高新區高質量發展評價體系的構建與實施
——南京高新區1991—2021 年縱向案例

姜 琴，胡先杰，蘇思騏，陸紅姝

（南京市火炬高技術產業開發中心，江蘇南京 210018）

當前，“高質量發展”已成為一個高頻詞匯，其研究熱度的攀升，與2017 年中國共產黨第十九次全國代表大會首次提出高質量發展的新表述緊密相關。以“高質量發展”為關鍵詞，通過百度搜索指數可以發現：2011—2017 年期間，搜索指數為0，而到了2018—2022 年3 月，日均搜索指數為752，最高達到4 464；CNKI 收錄的學術期刊達4.66 萬篇，其中2018 年至2022 年3 月就有4.61 萬篇，涉及到的研究主題覆蓋經濟、社會、文化、創新等多個領域；可見，作為一種新發展模式，高質量發展引發了學界的廣泛關注。同時，從現實角度來看，推進高質量發展，更是需要抓住考核評價這個“牛鼻子”，以高質量評價“標尺”引領和驅動高質量發展落地見效［1］。

2020 年7 月，國務院印發《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》（國發〔2020〕7 號）明確提出：加強國家高新區數據統計、運行監測和績效評價。由此，以高新區高質量發展評價為主題的研究日漸受到政界和學界的廣泛關注。本文以南京高新區為例，聚焦如何構建和實施高新區高質量發展評價體系這一問題進行較為系統、完整的分析，并建立反映評價體系實施效果的效率測度模型。

1 理論基礎與文獻回顧

由于高質量發展是我國政府話語體系里新出現的表述，并不是學術研究中嚴謹定義的概念［2］，關于高新區高質量發展的研究主題也相對集中，主要包括高質量發展內涵探討和高質量發展評價研究兩個方面。

1.1 高新區高質量發展的內涵

科學把握高質量發展的內涵是促進國家高新區高質量發展的基礎。關于高質量發展內涵的探討，學者們從不同角度給出了不同的解讀。如金碚［3］、劉志彪［4］認為，高質量發展是一個看似簡單卻不易把握的概念，其本質特征具有多維性、豐富性，對高質量發展的評價具有復雜性；田秋生［5］、趙劍波等［6］研究提出，高質量發展的目標是為了滿足人民日益增長的美好生活需要，強調的是發展的全面性；何立峰［7］、張軍擴等［8］認為高質量發展不僅追求規模和速度，更需要關注公平、效率和綠色可持續發展；任保平等［9］認為高質量發展的內涵應當包括經濟發展、生態環境、改革開放、城鄉建設以及人民生活等五方面的高質量。在此基礎上，王頻等［10］通過對國家高新區的長期調研和認識積累，進一步提出國家高新區高質量發展的動力是創新驅動、支撐是高質供給、環境是綠色包容、路徑是全球開發、績效是效率效益的“五位一體”內涵框架。

1.2 高新區高質量發展的評價

關于高質量發展評價的探討，如魏敏等［11］從經濟結構優化、創新驅動發展、資源配置高效、市場機制完善、經濟增長穩定、區域協調共享、產品服務優質、基礎設施完善、生態文明建設和經濟成果惠民10 個方面構建高質量發展指標體系；趙禹程等［12］從基礎條件、產業效能、自主創新能力、國際競爭力、高質量發展競爭力和區域輻射能力6 個方面構建國家發展綜合平臺高質量發展評價指標體系；王林川等［13］在研究中把國家高新區高質量發展的特征概括為智能化、生態化、平臺化和國際化，并以此作為一級指標構建國家高新區高質量發展綜合評價指標體系；施蕾［14］從創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念出發，提出國家高新區高質量發展評價指標體系；任非［15］則認為高新區評價指標體系構建要遵循簡潔性和通用性兩項原則，在借鑒先進評價體系的基礎上做到本土化；劉會武等［16］同樣基于創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，結合國家高新區在經濟發展中的戰略地位，從技術創新、結構優化、國際競爭與可持續發展4個方面建立評價指標體系。

