新時期行政事業(yè)單位如何構建科學的部門預算管理體系

孔莉

近幾年，隨著我國行政事業(yè)單位改革不斷深入，政府管理職能不斷優(yōu)化，各級地方政府相繼出臺深化預算管理制度改革的實施意見，進一步完善宏觀調控手段。從微觀層面，部門預算反映單位的業(yè)務活動范圍和履職方向，是改進單位管理運行機制和提高治理效能的重要手段。所以行政事業(yè)單位在新時期應探索預算管理新模式，大力推進預算管理一體化建設、全面實施中長期財政規(guī)劃和預算績效管理等，以充分發(fā)揮預算管理職能。從當前部分行政事業(yè)單位的預算管理工作執(zhí)行情況來看，仍存在一些影響預算管理工作開展的因素，既有主觀層面的因素，也有具體執(zhí)行層面的因素，制約了預算管理工作的開展。因此，加強預算管理工作就成了當前行政事業(yè)單位管理重點，行政事業(yè)單位需要通過不斷優(yōu)化和完善預算管理體系來推進構建科學的部門預算管理體系。

行政事業(yè)單位加強部門預算管理的重要意義

行政事業(yè)單位各部門要加強預算管理，建立完善的預算考核機制，發(fā)揮預算整體協同性。具體來說，行政事業(yè)單位加強部門預算管理的重要意義體現在以下幾個方面：一是加強預算管理是行政事業(yè)單位落實上級政策工作的要求，因為預算是國家宏觀調控的重要工具，反映了政府管理活動的方針政策，是國家強化治理的重要工具；二是預算管理是推動行政事業(yè)單位高質量發(fā)展的有效手段，通過構建科學合理的預算管理體系，進一步優(yōu)化資源配置，提升財政資金使用效率，尤其在當前財政預算資金緊張的情況下，高效的預算管理更是行政事業(yè)單位管理水平的體現，也是新時期國家對行政事業(yè)單位提出的更高要求；三是預算管理是當前政府改革的主推方向，通過不斷完善預算管理機制，提升對數據的管理能力，通過對收集的數據進行整合分析，從大量數據中提取對管理有價值的數據，為管理決策提供支撐。

行政事業(yè)單位部門預算管理中存在的問題分析

新時期，行政事業(yè)單位部門預算管理問題主要集中在以下幾個方面：

一、預算管理意識不強，預算管理體系不健全

因受傳統體制內思維影響，行政事業(yè)單位管理者從根本上沒有對預算管理工作形成全面認識，只是按部就班地完成每年的預算管理工作，主要體現在以下幾個方面：一是管理者認為預算管理工作較簡單，不需要投入較多的精力、物力、財力來開展該項工作，只需要財務部門負責編制，其他部門不用參與進來，每年度按照上級文件完成預算工作即可，預算草案提交財政前沒有經過部門黨組（黨委）審議或是流于形式。二是項目支出預算管理仍較薄弱。部分行政事業(yè)單位對預算資金落實不嚴格，在日常管理工作中經常會存在對預算資金用途界定不清晰，擅自改變資金的用途、資金支出審批流程不規(guī)范、項目資金使用不規(guī)范、擠占專項資金、部分項目支出立項依據不充分的情況。部分單位年初編制粗放，預算可執(zhí)行性不強，造成了預算執(zhí)行率偏低的現象。三是財務管理基礎工作仍需加強。部分單位財務管理基礎薄弱，預算剛性約束不強，預算與決算偏離度大、賬表不符、賬實不符；沒有加強對決算結果的分析并應用到下一年的預算編制中；內控制度缺失或執(zhí)行不到位；專項項目不能做到專款專用的現象仍然存在。

