中國城市群、都市圈和中心城市建設：東北振興視角

石堅 寧越敏 姚樹潔 辛格 陳洋 張暉明

導言

■ 石堅（專題主持人）

習近平總書記指出，“我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升”[1]。黨的二十大報告指出，要“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”[2]。國家“十四五”規劃提出了“優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”[3]的任務，這是構建新發展格局，促進中心城市與周邊城市同城化發展，形成梯次配套產業圈的重大戰略性安排。

為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署和國家發展戰略，細化深入加快構建遼寧“一圈一帶兩區”區域發展格局工作要求，推動新時代遼寧全面振興新突破，進一步增強沈陽的輻射帶動作用，引領帶動周邊地區共同發展，提升沈陽都市圈發展質量和競爭力，打造東北地區的國家對外開放新前沿，遼寧省“十四五”規劃做出了“加快建設沈陽現代化都市圈，以沈陽為中心，以鞍山、撫順、本溪、阜新、遼陽、鐵嶺、沈撫改革創新示范區等為支撐”[4]，發揮城市組團的集聚輻射、產業協同和同城化效應，增強經濟和人口承載能力，打造新型工業化的示范區、東北振興發展的增長極的戰略舉措。

沈陽都市圈的雛形始于20年前。2003年，為落實國家振興東北老工業基地戰略部署，遼寧省首次提出“沈陽經濟區”的概念，圍繞一個核心、多個副中心的都市圈目標開展建設。2004年，遼寧中部城市群概念形成。2005年，鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、鐵嶺六市與沈陽市簽署《遼寧中部城市群（沈陽經濟區）合作協議》，合作內容涵蓋交通運輸、產業發展、金融服務、貿易流通、對外招商、人力資源、科教文化、旅游開發、生態環境、信息通信、統籌規劃等領域。2008年，《遼寧中部城市群經濟區發展總體規劃綱要》和《遼寧中部城市群發展規劃》編制完成并獲得遼寧省政府批準，沈陽經濟區實現城市擴容。2010年4月，繼浦東新區、天津濱海新區等地區之后，沈陽經濟區獲批為第八個國家新型工業化綜合配套改革試驗區。2017年，遼寧強力推進五大區域發展戰略，沈陽經濟區進行了調整，新的經濟區范圍縮減為沈陽、鞍山、撫順、本溪、遼陽五個城市。鐵嶺、阜新被納入突破遼西北戰略，營口則加入了大連主導的沿海經濟帶[5]。2023年，沈陽都市圈有望成為全國第九個、東北第一個國家級都市圈。

沈陽都市圈地處東北亞中心地帶，是面向東北亞開放合作的重要門戶樞紐，區域優勢明顯。沈陽都市圈內有我國建立最早、規模最大、門類齊全、配套完整的重要裝備制造和原材料工業基地[6]，是我國的“工業搖籃”之一，工業基礎雄厚，產業體系完整。經過多年的發展，沈陽都市圈建設正在加快步伐，通過推進以人為中心的新型城鎮化，促進產業和人口向經濟發展優勢區域集聚，發揮中心城市和城市群在產業升級、創新策源等方面的引領作用，實現供給側和需求側的互聯互通，以產業鏈、供應鏈、創新鏈三個鏈條的耦合來推動勞動力、土地、資本、技術等四大要素的自由流動，打造經濟增長新引擎。

當今世界正經歷百年未有之大變局，世界新一輪科技革命和產業變革深入發展，全球產業鏈供應鏈加速調整重構，為沈陽都市圈加快產業轉型升級、重塑實體經濟優勢注入了新活力。國家加快構建新發展格局，深入推動共建“一帶一路”高質量發展，為沈陽都市圈加快釋放內需潛力、實行更高水平開放合作拓展了新空間。但國際環境日趨復雜，經濟社會發展的不確定性長期存在，沈陽輻射帶動作用有待提升，周邊城市產業結構和人口結構有待優化，城市分工協作水平有待進一步提升，常態化、制度化的協調協商機制和成本共擔、利益共享的合作機制尚未完全形成。

東北全面振興，尤其需要學習借鑒先進省份或區域的成功經驗，解放思想，積極作為，創新發展思路。2023年6月，由遼寧省社會科學界聯合會、上海市社會科學界聯合會主辦，沈陽市社會科學界聯合會、沈陽現代化都市圈合作發展聯席會議辦公室承辦的“第四屆（2023）東北振興和東北亞區域合作學術論壇暨首屆沈陽現代化都市圈發展論壇”上，來自全國各地的專家學者圍繞“加快沈陽都市圈建設，推動遼寧全面振興發展新突破”的主題展開交流研討，積極探索突破沈陽現代化都市圈發展瓶頸途徑，為發展建設咨政建言。本期“城市大家談”將部分與會專家的發言內容整理擴充，以“中國城市群、都市圈和中心城市建設：東北振興視角”為主題刊登，以饗讀者。

寧越敏：中國城市群、都市圈和沈陽中心城市建設

一、中心城市、經濟區、城市群、都市圈的關系

城市群和都市圈這兩個概念均來自城市地理學，城市群的概念最早由法國地理學家簡·戈特曼（Jean Gottmann）提出，1983年由筆者引入國內[7]。幾經演變，城市群的概念通過《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》被納入國家空間發展戰略的范疇。

盡管中心城市、經濟區、城市群、都市圈這幾個概念被引介到中國的背景有所不同，但它們相互之間是有關聯的。學術界對中心城市的研究起步于20世紀80年代初期，當時經濟學界使用“經濟中心”這一術語。所謂經濟中心，是隨商品經濟的發展而形成的，它是社會經濟活動即生產、交換、分配、消費比較集中的場所。經濟中心按作用的大小，可劃分為全國性、省級、地區級、縣級四個等級。可見，經濟中心即為城市，只是更加突出城市的經濟職能，經濟中心的四個等級對應著全國城市等級體系，因而對經濟中心的研究必然轉向對中心城市的研究。當時提出的中心城市，是指全國范圍內大的經濟中心，以中心城市為核心，存在著一個歷史上形成的、與若干中小城市和廣大農村緊密相連的經濟網絡。在這個網絡內，中心城市與其關聯地區的聯系主要是經濟聯系而不是行政聯系。所謂發揮中心城市的作用，就是要突破地區、行業、隸屬關系和所有制的界限，按經濟合理和專業化協作的原則，組織各種形式和內容的經濟聯合體，從而形成以中心城市為核心的經濟區[8]。

20世紀80年代初，全國性大區級中心城市有15個。當時的經濟總量除了上海、北京、天津外，武漢、廣州、沈陽、重慶這4個大區級中心城市體量比較接近，它們也分別是華中、華南、東北和西南地區的中心城市[9]。1984年，《中共中央關于經濟體制改革的決定》首次提出要“充分發揮城市的中心作用，逐步形成以城市特別是大、中城市為依托的，不同規模的，開放式、網絡型經濟區”[10]。可見，中心城市與經濟區是相互依托的，經濟區其實就是中心城市的腹地。這一表述為后來城市群、都市圈等概念進入國家區域空間發展戰略打下了基礎。

20世紀80年代初，國內剛開始研究城市群時，空間尺度比較小。1985年，宋家泰提出沈鞍撫本遼的多經濟中心城市區域概念，是基于沈鞍撫本遼在工業時代就形成了空間上比較集聚的城市群。到了1992年，姚士謀界定了中國六大城市群，包括了滬寧杭地區城市群、京津唐地區城市群、珠江三角洲區域城市群、山東半島城市群、遼中南地區城市群、四川盆地城市群[11]。由此可見，在20世紀八九十年代的中國城鎮化進程中，遼寧省的發展水平處于全國前列。2000年以后，隨著城鎮化上升為國家發展戰略，城市群、都市圈等原本只是在學術界討論的大尺度城市空間組織概念代替了“經濟區”，開始進入各級政府空間規劃的視野。

2014年，城市群概念被納入國家空間發展戰略的范疇。其后，國家發展和改革委員會（以下簡稱“國家發改委”）編制若干城市群發展規劃，其空間尺度普遍達到20多萬平方千米，甚至超過30萬平方千米。這些城市群一般都是跨省級別的，東北地區進入國家空間戰略層面的是哈長城市群，而遼中南城市群因居于省內，未進入國家層面的城市群規劃，這是比較遺憾的事情。