當前，學界關于高質量發展內涵的探討對于高質量發展評價體系的構建大有裨益，但現有關于高新區高質量發展評價體系構建的研究視角都較為宏觀，尚缺乏從中微觀視角去探究個體國家高新區高質量發展評價體系的現實構建問題；并且對于一套高質量發展評價體系自構建到具體實施的運作機制也沒有系統的論述，需要進行探索性研究。

2 研究設計

2.1 方法選擇

針對現有研究的不足，旨在系統研究高質量發展評價體系在個體國家高新區層面的構建與實施，因此，需要選擇適合的研究方法來推進、完成研究工作。案例研究法作為實地研究的一種，可以通過選擇一個或幾個研究對象，系統地收集數據和資料，進行深入的研究，以探討某一現象或問題在實際情景下的狀況，進而通過一般規律性或特殊性推導出研究結論或新命題［17］。由于研究對象聚焦在個體國家高新區層面，因此適用案例研究法。同時，截至2022 年6 月，國家高新區總數已達173 家，數量較多，且各國家高新區的現實情況也存在較大差異，因此采用單案例研究法來進行分析。

2.2 研究對象

案例研究對象的選擇需要滿足典型性與代表性原則，選取南京高新技術產業開發區（以下簡稱“南京高新區”）作為研究對象，主要原因如下：一是高新區發展具有歷史底蘊，南京高新區是我國首批成立的國家高新區之一，經過30 年的發展，積累了較為豐富的研究素材；二是高質量發展成效較為顯著，自2017 年實行全市科技園區整合后，南京高新區在科技部公布的國家高新區綜合評價中排名連續多年實現進位，從2016 年的第27 位躍升至目前的第12 位，且實行園區整合的時點亦與“高質量發展”新表述的提出時點相對一致；三是高新區已建立高質量發展監測評價制度，目前，南京高新區已獲批實施了《南京市高新技術產業開發園區高質量發展監測統計制度》，定期采集高新區發展的各項指標數據，這與本文的研究主題非常吻合?？梢?，選擇南京高新區開展高質量發展評價體系的構建和實施研究，對于其他同類國家高新區而言具有較好的參考和借鑒價值。

2.3 資料收集

主要通過文獻整理、實地調研、文檔總結等方式收集相關案例資料，并通過與南京高新區相關管理部門進行對接、溝通，獲取高新區高質量發展評價所采用的相關指標數據。

3 案例分析

3.1 案例簡介

1991 年3 月，國務院批準南京浦口高（新）技術外向型開發區為國家高新區，作為首批成立的26家國家高新區之一［18］，南京高新區大致經歷了3 個發展階段（見圖1），分別是“浦口板塊”獨立發展階段（1988—1997 年）、“一區兩園”跨區域競合發展階段（1997—2017 年）、“一區15 園”市域融合創新發展階段（2017 至今）。在第一階段，高新區的主要發展目標是建設基礎設施、招商集聚企業，強調利用外資，快速提升產業發展規模，建成具有良好工業基礎的產業園區，著力解決立區問題；在第二階段，順應國家高新區“二次創業”浪潮［19］，高新區也進入了轉型發展階段，逐步由單一的產業開發區走向創新驅動發展的綜合功能區，加快提升自主創新和內生增長動力，增強產業鏈競爭力，積極開拓“興區”的空間；在第三階段，高新區以理順管理體制機制為突破點，以硬科技為發展重點，聚焦國際化發展薄弱環節，著重宜居宜業、綠色發展，全面提升開放型發展水平［20］，積極爭創世界一流高科技園區，努力實現“強區”目標。2020 年，科技部批復同意南京高新區“一區15 園”整體納入國家高新區火炬統計，當年納統企業數達8 004 家、高新技術企業4 803 家、工業總產值6 695.56 億元、營業收入1.04 萬億元、從業人員67.8 萬人、研發經費內部支出314.47 億元，主要火炬統計指標數據實現了較大增量，部分已優于合肥、成都、西安、杭州等世界一流高科技園區試點建設園區；同時，通過統籌15 個園區，有效彌補了高新區在產業結構、國際開放能力等方面的不足，在國家高新區綜合評價排名中，從2016 年的第27 名，逐步提升到2020年的第12 名。

