東北地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)推進營商環(huán)境優(yōu)化研究

楊萱　孫莉莉

一、前言

近年來，以優(yōu)化營商環(huán)境推進企業(yè)創(chuàng)新和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，逐漸成為政府工作的主要任務(wù)。2019年10月，國務(wù)院第66次會議通過《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，提出“持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推動高質(zhì)量發(fā)展”。優(yōu)化營商環(huán)境的核心環(huán)節(jié)就是提升政務(wù)營商環(huán)境。營商環(huán)境的本質(zhì)是政府管制環(huán)境，建立合理高效的行政管理體制對營商環(huán)境的優(yōu)化起著關(guān)鍵作用。

中國政府為政務(wù)服務(wù)改革作出多項舉措，隨著各級政府、部門對“放管服”改革進一步落實，我國營商環(huán)境得到不斷改善，在世界銀行發(fā)布的《2020年全球營商環(huán)境報告》中，中國排名第31位，比2018年的第78位上升了47位。推進政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型支撐“放管服”改革是營商環(huán)境進一步優(yōu)化的必然選擇，通過治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整有效降低制度性交易成本。2022年4月，中央全面深化改革委員會審議通過《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》。

近年來，東北地區(qū)經(jīng)濟增長居于全國末位，2021年遼寧、吉林、黑龍江GDP同比增長分別為5.8%，6.6%，6.1%，分別居全國第33，25，32名。相比于國內(nèi)其他地區(qū)，東北地區(qū)營商環(huán)境發(fā)展較為滯后導(dǎo)致資本市場生產(chǎn)要素流出問題嚴(yán)重和生產(chǎn)要素配置效率提升緩慢。因此，東北地區(qū)迫切需要加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)助力營商環(huán)境優(yōu)化。本文首先分析數(shù)字政府建設(shè)對營商環(huán)境優(yōu)化的作用，結(jié)合東北地區(qū)數(shù)字政府與營商環(huán)境建設(shè)實情，探究如何以政府?dāng)?shù)字化為抓手持續(xù)優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二、文獻綜述

營商環(huán)境一詞最早由世界銀行提出，世界銀行在企業(yè)生命周期中選取12個領(lǐng)域，以評價該經(jīng)濟體進行商業(yè)活動的自由度與便利度，經(jīng)濟發(fā)達程度越高的地區(qū)往往擁有更低的制度性交易成本與更好的營商環(huán)境。隨著全球經(jīng)濟數(shù)字化發(fā)展水平不斷增強，對傳統(tǒng)政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府提出了新的要求，以更好地適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的需要，而實行數(shù)字政府是有效降低制度性交易成本、實現(xiàn)服務(wù)性政府的重要途徑之一。

數(shù)字政府是將各類數(shù)字技術(shù)用于政府管理、政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。陳濤，郜啊龍通過對東莞市營商環(huán)境優(yōu)化案例進行分析，論證政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型對營商環(huán)境優(yōu)化有著關(guān)鍵作用[1]。韓春暉通過對世界銀行營商環(huán)境評價指標(biāo)的解讀，得出政府?dāng)?shù)字化程度與良好營商環(huán)境存在正向相關(guān)性的結(jié)論[2]。王偉玲認(rèn)為制度建設(shè)是數(shù)字政府規(guī)范發(fā)展的重要前提[3]。張成福，謝侃侃認(rèn)為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的技術(shù)基礎(chǔ)在于建立標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)設(shè)施[4]。徐曉林，明承瀚，陳濤認(rèn)為政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的共享對于數(shù)字政府建設(shè)以及推動政務(wù)服務(wù)能力提升具有重要作用[5]。

三、東北地區(qū)營商環(huán)境現(xiàn)狀與數(shù)字政府建設(shè)

（一）東北地區(qū)營商環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀

《中國營商環(huán)境報告2020》對其調(diào)查的41座城市進行評估，列舉出在18個重點領(lǐng)域內(nèi)擁有示范引領(lǐng)作用的城市。東三省范圍內(nèi)，僅有沈陽、大連兩市被列在其中。粵港澳大灣區(qū)研究院發(fā)布我國城市營商環(huán)境前100名城市中，東北地區(qū)城市僅有大連、沈陽、長春、哈爾濱被列入其中。李志軍評估的七個維度的環(huán)境指數(shù)，東北地區(qū)城市群得分均低于平均值。總的來說，當(dāng)前東北地區(qū)營商環(huán)境發(fā)展較為滯后。

近年來，東北地區(qū)各級政府部門為營商環(huán)境優(yōu)化作出的各項舉措充分彰顯了克服現(xiàn)階段困境的決心與信念。2019年1月，黑龍江省第十三屆人民代表大會第三次會議審議通過《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》。該條例是東北地區(qū)第一部系統(tǒng)性的優(yōu)化營商環(huán)境方面的法規(guī)。隨后，吉林省、遼寧省陸續(xù)出臺《吉林省營商環(huán)境優(yōu)化條例》《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》。在 2016 年至 2019 年期間，東北地區(qū)各級政府和部門也針對本地區(qū)營商環(huán)境發(fā)展情況做出了眾多指示并深入學(xué)習(xí)國家和省政府發(fā)布關(guān)于優(yōu)化當(dāng)前營商環(huán)境的文件。2017年，為了更好地建設(shè)規(guī)劃營商環(huán)境，遼寧省成立國內(nèi)首個省級營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，為遼寧營商環(huán)境的改善和提高提供了強有力的組織保障。