與沈陽相關的幾個城市空間組織的概念包括：1995年，國內地理學界從城市化水平和空間組織角度研究了中國的四大城市密集地區。從空間順序上看，自北向南分別是遼中南、京津唐、長三角和珠三角。遼中南城市密集地區包括沈陽、撫順、鞍山、遼寧、本溪，同時還包括盤錦、營口、大連3個港口城市。這是因為當時遼寧是國內城市化水平最高、經濟最發達的地區之一[12]。2005年，遼寧中部城市群（沈陽經濟區）概念被提出。2006年，沈撫同城化開始推進。其后，遼寧省推出“一圈一帶”的概念，就是指沈陽現代都市圈和遼寧沿海城市帶。

國家發改委指導編制的城市群規劃在執行時遇到一些問題：一是空間尺度過大，內部協調難度加大，如長江中游城市群、中原城市群等；二是易導致城市群所在區域內部發展不平衡，比如將湖北、湖南的發達地區納入城市群范圍，而將兩省西部山區排除在城市群規劃之外，這樣很容易造成區域內部差距擴大。從社會發展公平性角度看，這樣做不合適，也未能真正發揮中心城市引領區域發展的作用。結合這兩點，考慮到在一個大的城市群內部，以長江中游城市群為例，包含了武漢城市圈、長株潭城市群和環鄱陽湖城市群，于是出現一個新的概念——都市圈。

理解上述基本概念對編制規劃至關重要。否則，為了一地發展去做一些不合適的規劃，會大大降低規劃的效率。

筆者以為，一個大城市群需要符合以下六條標準：一是以都市區統計范圍為基礎，以縣為基本單位；二是至少有兩個人口百萬以上大都市區作為發展極，或至少擁有一個人口在200萬以上的大都市區，在城市群中起增長極的作用；三是大城市群的總人口規模達1000萬人以上；四是具有較高的城市化水平；五是沿著一條或多條交通走廊，連同周邊有著密切社會、經濟聯系的城市和區域，相互連接形成的巨型城市化區域；六是大城市群內部區域在歷史上要有較緊密的聯系，區域內部具有共同的地域認同感。其中，第六點是文化上的條件，往往比較容易被忽略。比如，長期以來，長江三角洲的地域文化認同感主要來自江南地區。安徽和江蘇都是被淮河與長江兩條河流劃成北、中、南三大塊的省份，淮河流域歷來是中原地區的一部分，語言系統為北方官話；江淮地區的江淮官話則界于北方官話與江南方言之間；江南地區就是傳統上的吳語方言區。現今長三角城市群包含三省一市，并不是真正意義上的城市群。根據上述6條標準，筆者劃分出13個大城市群，其中東北三省各占1個，分別是黑龍江省的哈大齊城市群、吉林省的長吉城市群以及遼寧省的遼中南城市群[13]。

根據2000年第五次全國人口普查和2020年第七次全國人口普查數據，上述13個城市群中的9個在2000—2020年間的人口增長情況不盡相同（表1）：長三角的16座城市人口增加了4000萬，珠三角9座城市人口增加了3500萬，京津唐城市群也增加了1500萬，但是遼中南城市群和長吉城市群人口分別僅增加219萬和100萬，而哈大齊城市群人口為負增長，負增長主要發生在2010年以后。由此可見，中國人口流動趨勢主要集中在長三角、珠三角、京津唐三大城市群。

筆者亦曾做過這13個大城市群2015年競爭力排名的研究[14]，表2顯示，直到21世紀10年代中期，遼中南城市群綜合競爭力仍然位居第六，不過在基礎設施和科技力量兩個分項指標上表現較差，落后于綜合競爭力排在其后的一些城市群；表3 則列舉了10項核心指標，其中遼中南城市群除了外商直接投資一項因沈陽引進了寶馬汽車進入前六外，其余9項指標均未上榜。

表3顯示，首先，科技創新能力的強弱是造成城市群核心競爭力區域差異的最重要原因。反映科技創新能力的發明專利數量、全國重點實驗室數量、“211工程”/“985工程”高校數量、研發（R&D）投入和科技研究從業人員數量5項指標均存在較高的區域集聚度。其次，國際化水平是造成城市群核心競爭力區域差異的重要原因。再次，資本集聚度（500強企業總部數量和金融機構存款這兩項指標）反映了城市群對區域經濟的支配能力。在這3個因素的主導下，東北地區3個城市群雖然經濟社會發展水平居全國中游，但核心競爭力不盡如人意，導致其綜合競爭力水平提升緩慢，在一定程度上表現為東北地區整體經濟地位的下滑。站在東北全面振興、全方位振興的角度，可考慮從國家層面增強生產要素和重大賽事活動在東北地區的布局，眾所周知，奧運會對舉辦地城市和地區發展具有顯著促進作用。

盡管有關城市群的發展戰略一直都是業界與學界熱議的話題，但由于城市群空間尺度過大，因此在實際操作中其重要性在不斷下降，關注點也就轉向了空間尺度相對更小的都市圈。2019年發布的《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》中指出：“城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態”[15]。但究竟是按高速公路100～120千米/小時的速度來界定都市圈半徑，還是按通勤起訖點的實際耗時來界定？畢竟，從高速公路出入口到真正進入市區，仍要花不少時間。但無論如何，中國已有超過20個城區人口500萬及以上的超大乃至特大城市，以這些大都市為核心建設都市圈的條件已經成熟。筆者認為，都市圈本質上是經濟區，并不一定需要按1小時通勤圈來界定半徑，而且都市圈之間是可以彼此交叉的，這在長三角區域更為明顯。比如，以長三角的3個核心城市——上海、南京和杭州——為3個核心構造都市圈時，三大都市圈的范圍可以是彼此交叉的。沈陽都市圈的界定受到遼寧省“一圈一帶”的影響，沒有包含港口城市，表明它是一個相對內向型的都市圈；但如果從更為彈性的視角去看待，沈陽都市圈可以與營口、大連之間建立密切聯系，沈陽都市圈自身的建設并不妨礙其與都市圈以外的其他城市相互關聯。

筆者認為，都市圈建設的目標主要有四個方面：一是基礎設施一體化，建設都市圈“四網”，即公路網、軌道交通網、市政設施網和信息通信網；二是努力消除阻礙生產要素自由流動的行政壁壘，特別是推動戶籍制度改革，促進都市圈內的人口、勞動力自由流動和落戶；三是促進優質公共服務資源共享，以名優學校和三級醫院為中心推進集團化辦學辦醫，推進醫檢報告互認，醫療費用異地結算，以提升都市圈整體的教育醫療服務水平；四是以推動都市圈生態環境協同共治、源頭防治為重點，強化生態網絡共建和環境聯防聯治，在一體化發展中實現生態環境質量同步提升，共建美麗都市圈。這四個方面的可操作性相對較高[16]。

沈陽都市圈規劃要點中提到的推進“八個一體化”①，回歸到現實層面分析，個別目標有可能定高了，比如產業分工一體化。產業分工在很大程度上是由市場決定的，而且各城市間因招商引資造成的互相競爭是非常激烈的，即便在同一座城市內部各區縣之間，在招商引資上也基本上是你追我趕的態勢。對比上海都市圈的同類規劃，往往是從打通道路瓶頸、實現互聯互通等方面推進基礎設施一體化，而真正的公共服務共建共享，比如公共醫療資源的人口全覆蓋，建設標準和要求則更高。因此，每個地方在做具體的都市圈規劃時，需要秉持更具可操作性、更接地氣的目標。

二、關于沈陽建設國家中心城市的問題

國家中心城市是2010年在住房和城鄉建設部（以下簡稱“住建部”）編制的有關規劃中提出的，當時包括北京、天津、上海、廣州、重慶這5座城市。2016—2018年間，國家發改委與住建部共同發函，支持成都、武漢、鄭州、西安4座城市建設國家中心城市。當前沈陽也在積極爭創國家中心城市，2022年發布了《沈陽建設國家中心城市行動綱要》。

在國家中心城市的建設中，尤需關注時代的變化。當前世界已經進入數字經濟時代，數字經濟在經濟發展中的地位越來越重要。按國家統計局數據，2020年全國計算機、通信和其他電子設備制造業營業收入147052億元，為第一大行業，占全部工業營業收入的11.2%；信息傳輸、軟件和信息技術服務業增加值38244億元，占第三產業增加值的6.9%。2021年沈陽制造業中的汽車制造業營業收入占比達44.3%，航空制造業營業收入占比9%，而計算機通信設備制造業占比僅2.3%。在信息服務業方面，沈陽也落后于北京、杭州、上海、深圳、南京等城市。因此，沈陽應加快數字經濟的發展，使之成為輻射東北亞的國際數字經濟樞紐。通過研究蘋果公司零部件供應商在華分支機構區位發現，其選址基本在長城以南俗稱“關內”的區域[17]。2021年，中國互聯網百強企業分布情況是北京34家，上海16家，廣州9家，深圳6家，杭州5家②，而遼寧無一城市上榜。這些數據都從側面反映出沈陽亟須加快數字經濟建設的步伐。