圖1 南京高新區發展歷程概況

3.2 案例發現

3.2.1 從評價角度看高新區高質量發展

（1）評價排名視角。高新區自誕生到走向高質量發展是一個長期且復雜的歷史過程，在其動態性、復雜性、創新性的特征背后，基本特征是因為高質量發展本身就具有階段性，在不同發展階段呈現不同的發展主題，具有抽象性；但實際上，每個階段背景下的高質量發展又是具體的、具有針對性，是可以通過量化評價來反映的。為引導高新區按照國家希望的方向發展，自國家高新區成立以來，科技部已先后于1993 年、1999 年、2004 年、2006 年、2013 年和2021 年6 次制定和修改國家高新區綜合評價指標體系［21］，從側重高新區經濟總量、硬環境建設評價，過渡到側重創新能力的評價，再演化到“五位一體”的多維度評價，均是通過統計指標數據來反映園區綜合發展水平，在不同階段確立不同的評價導向，以體現國家對高新區發展的認識和思考。因此，對于各個國家高新區而言，高質量發展成效最直觀的體現即是科技部歷年通報的國家高新區綜合評價結果排名。從南京高新區2011—2020 年統計指標數據在國家高新區綜合評價中的結果排名來看（見圖2），呈現出了“先降后升”的總體趨勢，反映了其綜合發展水平的厚積薄發、穩步提升態勢。

圖2 南京高新區2011—2020 年綜合評價結果排名情況

（2）評價導向視角?？萍疾繗v年對于國家高新區綜合評價指標體系的設計，通常是根據不同階段國家高新區發展的目標定位而來，具有明確的評價導向。根據科技部對南京高新區2011—2020 年的評價導向意見反饋，對南京高新區2011—2020 年的評價導向長短板要素進行分析，具體見表1。

表1 南京高新區2011—2020 年的評價導向長短板要素分析

由表1 可以看出，在近十年的國家高新區綜合評價中，南京高新區的主要優勢在于創新創業平臺載體建設、高企和龍頭型科技企業培育、政府科技投入力度等方面；主要不足則在于企業盈利水平。此外，值得注意的是，“節能降耗水平”在2011 年表現為南京高新區的長板評價要素，到了2019 年則變成短板評價要素；“企業研發投入”在2011 年、2013 年、2014 年和2015 年均表現為南京高新區的短板評價要素，到了2019 年則變成長板評價要素，這也在一定程度上反映出南京高新區高質量發展過程中的不穩定影響因素所在。

3.2.2 高質量發展評價體系的構建與實施

（1）高新區評價的重要性。經過30 多年的發展，國家高新區已成為我國經濟社會發展的重要支撐，是我國實施創新驅動發展戰略的主陣地，而國家高新區評價工作則是引導國家高新區貫徹落實國家戰略導向的核心抓手。面對全球經濟格局的不斷演變、新一輪科技和產業變革的深入推進，我國宏觀戰略部署發生了新的變化，高質量發展成為新時代經濟發展的突出特點和基本追求，是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。因此，對于個體國家高新區而言，研究制定一套符合新時代高質量發展導向的高新區評價體系，對推動高新區持續貫徹落實國家戰略導向，實現和引領新時代的高質量發展具有重大意義。從南京高新區的實踐來看，為了更好地應對國家高新區評價指標體系的變化，統籌“一區15 園”的協同高質量發展，加快推動高質量發展，盡快躋身“世界一流高科技園區”，在國家、江蘇省級高新區評價指標體系基礎上，圍繞高新區高質量發展評價體系的科學構建與有效實施開展了持續、系統地研究、論證，形成了《南京高新區（園）爭創“世界一流高科技園區”考評的實施辦法》（寧高辦〔2022〕1號），進一步為高新區高質量發展評價工作有效開展奠定良好制度基礎。