二、預算編制不夠科學，預算編制依據不充分

行政事業(yè)單位部門預算編制過程中容易出現的問題是預算編制不科學，預算編制依據不充分，導致預算數據不夠精準，對后續(xù)預算管理工作指導性不強，主要表現在以下幾個方面：一是預算編制時沒有按照統籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、收支平衡的原則，多安排或少安排預算，其結果導致年底時只使用一小部分或者完全沒有使用預算而造成資金沉淀，或者部分事項沒有安排預算而擠占挪用其他資金，甚至沒有預算而影響工作開展。二是部門預算編制不完整，經常出現有非本級撥入的上級專項資金，結果沒有編入本級預算。三是預算編制不細化，不嚴謹。預算一體化系統下實施的是項目的全生命周期管理，以預算項目為基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，各項目的預算編制需要精確到部門預算經濟分類的款項，預算單位普遍存在項目資金部門預算經濟分類款項細分不科學不合理的情況，導致預算執(zhí)行的困難。四是預算依據不足。部分行政事業(yè)單位在預算編制過程中會存在一些不確定性因素，尤其在預算編制時間較緊的情況下，預算編制會出現依據不充分或者依據過時的問題，很多預算數據只關注短期效益，未從長遠來考慮預算管理效益，導致預算的合理性不夠。

三、預算執(zhí)行力度不大，缺乏有效監(jiān)督考核體系

行政事業(yè)單位預算批復后，難以將預算資金和預算目標在部門內部進行細化，不能壓實預算管理責任，通常存在著重編制輕管理的問題，缺乏有效的考核體系。一是行政事業(yè)單位未成立專業(yè)的預算監(jiān)督管理團隊，對預算執(zhí)行過程缺乏過程管理，在預算目標制定下發(fā)后，沒有專業(yè)團隊對預算執(zhí)行情況進行跟蹤分析，未及時將預算執(zhí)行過程中的問題反饋，導致預算執(zhí)行效果不理想；二是預算的全過程管理缺乏有效的機制，事前、事中、事后的管理體系未形成有效運行機制，行政事業(yè)單位更多的是將管理重點放在事后管理，對事前和事中管理缺乏有效的管理手段，導致很多問題出現后難以整改；三是預算監(jiān)督考核體系未建立，預算執(zhí)行情況好壞并未與薪酬績效進行聯動，績效管理的執(zhí)行效果不理想，在具體工作開展過程中也不會一一對應預算目標的完成情況，預算管理流于形式。

四、預算信息化水平不高，預算編制方法落后

行政事業(yè)單位預算信息化水平不高的主要原因是管理者認為預算管理工作是一項簡單的工作，由財務部門牽頭完成即可，推進預算信息化建設需要投入很多資金，且管理效果并不理想，所以導致很多行政事業(yè)單位還是采用原始的預算編制方法開展預算管理工作，難以借助信息化管理工具實現預算一體化管理。同時，部分管理者認為預算信息化會給工作開展增加工作量和影響其他工作的開展，且預算信息化整體規(guī)劃方案不統一，沒有長期的發(fā)展規(guī)劃，導致預算信息化工作的開展更多停留在表面，并沒有深入了解信息化本質，也未根據行政事業(yè)單位自身的特性來制訂信息化方案，信息化管理的推進效果并不理想。

新時期行政事業(yè)單位構建科學部門預算管理體系措施

從上面的分析可以看出，行政事業(yè)單位部門預算管理工作不是簡單地完成編制下發(fā)即可，而是需要全過程跟蹤管理，主要問題集中在管理層認識層面以及具體的執(zhí)行層面，所以需要行政事業(yè)單位穩(wěn)步推進，并結合內外部環(huán)境及時調整預算管理措施，充分發(fā)揮預算的指引作用。具體來說，主要措施包括以下幾個方面：

一、提升預算管理意識，健全預算管理體系

行政事業(yè)單位管理者對預算管理的重視程度是預算工作高效開展的重要前提，通過提升預算管理意識和健全預算管理體系來發(fā)揮預算管理指引作用，主要包括以下幾個方面：一是行政事業(yè)單位管理者需要建立完整的預算管理意識思維，在單位內部構建預算執(zhí)行環(huán)境，建立以財務部門為牽頭主導、其他部門深度參與的預算體系。二是管理者可以通過多維度方式來提升預算管理效果，如通過預算管理專題培訓、預算內部探討交流、預算總結分析等多種形式，從各方面都能展現預算管理的重要性。三是管理者需要及時轉變自身預算管理思維，將預算管理工作與其他管理工作進行深度結合，以健全的預算管理體系來推動內控管理水平提升，如通過預算管理工作來編制精準的資金計劃，實現對資金的高效管理；通過預算管理能實現資源的優(yōu)化配置，提升資產管理效益；通過預算管理工作建立配套績效考核體系，實現兩者的深度聯動，激發(fā)員工工作積極性。