對于促進沈陽建設東北亞數字經濟樞紐，筆者有3點建議。

一是促進優勢產業數字化轉型和升級。推進綠色食品、能源、有色冶金、裝備制造、生物醫藥等領域數字化轉型，形成服務于東北地區的數字經濟賦能體系。創建國家級工業互聯網的示范基地，東北有相當多的傳統制造業，傳統制造業能否與互聯網結合是未來發展的重要方面。

二是加快大數據中心建設和數字化產業發展。運用綠色低碳技術建設依托地域特色發展的新型大數據中心，服務遼寧省、輻射東北亞市場，形成一批典型示范場景和應用。積極發展人工智能的行業應用，加快以基礎軟件、工業軟件、行業應用軟件等為重點的軟件與信息技術服務業集聚規模發展。支持發展數字金融和綠色金融，依托沈陽打造專業性區域性國際金融中心，推進人民幣區域化進程。

三是推動跨境電商和數字貿易的發展。打造跨境電商生態圈，創建一批優質本土跨境電商企業，培育若干跨境電子產業集群。加強與東北亞國家和俄羅斯的對接合作，探索“東部總部+沈陽基地配套”合作模式，打造跨境數字貿易聯動增長帶。建設數字貿易高能級平臺，加快建設鄰國智慧海外倉，暢通鐵路、公路、海運、航空聯運式跨境智慧物流通道，打造智慧供應鏈運營網絡。

針對加快中國（遼寧）自由貿易試驗區沈陽片區和沈陽臨空經濟區的發展，可以借鑒其他同類型城市的成功發展經驗。例如，借鑒鄭州打造鄭州航空港的經驗，申請將沈陽臨空經濟區上升為國家級臨空經濟示范區；積極發展基地航空，推動中轉業務發展；將沈陽144小時過境免簽范圍擴大至沈陽都市圈；實施鼓勵海外優秀人才創業的“綠卡”政策，對拔尖人才實行個人所得稅優惠政策。

最后，建議遼寧省聯合黑龍江與吉林兩省共同向國家申請編制《東北振興鼓勵類產業目錄》。國家為了支援和促進西部地區的發展，于2014年發布了《西部地區鼓勵類產業目錄》，在2021年的最新版本中，重慶有45項，四川有52項，包含金融現代化技術開發與應用、飛行員培訓等領域。2022年，全國各省經濟總量排名中，遼寧、吉林、黑龍江的GDP降至第17、第25和第26位。對于振興東北地區而言，鼓勵類產業目錄是相當有分量的政策性支持，有助于引入一整套的產業，能帶來實質性的利好。

姚樹潔 ：區域協調發展與東北經濟高質量發展的戰略思考

東北經濟高質量發展的思路可以從3個維度討論：第一個是歷史的維度，第二個是空間歷史的維度，第三個是國際發展演變的維度。

20世紀70年代末，由于缺乏現代工業的基礎，沒有足夠的資本，以及高考剛剛恢復，全國高層次人才幾乎斷檔，欠缺足夠的技術和人力，中國選擇了改革開放。改革開放的城市作為中心點，通過體制創新、技術創新、人才集聚培養產業以點帶面，使國家在生產和出口領域做出前所未有的、可復制推廣的成績。但以點帶面的路徑存在挑戰。由于資源、技術兩頭在外，中心點只能是在沿海地區，內陸地區沒有這樣的中心，中心地區向內陸地區傳播的過程中又存在技術區域發展不協調的阻力，摩擦力隨著距離的增加提高，從而導致中國的東、中、西部呈現三級瀑布狀的經濟增長態勢，而打破這種現狀就是中國在21世紀初所做的功課。

新階段重要的理論基礎是辯證唯物主義和歷史唯物主義。剛開始這個階段這么發展、這么做是對的，但發展到一定程度和階段后會出現新的矛盾，新的矛盾如何解決就是問題所在。解決新矛盾最重要的手段是創新，而創新的條件是包括資本、勞動力、土地、自然資源等全國性、全域性生產要素在內的潛能要得到充分發揮。自然資源并非集中在少數的中心城市里，通過現代化的交通基礎設施的建設、互聯網+、數字經濟的發展，縮小城市群之間的差距，提升在非中心城市的投資回報率，這便是協調與創新的要義。

改革開放前期的協調發展可分為兩個階段，第一階段主要是非均衡發展，培育少數經濟發展中心，讓一部分地區先發展起來，其他地方需要靠這些經濟增長中心來拉動，這種非均衡增長在當時中國經濟發展水平較低的情況下能起到非常好的效果，原因是人口紅利巨大，對于“兩頭在外”帶來的環境問題管制也相對寬松，但存在的問題是瞄準世界先進技術不足，主要都是引進制造企業，包括汽車工業，相當于以市場換技術。第二階段主要是解決經濟可持續、高質量發展中遇到的問題，因此必須以協調替代非均衡，以質量替代速度，在均衡發展過程中釋放經濟增長潛力。

區域協調發展戰略首要是人才戰略。以前的發展環境是人口紅利大，但是人才較少，而現在人口紅利逐漸消失，但人才紅利開始爆發。鄧小平同志提出科學技術是第一生產力，習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力”。1982年，中國人口10.32億，大學及以上文化程度0.044億，占比0.4%；而2020年底的全國第七次人口普查結果顯示，中國人口14.12億人，大學及以上文化程度2.18億，占15.4%，這就是人才紅利最直接的體現。

其次是大空間戰略。大空間戰略主要以城市板塊為主。無論是沈陽都市圈，還是東北城市群，它們都在一個大的城市區域之內，必須放在全國的大局里面看。全國城市群分布，可以用一個“田”字形結構來刻畫，每一個城市板塊，都有一個或者若干個特大城市作為中心，這些大城市的資源和技術比較豐富，人口成本比較高，所以它的資本和技術必須外溢。都市圈、城市群就是這個城市跟周圍的城市連起來，使得大城市周邊的中小城市和城鄉均衡發展。城市板塊與城市板塊之間協同發展，形成一個通過鏈條連接的大循環。

由此，筆者提出一條12個字的區域協調發展戰略。一是內生增長。在維持較高開放度的前提下，通過國內產業升級和技術創新，通過縮小城鄉差別、地區差別，努力創造一個不受外部不良環境所干擾的、內部可持續經濟社會發展的穩定環境，這與“雙循環”的理念不謀而合。

二是“馬陣跨阱”。將中國經濟發展水平較高、已經或即將跨越中等收入陷阱的城市稱為“快馬”，周邊被帶動起來需要跨越中等收入陷阱的廣大中小城鎮和農村地區稱為“慢馬”，形成“快馬拉慢馬、慢馬追快馬”的局面。“馬陣跨阱”可以用人均GDP線和世界高收入門檻線這兩條線來表示：當有一半的城市超過這條線的時候，中國就能總體上跨越中等收入陷阱。當然，跨過去后還是要持續發展，因為不持續發展還是會掉下來。

三是“板鏈拉動”。如果說城市集群是“板”，那么，高速公路、高速鐵路、水路、航空、互聯網+、“一帶一路”倡議就是“鏈”。通過這些“鏈”，可以促進生產要素、信息技術的快速流通，降低交易成本，強力促進發達板塊和落后板塊經濟的協同發展，使板塊間的發展理念、發展思路、要素技術的流通實現趨同。

過去相對落后時，經濟發展以“快”字當頭，現在增速慢下來，必須以“穩”字當頭。在做到“六穩”“六保”的同時，還要努力趨同，縮小區域和城鄉差距，挖掘內生潛力，推動城鎮化實現可持續發展和高質量提升。

一要在公共服務領域下足功夫，補足醫療、教育、社會服務等領域的短板，打破戶籍制度和區域隔閡，通過技術創新加快智能化、數據化、現代化發展，加強公共基礎設施建設。二要做到生產、生態、社會文化效益相統一，抓住機遇，以大數據、新能源、智能化、現代化交通新產業重大項目作為驅動。社會化的高質量發展，不是簡單的大城市缺幾所高中的問題，而是不管父母在哪里工作，我們的孩子都可以在當地接受良好教育。只有做到這一點，才能釋放巨大的發展潛力，目的是縮小城鄉、地區、收入“三大差距”，實現共同富裕，踐行“不忘初心、牢記使命”。

