征收方案。

（三）明確農民集體同意權行使的法律效力

一旦農民集體作出同意的意思表示，便視為在農民集體和申請征收的縣級以上地方人民政府之間就成片開發征收達成了一個協議。對于該協議的法律性質，從理論上說無論是定性為民事協議抑或行政協議均無不可，但考慮到該協議的履行并不獨立，而是被內嵌于整體的征地程序中，而且，最高人民法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》將征收征用補償協議定性為行政協議，故此，將該協議定性為行政協議更有利于法律適用體系的協調。

需要注意的是，該協議即便達成，也并不是必然會被履行。這是因為，農民集體同意只是成片開發征收的必備條件而非充分條件，最終是否能夠實際實施成片開發征收，還需看其是否符合其他方面的條件以及省級人民政府是否批準。故此，即便有農民集體的同意，如果省級以上人民政府最終不批準，成片開發征收也會“流產”。此時，農民集體和申請征收的縣級以上地方人民政府之間就成片開發征收達成的協議也就不會進入實際履行階段。由此看來，基于農民集體同意而形成的成片開發征收協議，其實際履行是附條件的。

如果經過充分協商農民集體仍然無法就成片開發征收方案形成有效的同意決議，因欠缺必備的條件，縣級以上地方人民政府無法向省級人民政府提出申請，成片開發征收亦會“流產”。此時，縣級以上地方人民政府要么大幅修改成片開發征收方案后重新同農民集體談判，要么放棄成片開發征收計劃，轉而尋求通過具體公益性項目的一般性征收、集體經營性建設用地入市等組合手段來推進開發建設活動。地方政府既無繞過農民集體的同意單方強制作出成片開發征收決定的權力，亦無法尋求司法途徑作出此等裁決。這正是成片開發征收中的農民集體同意權在效力方面的獨特之處。

如果在成片開發征收因獲得批準而進入實施環節之后，作為征地實施主體的縣級以上地方人民政府不遵守其在成片開發征收方案中作出的承諾，農民集體該如何救濟？ 筆者認為，鑒于土地管理法第47條第4款將絕大多數被征收人簽訂安置補償協議作為縣級以上地方人民政府申請征收土地的前置條件，如果縣級以上地方人民政府在實施成片開發征收時違背其在成片開發征收方案中作出的承諾，作為被征收人的農村集體經濟組織和農民自然不會同意簽訂補償安置協議，征收程序同樣無法順利推進，這可以對縣級以上地方人民政府履行承諾形成有效制約。

結語與展望

《開發標準》賦予農民集體對成片開發征收方案之同意權的做法，使得集體土地所有權之處分權能中衍生出一項新的權利， 其有利于約束政府濫用成片開發權、保障農民土地權益，契合了黨的二十大報告提出的“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”的要求。不僅如此，其還帶來了一項附帶隱性效益———在不經意間為我國成片開發征收程序嵌入了一個獨具特色的協議購買環節。由于《開發標準》的規定還很粗略，要使該項制度創新充分發揮其價值功能，必須進一步細化和完善該農民集體同意權的行使規則，防止其被各種變通的實施行為所架空。從近些年的改革脈絡看，我國征地制度改革不斷朝著增加農民協商權重的方向發展，《開發標準》順應這一趨勢做出了大膽嘗試，但其立法位階局限了其發揮制度創新功能的空間。成片開發征收中的農民集體同意權要真正成為一項被廣泛認可的權利并充分發揮其制度效能，尚需更高層級的立法予以確認和完善。考慮到土地管理法的修改尚未被納入計劃，可以借著農村集體經濟組織法（草案）正在審議的東風，在草案的成員大會條款中增加集體成員對成片開發征收方案予以決議的事項，并將其規定為成員大會決議的保留事項。在當前農民整體處于弱勢地位的情形下，農民集體同意權之價值功能的發揮尚受到制約，隨著國家治理現代化不斷推進，農民的自我管理意識和能力不斷增強，其效能也會得到更加充分的釋放。