（2）評價體系的構建。根據前文所述可知，對于個體國家高新區而言，構建一套行之有效的高質量發展評價體系需要遵循特定的邏輯流程（見圖3）：評價目的——評價導向——評價維度——評價指標。從南京高新區的具體實踐來看：評價目的：推動高新區高質量發展，促進在國家高新區綜合評價中爭先進位，努力躋身科技部“世界一流高科技園區”試點建設園區；評價導向：目標導向——聚焦“一流園區”建設；問題導向——聚焦“薄弱環節”提升；結果導向——聚焦“階段任務”達成；評價維度：從創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展理念”出發，構建季度監測、年度目標、綜合評價“三位一體”評價體系；評價指標：甄選“國家高新區綜合評價指標+本地化特色發展評價指標”。

圖3 南京高新區高質量發展評價體系構建邏輯框架

（3）評價體系的實施。從實施層面而言，構建高新區高質量發展評價體系必須具有可行性，才能在實際評價中運用，才能將評價落到實處，進而切實引導高新區推進高質量發展，這是實施高新區評價工作的客觀要求。綜合而言，高新區高質量發展評價體系的實施執行環節主要包括（見圖4）：數據來源——權重設定——結果測算——結果運用。從南京高新區的具體實踐來看：數據來源：國家高新區火炬統計企業填報指標、省市相關職能部門數據庫直接比對指標、園區自行報送指標等3 類數據來源；權重設定：定量指標權重占比95%、定性指標權重占比5%；結果測算：定量指標評價（采用綜合指數法）、定性指標評價（采用專家打分法）；結果運用：結果發文通報、先進表彰獎勵、項目優先推薦等3 類運用形式。

圖4 南京高新區高質量發展評價體系實施執行流程

3.2.3 高質量發展評價體系實施效果的評估

對于個體國家高新區而言，除了從歷年的國家高新區綜合評價排名、評價導向意見反饋等來看自建高質量發展評價體系的實施效果，還可以與同類國家高新區進行橫向比較來評估。趙玉林等［22］研究指出，高新區高質量發展實質上就是效率高、效益好、結構優的發展，因此本文即從創新效率視角出發，對南京高新區及其同類國家高新區的創新效率進行測度比較。

（1）測度方法。國家高新區的創新活動具有多投入、多產出的特點，而DEA 方法的優點則在于不需要預設指標權重、指標數據不受量綱影響等，能夠高效、客觀地處理多投入、多產出的指標問題。因此，本文選擇數據包絡分析（DEA）對南京高新區及其他同類國家高新區的創新效率水平進行測度，具體如公式（1）：

式（1）中，如果σ*=1，同時S-*=0，S+*=0 都成立，那么DMUk 達到DEA 有效；如果σ*=1，同時S-*=0，S+*=0 中至少有一個不成立，那么DMUk達到弱DEA 有效；如果σ*＜1，那么DMUk 非DEA有效。

（2）比較對象。結合南京高新區努力躋身“世界一流高科技園區”的發展目標，本文選擇目前科技部已批復的10 家世界一流高科技園區試點高新區作為其創新效率水平的比較對象，分別是北京中關村、上海張江、深圳高新區、武漢東湖高新區、成都高新區、西安高新區、蘇州工業園區、杭州高新區、廣州高新區和合肥高新區。