東北城市群的發展是中國四大經濟增長極的延伸。京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝城市群這四大經濟增長極，每一個的體量如果單獨在全球排名都可媲美排在前20名的主要經濟體。如果將這四大城市群連成一體，形成一個巨大的“菱形”結構，根據筆者的空間計量模型的測算，城市群間的有效距離約為400千米，換算成高鐵的里程是1.5～2小時車程。這個巨大的菱形結構向外輻射，約能覆蓋中國95%以上的人口。四大城市群的同城化發展水平均走在全國的前列，同城化的發展主要依靠交通基礎設施、互聯網+、產業等。四大城市群同時也是重要的科技創新中心，科學技術的發展動力能使這些地方的經濟增長不斷向世界技術前沿和生產前沿邁進，因此具有較好的輻射帶動能力。

東北地區原本是中國最大的制造中心和能源中心，在中國經濟經歷了高速發展的大背景下，東北經濟的深度產業調整起到了一定的作用，但并未完全達到調整的初衷。因此，相對于四大經濟增長極而言，差距依然存在。放眼2023年上半年的經濟發展數據，東北地區的GDP增長高于全國平均水平，走出了“微笑曲線”的態勢。但沒有哪個國家或經濟體的發展是一路直線上升的，特別是對于資源枯竭型的城市而言，或是原來以重工業為主的地方經濟體。關鍵是要找到破解的思路。

從地理空間布局上形成“拳頭”是破題的切入點。以上文提到的“內生增長、‘馬陣跨阱、板鏈拉動”12字發展方針布局沈陽都市圈，切實發揮沈陽都市圈在東北城市群當中的引領作用。不能孤立地看沈陽，應該系統地看沈陽；不能孤立地看東北，應該以全國“一盤棋”的站位看東北。只有這樣，東北經濟高質量發展的格局才會豁然開朗，區域協調發展才能做到事半功倍。

人口萎縮和人口老齡化同樣帶來了不少挑戰。這一點可以從第六、第七次全國人口普查的數據中反映出來。但具體到每個地方，比如沈陽和大連，這兩個城市的人口仍然是凈流入的，其他地方的人口流向要么是進“關內”，要么是去往區域內其他兩大副省級城市。一個地方的人口外移長期來講并不見得是絕對負面的，人口減少對于留下的人來說，人均存量資源增加了。東北地區當前面臨的問題，就是如何把留下來的人用好、養好。人口老齡化是不可避免的趨勢，人老沒有關系，最怕是沒有活力。東北可以在“銀發經濟”上發力，在老年人口上發力，將傳統上認為的“負擔”轉化為新發展著力點。

筆者研究發現，東北的沈陽、大連、長春和哈爾濱4座主要城市的人口流動從數據上看仍然是樂觀的：4座城市的GDP比重接近地區總值的一半，人均GDP在提高，說明這4座大城市的集聚能力不可小覷。虹吸和溢出是一把雙刃劍，持續虹吸充分說明中心城市仍然具有較強吸引力。

據此，筆者提出構建“沈大長哈”城市群的設想。沈陽、大連、長春和哈爾濱4座副省級城市地理位置相近，通達性高，以目前的高鐵、高速公路交通，當天直達不成問題。東北地區必須將這種地緣優勢利用好，形成合力。只有城市群做強了，才能帶動區域內其他地區共同發展，實現共同富裕。

從工業革命1.0、2.0、3.0到4.0，哪個地區走在時代的前面就發展得好，走在后面就落后。第一、第二次工業革命，英國發展得最好。第三次工業革命，盡管計算機是在英國發明的，但是計算機的應用美國比英國好，所以美國走在前面。當前，數字技術、新能源技術等是世界工業發展的趨勢，東北在大數據產業、人工智能產業、新能源等領域起步相對較晚，能不能讓第四次工業革命的浪潮在東北開花、結果、扎根，而不是僅僅盯住石油和大米，這是振興東北區域發展的思路問題。

在產業布局方面，沈陽與大連的協同也十分重要。在遼寧這片有著4000多萬人口的土地上，發展出兩個1000萬人的大城市集群，兩個1萬億元人民幣的都市圈——沈陽都市圈、大連都市圈，統籌謀劃沈大經濟走廊，延伸至旁邊的副中心城市，輻射到長春、哈爾濱，從而拉動整個東北地區的區域協調和高質量發展。

中國經濟社會發展全面進入新發展階段，新發展理念主張以創新發展解決發展動力問題，以協調發展解決發展不平衡問題，以綠色發展解決人與自然和諧共生問題，以開放發展解決發展內外聯動問題，以共享發展解決社會公平正義問題。中國正在跨越中等收入陷阱，同時還要應對國際環境的變化，從非均衡轉向協調發展既是正確的選擇，同時也意味著艱巨的挑戰。要有計劃、分步驟，穩扎穩打，利用新技術革命深化改革，促進沈陽都市圈的發展，促進東北城市群的發展，為中華民族偉大復興事業貢獻東北的力量。

習近平總書記指出，東北發展無論析困境之因，還是求振興之道，都要從思想、思路層面破題。思路一變天地寬，觀念一轉氣象新。新時代新征程，我們要充分用好解放思想這把“金鑰匙”，沖破思想觀念束縛，培育市場競爭意識，激發創新創業潛能。面對困難挑戰，要敢于沖破一切不適應新時代的思維定式，糾正一切不符合新形勢的認識偏差，摒棄一切不匹配新任務的觀念做法，以變促放、以放促活、以活應變。

昔日，東北是“共和國的長子”，有深厚的發展基礎。今天，在經濟整體轉型升級的大背景下，東北地區依然需要肩負起區域協調發展的重任，以新氣象新擔當新作為推進新時代東北的全面振興、全方位振興。

辛格：新發展格局下國內都市圈建設的經驗及對沈陽

都市圈建設的啟示

一、中國都市圈的發展背景

中國的都市圈發展有三個重要作用：第一，都市圈發揮著國家經濟社會發展的增長極作用，是推進高質量發展和參與國際競爭的主要平臺。第二，都市圈是我國現階段推進區域經濟社會發展的主要形態。第三，都市圈發展的內核是要促進高質量城鎮化，通過城市功能互補和產業錯位布局最終推動公共服務共建共享。于沈陽而言，獲批為第九個國家級都市圈，是沈陽面臨經濟與人口增長雙重壓力下的一劑“強心針”。沈陽都市圈也將成為振興東北的新的引領區。

2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》首次提出以人的城鎮化為核心，以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展，并確立了19個城市群。但實際上，城市群的發展和推動力并未如預期般強勁，都市圈的概念反而逐漸得到強化。值得注意的是，規劃中提到了城鎮化的概念——“特大城市要推進中心城區功能向1小時交通圈地區擴散，培育形成通勤高效、一體發展的都市圈”[18]，但這個時期的城鎮化主要集中在特大城市，即以北上廣深為主的超一線城市。城市群的發展是國家促進區域發展的重要戰略部署之一，作為城市群核心、范圍相對較小的都市圈則是推動城市群建設的重要抓手。

從實踐層面看，都市圈的必要性在哪里？按照社會發展規律，人口不斷向城市流動，早期的城鎮化直接把鄉村或是一些貧困地區變為富裕的鄉鎮，但是人口卻并沒有因此逐步集聚起來，于是就用推動都市圈發展、推進大城市和中心城市建設的方法進一步促進人口流動。根據《中國城市發展潛力排名：2022》等報告的界定和統計，中國34個都市圈以全國18.6%的土地集聚約63%的常住人口，創造約78%的GDP。可見，不管對城市還是城市群的發展而言，都市圈都有非常大的推動作用。

隨著人口的流動，中國的都市圈發展還有多大潛力？常用的測量方法是經濟—人口比值。這一比值并不是把經濟總量和人口總量簡單地相除，而是用都市圈經濟在所在省份或全國的比例，除以都市圈人口所在省份或全國的比例。根據一些發達國家的經驗，當經濟—人口比值為1時，就達到飽和狀態，比如日本三大都市圈的經濟—人口比值為1.1左右。按照2021年的數據，中國34個都市圈常住人口占比62.8%，經濟總量占比77.6%，經濟—人口比值為1.24。珠三角城市和長三角城市經濟—人口比值在1.5左右，表明發展潛力巨大，可以繼續吸引人口集聚。沈陽的比值為1以下，但這并不是因為人口大量遷徙造成的，也不能說明人口過多，而是經濟還沒有足夠發展。由此可見，經濟—人口比值可以從兩方面來解讀：在人口較多的地方，要用更高質量的經濟發展吸引、留下更多的人才；在經濟較發達的地方，要主動吸納更多的人才前往。