二、加強預算全過程管理，確保預算閉環(huán)管理

行政事業(yè)單位需要建立全過程跟蹤管理體系，對預算實行全過程管理，通過構建全閉環(huán)和全生命周期的預算管理系統，不斷提升資金管理效益。一是預算安排前，需要實施評估把關，尤其針對納入預算管理項目需要做好審核，分析預算項目的必要性和緊急性，確保預算編制依據充分，編制科學合理，為后續(xù)預算工作開展提供充分依據；二是預算執(zhí)行中，需要加大對預算整個過程的監(jiān)控力度，對預算目標實現程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，做到問題早發(fā)現、早提醒、早解決，將監(jiān)督管理融入日常管理工作中；三是預算結束后，加強評價應用。行政事業(yè)單位建立多維度預算評價機制，不斷擴大抽查復核和重點評價范圍，將評價結果與來年預算安排掛鉤，以此依據來下達各科室和單位的預算目標。

三、加大預算執(zhí)行力度，建立預算績效體系

在預算執(zhí)行上，行政事業(yè)單位需要按照“全方位、全過程、全覆蓋”預算管理改革要求，加大預算執(zhí)行力度，落實工作責任，多措并舉推進預算管理工作。一是行政事業(yè)單位實行“無績效不項目”，完成總體績效目標及各級目標及指標設置，實現預算目標全覆蓋，將績效目標設置與預算項目資金使用實際相貼合，切實增強預算績效目標導向作用；二是行政事業(yè)單位需要將預算執(zhí)行結果反饋到責任部門，分析預算執(zhí)行情況中存在的問題，并以此來推進預算管理體系的完善，尤其針對預算未有效落實、預算流于形式等系列問題，追究相關部門責任，將項目績效納入內部崗位責任制考核，確保預算目標的順利完成；三是行政事業(yè)單位需要將預算運行監(jiān)控及評價結果及時反饋到各科室，建立科學和合理的預算考核體系，對納入重點評價的項目除下發(fā)整改通知外，還應建立問題整改臺賬。

四、推進預算一體化，提升預算信息化水平

預算管理一體化系統建設是一個系統性、長期性的工程，需要行政事業(yè)單位管理層改變過去傳統的管理模式，尤其需要結合當前信息化技術來優(yōu)化預算管理方式，依托信息化管理工具來推進預算一體化，將預算編制執(zhí)行、決算和報告、政府采購、資產管理和債務管理等預算環(huán)節(jié)進行整合規(guī)范，打造一個統一的信息化管理平臺。一是行政事業(yè)單位需要統一預算管理流程，針對過去預算管理過程中存在的預算流程多樣化、預算流程不統一等問題進行優(yōu)化，實現預算流程的標準化、規(guī)范化、程序化，構建一個預算全過程的閉環(huán)管理系統；二是行政事業(yè)單位需要統一技術標準，針對過去各個管理系統獨立且未融合的問題，需要全面分析各個系統間融合的障礙，打通系統間數據傳輸的技術問題，打造一個統一的預算一體化系統，實現數據高效、便捷、精準的縱向和橫向傳遞，確保數據傳輸時效性；三是行政事業(yè)單位需要統一預算操作平臺，通過對現有流程進行梳理，制定統一的規(guī)范和標準，精簡和優(yōu)化冗余的管理流程，不斷深入推進各部門的無障礙交流，并運用信息化管理工具來實現對數據的高效管理，如通過整合近幾年數據分析“三公”經費的變動幅度以及未來管理重點。

預算管理工作需要根據上級政策變化以及內部管理需求進行及時調整和優(yōu)化，行政事業(yè)單位構建科學有效的部門預算管理體系能提升財政資金效益、優(yōu)化資源配置、實現財務精細化管理，所以新時期行政事業(yè)單位需要不斷推進預算改革，優(yōu)化預算管理體系，進一步發(fā)揮行政事業(yè)單位管理職能，提高管理服務水平。（作者單位：濟源產城融合示范區(qū)人力資源和社會保障局）