（3）指標數據。參考沙德春等［23］、方大春等［24］、王京雷等［25］的研究，表2 選擇R&D 經費支出、R&D 人員數2 項指標作為創新效率測度的投入指標，以反映國家高新區核心研發資源的投入水平；產出指標則選擇凈利潤、上繳稅費、出口創匯、技術收入等4 項指標，以全面反映國家高新區高質量發展的創新產出水平。由于投入、產出指標數量相對較多，在進行DEA 分析時，可能存在各高新區創新效率值區分度不明顯的情況，因此本文借鑒王兵等［26］的做法，采用嫡權法對4 項產出指標進行加權處理，合成1 項“綜合創新產出”指標。指標數據來源為2020—2021 年《中國火炬統計年鑒》，主要考慮為《南京市高新技術產業開發園區高質量發展監測統計制度》在2019 年正式獲批，在此前后2 年的南京高新區創新效率水平是否有提升，亦可進行同步觀測。

表2 國家高新區創新效率水平測度指標體系

（4）測度結果。采用DEAP2.0 軟件對2019—2020 年南京高新區及10 家試點世界一流高科技園區的創新效率水平進行測度（以下簡稱“國評”），結果如表3 所示。

表3 南京高新區及10 家試點世界一流高科技園區創新效率測度結果

由表3 可知，2019—2020 年期間，南京高新區的創新效率值從0.325 提升到0.456，增幅達到40.31%，兩年間其創新效率水平得到顯著提升，但創新效率值均小于0.5，尚處于低效率水平區間，創新效率還有很大提升空間。同時，從效率值相對排序情況來看，南京高新區從第11 名提升到第9 名，其中2019 年的效率值相對排序與國評結果排序保持一致，均排在10 家試點高新區之后；2020 年的效率值相對排序與國評結果排序存在一定差異，南京高新區排名第9 位，排在深圳高新區、蘇州工業園區之前。此外，也可以看到，無論是創新效率水平，還是國評結果排序，北京中關村和上海張江2 家高新區的表現都很穩定，一直位居前列。

可見，南京高新區在高質量發展評價體系的構建和實施過程中，創新效率水平得到明顯提升，但與“世界一流高科技園區”的總體創新效率水平相比（2019 年和2020 年10 家試點高新區的創新效率均值分別為0.711 和0.654，處于中效率水平區間），還存在較大的差距。

4 結論

通過對南京高新區高質量發展評價體系構建和實施過程進行系統、完整的分析，以及實施效果的測度評估，得出主要結論如下：

第一，高質量發展評價要以制度為保障。在南京高新區的具體實踐中，建立高質量發展監測統計制度是推進開展高新區高質量發展評價工作的首要環節，為后續評價工作的有序開展提供了制度保障，提升了評價工作的規范性。因此，國家高新區在開展高質量發展評價過程中，要以統計為抓手、以制度為保障，不斷完善高質量發展監測評價運行機制。

第二，高質量發展評價體系要有延續性。從國家高新區評價工作的開展來看，建立高質量發展評價體系，一定要有延續性，具有若干年或更長時間的穩定實施周期。因為評價體系的頻繁調整，不僅影響實際評價工作的開展，更無法客觀反映出高新區的動態發展情況。因此，建立高質量發展評價體系，在預期進行適時動態調整的前提下，更要注重評價體系的延續性。

第三，高質量發展要充分發揮評價指揮棒、風向標、助推器作用。從南京高新區的創新效率水平來看，雖然有所提升，但相較世界一流高科技園區的總體水平還有差距。高質量發展評價工作的系統開展盡管對效率提升發揮了促進作用，但顯然還有其他關鍵的影響因素。因此，在推動高新區高質量發展過程中，評價作為工作手段可以發揮引領導向作用，評價指標反映發展導向可以發揮風向標作用，但還要注重體制機制改革、產業布局優化、激活要素流動、發揮輻射帶動等其他工作的同步推進，優化創新資源要素整合、利用，以評價助推、實現高質量發展“質”的提升。