截至目前，國家曾先后出臺4份關于都市圈發展的政策文件，詳見表4。

關于都市圈的分類有許多種方法，在此介紹其中兩種。第一種是在清華大學中國新型城鎮化研究院編著的《中國都市圈規劃報告》里呈現的。根據其2021年的報告，全國都市圈分為34個，按城市發展程度劃分為成熟型、發育型和培育型。中國都市圈中比較領先的大多位于珠三角和長三角地區，在成熟型都市圈里，中心城市與部分周邊城市的差距是持續縮小的，越發達、越成熟的都市圈產業發展應該越平衡，而不是越集聚。發展型都市圈即都市圈整體經濟實力較強，但是中心城市對周邊城市的發展帶動尚不足。還有一些屬于培育型的，即整個都市圈都是處于比較初級或者發展不足的狀態。

第二種是2023年初由巨量引擎城市研究院與第一財經·新一線城市研究所合作發布的《2022中國都市圈發展力白皮書》。它把都市圈劃分為44個共六大類：成熟型只有一個，即上海大都市圈；全面發展型有深圳、杭州、蘇錫常、南京、廣州、鄭州、北京；強核心城市有成都、長株潭；還有區域協同發展型、核心城市提升型和基礎培育型。強核心城市型和核心城市提升型雖然都以核心城市為中心，但GDP比重存在區別，比如在沈陽都市圈，核心城市經濟約占都市圈總量的百分之五六十，但在強核心城市比如成都，一個城市的GDP占整個都市圈的百分之七八十。

第二種分類方法有5個指標體系：核心城市中心度、人口經濟活力、產業集群創新、區域協同聯系、商業消費潛力。城市圈的實際排名與評價體系有4個比較顯著的特點：其一，在都市圈發展指數排名前十的都市圈中，核心城市的產業集中度都比較靠后，換言之，都市圈整體發展得越好，內部各城市的產業分布越均衡，而不是更加集中；周邊城市承接了核心城市的產業外溢，形成良好的產業鏈上下游布局。其二，人口經濟活力在數字經濟時代要同時考慮實體與線上，即數字經濟賦能都市圈發展的推動力。其三，產業集群創新依賴于城市群的產業協同發展，比如長三角的都市圈的產業協同做得好，因此都市圈的整體發展水平高。其四，區域協同不僅反映了都市圈內成員的聯系緊密度，同時也反映了聯系的均衡程度。在區域協同的評價指標里，物流通達、跨城流動和城際企業關聯分別反映了物、人、資本的聯系。

二、中國都市圈建設現狀

本節介紹中國5個典型都市圈——上海、南京、成都、福州和長株潭的發展情況。首先，上海都市圈相當發達，但它的情況比較獨特，不容易被模仿。有人把上海比作吞吐著資本、人力、信息、機會等優質要素資源的“大喉嚨”，服務于整個長江經濟帶乃至全國。以上海為龍頭的長三角地區是我國產業鏈的最頂端，站在梯度分工角度考慮，上海希望把金融業和科創兩個板塊留在上海。

第二個是南京都市圈，它是中國第一個跨省建立的都市圈，南京東邊的淮安、揚州、鎮江屬于江蘇省，西邊的蕪湖、馬鞍山、宣城屬于安徽省。為了這個都市圈的發展，南京做出兩大舉動，一個是交通方面的一體化，2021年軌道交通里程已達443千米。從經濟發展水平來看，南京都市圈呈東強西弱態勢，產業鏈上形成三級梯隊。南京是國家重要的綜合性工業生產基地、現代服務業中心和國家重要科教基地，傳統和新興產業門類齊全，服務業占比超過60%。揚州、鎮江、淮安、蕪湖是區域性制造業基地，馬鞍山、滁州、宣城等其他城市主要承接東部產業轉移，并結合自身資源打造旅游或農業基地，所以圈內的產業分布非常合理。

第三個是成都都市圈的“1+3”模式——成都+眉山+資陽+德陽。《成都都市圈發展規劃》是中西部唯一獲得國家層面批復的都市圈規劃，正處于做大做強吸聚周邊資源的階段，中心城市的產業集聚度遠大于珠三角和長三角地區。當地一方面主動發揮虹吸效應，另一方面把一些中低端的制造業向周邊擴散。產業布局方面，成都是新一代信息技術、裝備制造、航空航天、新材料、生物醫藥、現代服務業等產業聚集區，而德陽、資陽、眉山、雅安分別是上述一類或幾類產業聚集區。同時，成都與周邊城市均已開通高鐵或城際高鐵。

第四個是福州都市圈。福州都市圈的特色是每個城市的GDP都處于國內平均的中上水平。莆田、寧德的制造業均比較發達，該都市圈雖然以福州為中心，但城市間的協同力比較強，其特色是依靠已有的發達產業進行城市間合作，企業之間互為采購，分工明確，共同發展。

第五個是長株潭都市圈。長沙、株洲、湘潭三地呈“品”字形結構，有天然的一體化優勢，建立都市圈最大的難度在于協同。2018年，三地間成立了市級層面的一體化發展聯席會議，發揮資源協調的巨大作用。長株潭都市圈的經驗可以為沈陽都市圈所借鑒，因為長株潭也是老工業重鎮，可尋求差異性和互補性的領域，比如長沙是科教中心和服務產業中心，被稱為“創新谷”；株洲是重要的鐵路樞紐，是一座“火車拉來的城市”，京廣和滬昆鐵路在此交會，被稱為“動力谷”；湘潭的旅游業、智能裝備產業發達，被稱為“智造谷”。

從宏觀視角看，每個強大的都市圈都是其所在城市群的強大內核；從微觀視角看，都市圈最終還是要以同城化為方向，推動圈內公共服務建設，最終惠及都市圈內所有人民群眾的生活生產。

三、沈陽都市圈存在的優勢條件以及可能面臨的挑戰

回顧沈陽都市圈的建設發展背景，在政策方面，2022年，國家發改委發布了《關于推動東北地區中心城市及城市群高質量發展的實施方案》，推進沈陽加快建設東北亞國際化中心城市、國家先進制造中心、區域性文化創意中心。遼寧省第十三次黨代會上進一步明確支持沈陽創建國家中心城市，加快“一樞紐、四中心”建設，特別要關注的是綜合性國家科學中心和區域性金融中心建設，突顯了遼寧省委、省政府對于沈陽科創和金融服務業發展的愿景。筆者認為，沈陽都市圈的發展存在五點突出的優勢，同時也面臨一些挑戰。

第一，區位優勢。沈陽處于中國東北地區的中心地帶，地理位置優越，連接著中國內陸和東北亞地區，是東北地區的重要交通樞紐和物流中心；地處東北亞交通的幾何中心，與日本東京、韓國首爾等城市距離相近。沈陽有通往6個方向的鐵路，是中國民用航空東北區域管理局、中國氣象局東北區域氣象中心所在地。對于沈陽來說，應該和大連協同發展，因為大連需要沈陽都市圈這樣一個腹地才能發揮更大作用，沈陽則可以借此打通內海與國際海域的重要通道。

第二，歷史定位。在中華人民共和國成立初期，沈陽是工業重鎮。當年的12個直轄市里，如今的沈陽都市圈占了4個，可見工業實力非常雄厚。

第三，人才資源。2010—2020年間，東北的38個城市里只有沈陽、大連、長春實現了人口正增長，其中沈陽的增長幅度最大。但除了常住人口外，還有兩個人口數值需要關注，即沈陽的勞動人口增長率和自然人口增長率，兩者目前仍為負數。

第四，產業基礎，即整個都市圈的產業同構性問題。沈陽有豐富的工業資源和產業基礎，特別是在裝備制造、汽車制造、冶金化工等領域，但是對比周邊城市有很強的同構性，鞍山的優勢產業是鋼鐵和煤炭，撫順是石油化工，本溪是鐵礦石和鋼鐵，遼陽是機械制造和輕工業，阜新是鐵合金和冶金工業。在此背景之下，只有把制造業做強、做先進才能實現突圍。

第五，文化旅游優勢。東北旅游資源其實很豐富，但尚未得到充分合理的開發，如配置妥當，完全可以在都市圈內滿足人民群眾的文化和旅游需求，比如深度開發沈陽都市圈范圍內的周末短途旅游。

四、對沈陽都市圈發展的啟示

綜合沈陽都市圈發展的實際情況以及國內都市圈的發展經驗，沈陽都市圈建設可以從以下幾個方面著手改善和加強。

第一，建立完善的跨區域統籌協調管理機制。做好公共管理和公共事務首先需要有一個比較強有力的機制，比如長株潭的都市圈聯席會議、美國的城市改善委員會和日本的首都圈整備委員會等機構，都對都市圈的整體發展起積極作用，建立完善連接都市圈內各區域的基礎設施，使彼此聯系得更加緊密。具體到沈陽都市圈，需要一個有資格審定7市1區和省級部門涉及都市圈發展的相關規劃統籌機構。

第二，借鑒TOD（transit-oriented development）模式形成集約型都市圈發展路徑，以公共交通為導向引領都市圈空間發展，避免低密度、盲目擴張式的發展。沈陽市區與周邊市域發展差距較大，以TOD模式將已有軌道交通延伸并對交通沿線進行高密度開發，能有效促進周邊區域經濟增長，形成集約型發展模式。具體可以借鑒杭州、成都等地的軌道交通方案。

第三，產業多樣化與產業協同發展。在新發展階段，高度專業化不利于分散經濟風險，產業多樣化集聚水平下降可能使未來沈陽都市圈面臨較大的經濟增長壓力。沈陽都市圈可以考慮的方案是“研發內設，制造外設”， 使科研、技術援助和高端制造業等先進產業逐漸成為都市圈主要的產業構成。將新型技術研發重點場所設于都市圈的中心區域，將重化工業布局在次核心城市。與周邊城市開展產業合作與分工，通過產業園區共建等方式將中心城市的經濟紅利向外圍延伸，并充分挖掘周邊城市資源優勢，促進中心城市與周邊地區產業優勢互補。

第四，廣泛吸納和留住人才資源。人口是一切經濟社會活動的基礎，是經濟社會活力的源泉。過去十年，長三角地區人口增加了4000萬；相較于南方大中型城市，沈陽都市圈人口數量偏少，人才流失情況堪憂。應該進一步完善人才激勵與保障機制，不僅能夠吸納人才、更要留得住人才。可更多采用SOD（service-oriented development）即以服務為導向的發展模式，從“產—城—人”向“人—城—產”的發展觀念轉變。

第五，完善區域內部的同城化機制。所謂同城化機制就是公共服務的共享機制。長三角都市圈實現了51個政務服務項目在上海的“一網通辦”，包括社保、醫療、教育等方面都在逐漸實現一體化，對于區域發展而言，這是一種非常大的優勢。沈陽可主動加強與周邊城市對接，逐步打破行政壁壘，打造高效便捷的一體化政務服務體系。

第六，提升公眾在都市圈發展中的參與度。要以人民最關心的都市圈發展問題為導向，充分調研和聽取廣大市民對都市圈的看法，聚集人民群眾的智慧。促使政府職能從主導變成多元協同治理，將公眾行為從訴求表達轉向深度參與。加強基層黨組織建設，健全動員居民參與機制，促進治理體系的科學化系統化構建。

第七，強化都市圈重大事項的督導落實。現實中，許多政策沒有設定明確的督導機制，其實可以由領導小組辦公室負責加強對都市圈規劃的日常督促檢查，做好重大項目、重大工程的階段性督導，將都市圈建設工作納入相關市（區）和責任部門的年度考評。

都市圈建設已經逐漸成為中國城鎮化空間格局的新特征，以一線、二線城市為代表的各大核心城市正在發揮自身的輻射作用，帶動周邊不同等級的城市合作互補、網絡化發展。未來，都市圈作為經濟資源的聚集地、交通聯系的樞紐、人才創新的平臺以及文化交流的中心，將進一步成為中國經濟增長的創新極核與動力引擎，成為中國參與全球合作與競爭的主體形態。除加強圈內產業協作、健全分工體系外，都市圈發展更要重視非經濟聯系，以人為本，這不僅需要優越的人才政策，更要注重公共服務、社會保障、社會治理的一體化發展。

陳洋：粵港澳大灣區城市群與都市圈的演進與思考

在同一時代、同一地區中，城市的架構通常大體類似，然而，廣佛地區在歷史上卻呈現出兩種截然不同的城市化路徑。自秦以來，中國古代大部分城市都是在郡縣制下形成的，有軍事管轄、行政管轄的作用，廣州就屬于郡縣制城市，以管轄功能為主，如清代兩廣總督府遷至廣州。佛山則基本上由商業墟市發展而來，其城市化進程與現代城市相似，并非自上而下設立，而是商人首先聚集于此，從中原地區南遷而來的各家姓氏在這里逐漸形成一個個家族企業，由“市”而“城”。古代廣州有明確的城墻，而佛山則沒有城墻，但那里有許多寨子。廣州與佛山這兩種不同的城市化演進歷程共存于同一個大的區域里，兩者在空間上卻是相鄰的。在當時，廣州與佛山形成的是一個二元市場：廣州更多的是與外界交往，大部分海外商人必須從廣州通關進入中國，而佛山則是面向廣闊內陸地區輸送商品的渠道，這是兩座城市在歷史上形成的一對組合關系。

從全球區域的視角觀察，國際上的都市圈規劃主要有兩種主導類型。一種是外溢型，如早期的英國倫敦和日本東京，由于過度集聚，通過主動外溢把人口疏散到外圍區域。另一種是互補型，如日本的京阪地區，京都與大阪相距約50千米，兩座城市各有其特質和功能，京都是歷史名城，大阪是港口城市，雙方形成一對組合關系，共同參與國際競爭。這其實也是一種都市圈或者說城市群的組合方式。

全球化進程對沿海地區產生了非常積極的影響，沿海地區的工業化進程與門戶城市的成長表現尤為突出，倫敦、紐約、東京乃至布宜諾斯艾利斯等城市，都是在全球貿易體系中成長起來的。沿海地區還成長出以金融交易為主導的超級信息中樞，即當今全球都市圈的核心地區。

具體到粵港澳大灣區，廣東在改革開放之初依托的是一種外向型的工業化。2008年之前，廣東的經濟一直是“兩頭在外”“大進大出”，即原材料、零配件基本從海外進口，這些貨物從港口快速輸送到附近工廠的生產線上，經過一系列標準化的加工和組裝，成品隨即裝船輸送到全球市場，基本不銷往內地，因此被稱為“大進大出”。在這種模式下，工業區幾乎全部集中在港口附近，香港在這個鏈條中扮演了超級聯絡人的角色，而香港背后的深圳也是一直從緊挨香港口岸的區域，通過不同的廊道向北側腹地延伸輻射。從早期的廣州與佛山，到了20世紀七八十年代香港作為直接與倫敦、東京、新加坡連接的全球城市而崛起，再到八九十年代形成的“前店后廠”模式，這是改革開放之初廣東發展的幾個特點。

在改革開放初期，幾大力量促進了廣東的成長：第一是全球化力量。表現為外商直接投資（FDI）與國內生產總值（GDP）的變化趨勢高度吻合。

第二是要素力量。除了外部的全球化資源輸入外，充裕而廉價的土地、勞動力等要素發揮出巨大作用。改革開放初期，城市的國有土地利用受限較多，而鄉村土地的利用則非常靈活。當時，為了快速招商引資，存在不少手續不全的用地操作，甚至連耕地上都建起了工廠，這種不規范的粗放模式在發展早期確實給發展帶來了較大靈活性，但回過頭來看，卻暴露出各種問題，致使國土空間規劃后來不得不重新做了大量的彌補性工作。不過在當時，大量廉價的土地和勞動力，無疑促進了企業的發展，同時也形成了一種由村集體提供土地、政府提供基礎設施、村民提供生活服務的“增長聯盟”，呈現出村莊、農田、廠房、住宅高度混雜的用地景觀。

第三是資本力量。經過改革，城市的國有土地醞釀出有償使用的制度。另外，當時的改革還包括稅制改革、住房制度改革、國企改革等，這幾大變革不斷推動城市空間的資本化。這是一個巨大的資本循環：政府通過征地，用地抵押貸款建設基礎設施，再用非常低的價格以及各種補貼和優惠招商引資，壯大產業，培育稅源，以此吸引人口聚集，再通過出讓城市土地尤其是城市的商住用地使用權回籠資金，再把資金投入下一個循環。這個循環的一方面是圍繞產業用地展開的大循環，另一方面是圍繞城市商住用地以及公共服務配套、環境建設等展開的小循環。在快速城市化階段，產業端的循環投入力度遠遠大于民生端的循環，換言之，對產業的投入非常大，但對城市基礎設施的投入不足，尤其教育、醫療這樣的公共服務遠遠跟不上人口流入的速度。近幾年，房地產泡沫化的問題逐步積累顯現，給國家和人民帶來不少沖擊。筆者將這個過程叫作“本地增值循環”，全球化是外來資本進入到這個地方，只有當我們把外來資本變成內部資本，變成有效循環，才能不斷為本地增值。在保持這個循環的運轉方面，城市政府的力量遠遠大于區縣鎮鄉政府的力量，城市政府可以打出一套組合拳來平衡財政。

第四是城市制度力量。中國的城市跟西方定義的城市（City）有所不同，后者通常是實體城市，通過議會實行自治。1921年2月15日廣州正式成立的市政廳是中國第一個現代意義的城市政府，但最終中國城市并沒有完全套用西方的自治城市模式，在許多方面仍然延續中國傳統上郡縣制城市的邏輯，以整個市域而不是建成區作為城市的管理范圍，統管城鄉。我們將這種模式稱為“市域都市主義”。在這種管理模式下，城市政府具有推動外圍工業區發展的強烈沖動，因而在撬動城區本身房地產杠桿的同時，也可能造成大量外圍農田和生態區遭侵蝕的不良后果。現在，國土空間規劃把城市開發邊界合理控制住，其邏輯正是出于糾正過去粗放的發展模式對生態環境的侵蝕。城市的制度力量既維持了“本地增值循環”的運轉，但同時也帶來不少問題。比如，城市間的行政壁壘或無序競爭，導致從區域整體上看，當每個城市的規劃結構拼在一起時，就會發現存在非常多的沖突。

近年來，隨著區域一體化進程的加深，城市間越來越多地從各自為政轉變為跨界聯動。比如，廣州南沙慶盛原本是一個離廣州城市中心較遠的軌道節點所在地，在區位上并不顯眼，但由于有了直達香港的廣深港高鐵停靠，促使香港科技大學（廣州）校區選址慶盛，未來有望建成全面對標香港標準的港式社區。從這個意義上講，類似慶盛這樣的過去處于外圍或邊緣的地區，在各種力量的共同作用下，較為成功地轉變成為中心地帶。

在新發展格局下，過去影響區域發展的力量在不斷改變，粵港澳大灣區也在向著全新的城市區域格局演變。在珠三角范圍內，當前共存著以廣州和深圳為核心的兩大都市圈。廣州是省域首府，有著2200多年的社會歷史文化底蘊，中心優勢不斷鞏固；深圳則是類似尼爾·博任納（Neil Brenner）所提的一種新型“國家空間”，依托國家劃定的經濟特區而形成。由于地處邊緣，地理空間逼仄，深圳并不具備傳統城市的發展優勢，然而在制度賦能下，深圳的空間活力不斷被激活，通過全球化進程逐步將這種制度賦能的優勢外溢到東莞、中山等周邊城市。基于這樣的差異，對于廣州而言，一方面要保護外圍的農業、生態緩沖地帶，另一方面要在外圍重新構建產城融合體系，形成外圍簇群，并拉動城市內部功能結構的裂變，從而把框架拉開帶動整個城市的發展；對于深圳而言，最關鍵的結構要素是廊道，以廊道和串聯的節點為抓手，優化跨行政邊界的功能分工與組合，從而形成廊道+專業化小組團的分布式城市結構。

在雙都市圈主導的競合格局下，珠三角涌現出許多新的機會地區，包括：（1）樞紐地區，不僅具備交通集散功能，更重要的是要形成新的創新資本的門戶；（2）走廊地區，尤其是雙都市圈疊加地帶的橫向走廊；（3）邊界地區，邊界正從原來的壁壘變成城市間溝通的橋梁以及合作開發的資源。另外還有許多地方面臨迫切的轉型需求，比如，偏離于新軸線的傳統走廊地帶應該如何重新煥發生機？過去大規模圈地而如今大量空置的工業園區和新城新區如何才能重新聚攏人氣？還有傳統的城市CBD（中央商務區）如何向更加符合本地龍頭的需求、更注重本地文化體驗的CAZ（中央活力地區）轉變？

關于廣州未來的發展戰略，一定不能僅僅是延續傳統的“攤大餅”式的城市拓展模式。隨著廣州南沙港的重要性提升，廣州應該更加重視海洋秩序，要在目前陸上秩序不斷建立完善的同時，把海洋秩序納入進來，形成一體。2000年，廣州提出了“東進、西聯、南拓、北優”的“八字方針”，20多年后的今天，筆者建議廣州考慮構建同時面向陸上和海上的“一個灣區、兩個體系”。

在內部，廣州要轉向回歸本土，尋找和培育城市的內生動力，不再走高度依賴外部資源輸入的老路。在人口“達峰”和用地進入存量時代的大背景下，結合本土成長起來的都市工業，結合本地人群的特性，通過城市更新和功能優化調整，培育建設 “在地城市”（local city）。廣州近年來出現了一批有價值的企業，比如希音公司（SHEIN），便是根植于廣州龐大的服裝設計生產網絡。與大批量生產的紡織服裝廠不同，希音走的是“小單快返”的靈活制造路線。對于這類企業及其員工，需要什么樣的城市空間？跟過去那些純生產或純商務功能的空間有什么不同？這是未來城市規劃和都市圈規劃需要思考的。

基于對粵港澳大灣區的觀察和研究，筆者認為，都市圈規劃不僅僅是單純的主動謀劃，而是不斷帶來新的挑戰，有如下幾點值得關注和探討：

一是“由外而內”的挑戰，即如何尋找和培育城市區域發展的內生動力？評價一個都市圈的規劃和發展是否成功，要看這個都市圈究竟是在延續對外部的依賴，還是找到了真正符合自身特點的內生發展動力？單純依賴外部輸入而忽視本地內生力量的發展模式越來越難以為繼。

二是“由內而外”的挑戰，即如何重構核心城市與周邊地區的區域協作網絡？核心城市與周邊地區是在延續對資源的爭奪，還是在真正形成互補關系，這是所有規劃參與者在觀察都市圈發展時需要考量的問題。

三是當企業成為驅動城市空間生產的核心，由城市政府行政主導的市域治理方式應如何調整？政府不再扮演“大包大攬”的角色，而是從投資服務型向創新服務型轉變。未來，政府的行政資源是否能夠跟著企業走、跟著企業轉，為企業、特別是本土龍頭企業及其所需人才提供服務配套和空間支撐，由企業引領城市的空間生產和再生產？

四是從市域城市到區域城市，如何建立新的資源統籌和利益分享模式？這需要在更高層級建立跨市的區域財政平衡以及管治的協調機制。

張暉明：拓展“城市更新”內涵，促進都市圈經濟社會

高質量發展

提起城市更新，話題往往聚焦于對城市物理形態的改造或者是基礎設施建設投入等項目安排。筆者通過拓展“城市更新”的內涵，跳出一般從物理意義上對于“城市”和“城市更新”的理解，更加著眼于“城市”以及“城市功能”的演化和升級，為推進由沈陽領銜的東北地區“國家級都市圈”建設和推進經濟社會高質量發展提供新的思路。

一、以歷史的、發展的眼光重新認識城市發育機制和發展規律

“沈陽都市圈”獲批復為國家級都市圈，這一定位相較于以往的“城市化”或者“區域性中心城市”而言，賦予了城市發展新的使命內涵，可視為國家向沈陽都市圈區域發展注入的“概念資產”。它不僅將沈陽的區域定位提升到新“高度”，更對其發展方式內涵提出了新的“功能使命”，目的是激發各類存量要素活力，創新要素集聚方式，釋放驅動經濟社會發展的新動力。

“城市群”和“都市圈”的概念是城市化發展到一定階段后形成的。經濟社會發展帶來了城市化進程加快等社會面貌變化，包括既有城市規模的擴大和新城市的崛起，多個城市之間在產業分工和產業布局上形成新的合作，城市間工商活動和人員往來頻度大大提高，城市群落組合逐漸發育。一方面，人類文明演進中自發形成的“城市”，承載著人類生存活動中的生產與生活交易合作和追求規模收益的集聚現象對于生存福利的增進。在由“市”而“城”的演進中，“市”代表交易，交易背后的支撐是“分工”以及在分工基礎上形成的“專業化”，專業化必然會帶來生產工具和手段的工業化和規模化，城市因此成為先進生產力和居民生活方式的空間載體。沈陽、上海等大多數的城市都是順應城市自然成長規律發展起來的。另一方面，經濟社會的管理者出于各方面的需要，重視并主動促進城市發展，稱為“注入式”的城市生成方式。例如，某地發現大型礦藏，為開發這一礦藏資源，調集包括礦藏開發者家屬在內的數萬乃至數十萬人口遷入，于是就產生了有一定數量人口聚居的新城市。當年東北大慶油田開發啟動后設立的大慶市，便是先有“城”后有“市”的例證。

中國作為發展中國家，要追趕發達國家的經濟發展水平，近幾十年來得益于改革開放驅動工業化和城市化，具體路徑為：依托既有城市的載體，通過城市擴容設立各類經濟技術開發區和產業園區，吸引投資、形成產業集群發展，與人口基數大、勞動力資源相對豐沛的國情相結合，大大加快了工業化和生產力發展的步伐，生產規模和市場規模不斷擴大，由此帶來就業擴大和居民收入的快速提高。所有這些舉措匯聚成市場化、全球化、工業化、城市化相互融合的經濟社會現代化進程。與此同時，也必然會帶來城市規模不斷擴大、與既有城市間空間距離改變以及城市間有序分工的需求。中國城市化快速發展的第一階段，主要以土地開發組建產業園區、形成產業集群式發展和城市空間擴容為特征；邁向高質量發展的第二階段，則是以都市圈經濟發展模式即城市間產業體系有序分工為特征。

城市發展的背后有其自身的、內在的、客觀的規律。作為后發的追趕型經濟體，應更多地通過自覺運用經濟規律，力求以較低的成本或代價實現經濟社會的快速發展。這種自覺必須建立在對于“自發”演進內在規律的客觀性理解上。因此，中國當前在推進城市化發展中，尤其需要處理好“自覺”和“自發”之間的關系。在學習運用先進發達國家成熟經驗的過程中，必須清醒認識其之所以能成功相伴隨的時空、人文和社會文化背景，否則，就有可能產生盲目照抄照搬的思維和行為舉措。

城市形成的底層邏輯是頻繁的交換關系所構成的秩序和規矩，歸根結底表現為城市生活人群的生產作業方式和生活方式。換言之，城市發展的客觀規律取決于經濟活動方式和經濟發展能力。掌握城市發展的客觀規律，順規律而為，不過度張揚所謂的“主觀能動性”去人為地扭曲規律、改變規律演進路徑，至關重要。當前國家重視都市圈發展的區域推進，就是在深刻總結前一階段經濟快速發展經驗的基礎上，以城市化的高質量發展帶動經濟社會全面高質量發展，并以此為重要工作“抓手”和新發展階段的特征標志。新發展階段的城市化，要立足于城市自身產業體系建設與城市圈之間的有機分工，以提升經濟運行更大范圍和更高質量的城市化。沈陽國家級都市圈的定位與中國經濟發展階段的變化有著直接關系，可理解為借助城市的地域空間平臺推進全面深化改革進入新階段。

沈陽同周邊5個城市共同構成的國家級都市圈，在區位空間與城市間分工關系上有著相對成熟的“一體化”發展的自然和社會條件。沈陽是傳統的工業基地，在近些年的轉型中有哪些可取之處？應對新發展格局還需要如何進一步轉型？除了推進都市圈建設的新政策帶來的物質增量外，也不能忽視已有的各類存量資源。就都市圈內的成員城市而言，經濟存量的密度并不低，需要做的是盤點存量之間的有機聯系，對照發展態勢在國家級都市圈的概念下進一步優化6個成員城市之間的協同發展。

二、以“城市更新”視角思考沈陽國家級都市圈發展

“城市更新”的概念最早于1958年在荷蘭召開的第一次城市更新國際研討會上被提出。生活在城市中的人對于自己所居住的建筑物、周圍的環境或出行、購物、娛樂及其他生活活動有各種不同的期望和不滿，因此要求對自己所居住的房屋進行修理改造，對于街道、公園、綠地和不良住宅環境進行改善，以形成舒適的生活環境和美麗的市容。近20多年，伴隨著舊城改造，人們對城市更新的感知度越來越強，普遍將城市更新理解為改造城市的物理對象，包括城市的燃氣、給排水、交通基礎設施、綠化、居民住宅和樓宇外觀等，當然還包括城市產業升級和規模體量等。這些方面主要可以歸結為城市的建設投資能力。但這樣的理解顯然存在不足，有必要對“城市更新”概念本身加以拓展。

都市圈是一種城市群落概念，它與城市空間所覆蓋的范圍邊界有所不同：盡管如今的進城務工人員在生活自由度上有極大改善，但是他們的子女就學、個人醫保乃至家庭戶籍的壁壘依然存在。城鄉之間在教育、醫療、公共服務等社會性權利方面的不均等，給社會經濟發展帶來的負面影響是不可估量的。不難理解，城市是有邊界的，這種邊界導致了城鄉二元結構。得益于城市群和都市圈概念的興起，城市間發達的交通體系從某種程度上實現了物理上的互聯互通，也為個體權益上仍難以實現“一體化”的領域預留了徹底消除壁壘的想象空間。筆者認為，都市圈是城市建設走向有機分工，使現有的城市在新一輪產業發展中逐步消減原有的產業規劃和投資發展方式上的簡單堆疊，不斷磨合形成彼此之間合理的產業分工，逐步淡化城市之間的邊界，進而帶動城鄉一體化進程，最終形成廣泛的社會面貌現代化的超級城市。

都市圈的靈魂是將區域一體化推向縱深，從而促進經濟社會高質量發展。在此進程中，自然資源、物理條件的一體化相對容易被接受，也比較容易實現彼此間協調。近些年，在交通體系方面，國道、省道、城際鐵路、機場、港口與物流集疏運通道等實現了聯網，基本達到一體化水平；在自然資源和生態環境保護方面，水系水網、水質、大氣污染和空氣質量的共同治理形成了各種合作機制；在能源電網、通信和網絡體系方面，也已完成連線聯網的一體化。

但是，上述方面的“一體化”顯然還不足夠，就經濟社會的一體化而言，筆者認為還需包括以下十個方面的內容：（1）產業鏈體系、產業園區與產業集群分工、產業存量的效率評價，產業成長發展的規劃與新增投資決策視野調整。（2）科學研究和技術資源的存量能力評價、面對新格局約束和要求的戰略聯盟舉措。（3）銀行、保險、基金、證券、投資等金融服務業務的跨區域合作。（4）跨區域企業運營稅收繳交渠道、專項資金使用的覆蓋；由于產業規劃協調和招商引資分工帶來的財政結算和稅收繳交，可能出現的利益轉移。涉及為促進產業園區和集群的分工和規模優化，在考慮到產業規劃共識的基礎上，對未來發展中招商項目的落地帶來的稅收和財政收益的分享等。（5）資本、勞動力、專業技術能否無障礙流動，工商行政秩序、產業準入、競爭政策、法治秩序和施政透明度等營商環境的一體化協同。（6）區域內部的“次區域”合作，包括根據發展需要深化城市核心區（中心城區）、功能承載區、接壤區、特色產業園區的相互合作關系。（7）生態環境協同治理和共同保護。（8）社會公共產品建設、運營和民生保障的跨區域共享和結算便利。（9）社會治理合作、社會征信體系的共建與數據庫建設共享。（10）數字信息技術應用于國民經濟運行的規則安排共通性。

除以上圍繞一體化發展的新觀念外，還要深刻認識和理解“存量能力”，夯實都市圈建設發展的經濟基礎。比如，沈陽擁有八大門類的產業存量，如何正確處理“老工業基地”與發展“先進制造業”的關系，走好“產業升級”之路；如何在盤活國有資本存量的同時，積極發展民營經濟，以產權流動實現產業和資本布局結構調整優化；如何處理發揮好省內協調的有效性，正確處理政府與市場的關系，包括中央政府與省、市的關系，首位城市與城市群成員的關系，省內國家級都市圈建設與其他區域的關系，政府部門間職能協同的關系（防止“合成謬誤”），政府部門崗位職能行使與“官員”執行能力的關系，都市圈建設中政府作用（65項措施）與社會其他成員積極性的關系。圍繞國家中心城市“一樞紐四中心”（國家現代綜合樞紐、國家先進制造中心、綜合性國家科學中心、區域性金融中心和區域性文化創意中心）的功能定位，充分發揮國家都市圈建設的“首位”城市的地位作用，為遼寧經濟社會高質量發展、東北振興與東北亞區域發展做出沈陽的貢獻。

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注釋：

①《沈陽都市圈發展規劃》確定了沈陽都市圈建設將以沈陽與周邊城市同城化為抓手，重點推進八個“一體化”：區域空間一體化、產業分工一體化、基礎設施一體化、公共服務一體化、生態環保一體化、對外開放一體化、要素市場一體化、體制機制一體化，形成區域協調發展新格局。

②數據來源：2021年11月26日中國互聯網協會發布的《中國互聯網企業綜合實力指數（2021）》中的百強企業城市分布統計。

作者簡介：

石堅，遼寧省社會科學界聯合會黨組書記、主席。

寧越敏，華東師范大學終身教授、教育部人文社會科學重點研究基地中國現代城市研究中心創始主任。

姚樹潔，遼寧大學李安民經濟研究院院長，資深教授。

辛格，上海財經大學公共經濟與管理學院副教授、博士生導師。

陳洋，廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司副總工程師。

張暉明，復旦大學長三角研究院副院長、教授。

責任編輯：陳丁力