（二）東北地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)助推營商環(huán)境優(yōu)化

“十四五”規(guī)劃綱要明確提出加強數(shù)字政府建設(shè)，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式。數(shù)字政府已然成為東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，是打造對標(biāo)國際一流的營商環(huán)境有力抓手。東北地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)可分為以下幾個方面。

制度建設(shè)方面。黑吉遼三省陸續(xù)出臺《“數(shù)字龍江”發(fā)展規(guī)劃（2019-2025 年）》《“數(shù)字吉林”建設(shè)規(guī)劃》《數(shù)字遼寧發(fā)展規(guī)劃》《數(shù)字遼寧發(fā)展規(guī)劃2.0版》，標(biāo)志著數(shù)字政府建設(shè)成為政府工作的重點內(nèi)容，為東北地區(qū)各省數(shù)字政府建設(shè)進行了總體的目標(biāo)規(guī)劃。2022年，遼寧省營商環(huán)境建設(shè)局（原遼寧省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局）出臺《遼寧省“十四五”數(shù)字政府發(fā)展規(guī)劃》，吉林省政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化建設(shè)管理局印發(fā)《吉林省數(shù)字政府建設(shè)“十四五”規(guī)劃（2021-2025）》，黑龍江省人民政府出臺《黑龍江省“十四五”數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃》，指導(dǎo)各省各地區(qū)各部門全面推進數(shù)字政府建設(shè)工作，打造營商環(huán)境新優(yōu)勢。

基礎(chǔ)支撐體系建設(shè)方面。遼寧省以現(xiàn)有省、市電子政務(wù)云平臺為基礎(chǔ)，構(gòu)建省兩級一體化政務(wù)云平臺，支撐全省政務(wù)云應(yīng)用；完成全省政務(wù)外網(wǎng)優(yōu)化升級，實現(xiàn)省政務(wù)外網(wǎng)IPv6的雙棧部署。吉林省建設(shè)以“吉林祥云”大數(shù)據(jù)平臺為核心的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施體系，打造全省政務(wù)“一朵云”；“吉林祥云”以“兩地三中心”為基礎(chǔ)架構(gòu)，建立并不斷完善1+6基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。黑龍江省成立政務(wù)大數(shù)據(jù)中心負(fù)責(zé)數(shù)字政府公共基礎(chǔ)設(shè)施和支撐平臺的安全保障和運行維護，為推進政務(wù)數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用提供技術(shù)支撐。

政務(wù)平臺建設(shè)方面。東北地區(qū)各主要城市要打造國際化營商環(huán)境，“政務(wù)環(huán)境的優(yōu)化是關(guān)鍵”。各省積極推進政務(wù)服務(wù)一體化平臺建設(shè)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，持續(xù)推進一體化政務(wù)服平臺升級，推進更多便民事項“跨省通辦”與省內(nèi)政務(wù)服務(wù)便民熱線整合歸并。遼寧省完善移動端一體化政務(wù)服務(wù)平臺 “遼事通”功能。吉林省依托“吉林祥云”大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)230項政務(wù)服務(wù)事項全流程網(wǎng)上辦理，“吉事辦”掌上政務(wù)服務(wù)應(yīng)用達178 項[6]。黑龍江省“辦事不求”政務(wù)品牌樹立取得顯著成效。

數(shù)據(jù)共享方面。遼寧省出臺《遼寧省政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享管理辦法》，建成省市兩級政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享交換平臺。吉林省由吉林省政數(shù)局牽頭建立了“吉林祥云”數(shù)據(jù)共享平臺，初步推動了各政務(wù)部門系統(tǒng)接入“吉林祥云”數(shù)據(jù)共享交換平臺。黑龍江省統(tǒng)籌開展政務(wù)數(shù)據(jù)共享體系建設(shè)，建設(shè)了省級政務(wù)大數(shù)據(jù)資源中心，以需求為重點，開展政務(wù)數(shù)據(jù)的歸集，累計匯聚數(shù)據(jù)3.2億條[7]。

四、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動下優(yōu)化營商環(huán)境面臨挑戰(zhàn)

振興東北迫切需要從根源上改善營商環(huán)境以達到推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的目的。政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要引擎，為切實改善營商環(huán)境，東北地區(qū)在推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型上仍要苦下功夫。但目前，東北各省在數(shù)字政府建設(shè)方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）市域間數(shù)字化發(fā)展不均衡

數(shù)字政府的發(fā)展對信息技術(shù)的應(yīng)用有著較高的要求。東北地區(qū)各城市數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施分布不均，部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后。同時，由于東北地區(qū)各城市間經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，東北三省各城市間網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力與公民對數(shù)字政府的應(yīng)用程度均存在差異。2021省級政府和重點城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力（政務(wù)服務(wù)“好差評”）調(diào)查評估報告中東三省范圍內(nèi)，哈爾濱、沈陽、長春、大連作為重點城市參與評估，分別居于全國6名、14名、16名、18名，其數(shù)字政府建設(shè)水平明顯高于各省內(nèi)其他非省會城市。總的來說，東北地區(qū)存在市域間數(shù)字化發(fā)展不均衡的問題。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)公開不到位

數(shù)據(jù)資源共享與應(yīng)用是實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同、流程優(yōu)化從而優(yōu)化營商環(huán)境的重要支撐。政府政務(wù)數(shù)據(jù)公開質(zhì)量低、共享范圍窄是東北地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)共同面臨的難題。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的相關(guān)規(guī)章制度不健全，尚未形成完備的管理條例，各部門對數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容不明晰，一些部門將數(shù)據(jù)視為自由“財產(chǎn)”，是部門競爭力的重要組成部分，導(dǎo)致其數(shù)據(jù)共享開放意愿不強。另一方面，地方部門為了應(yīng)付完成上級政府對數(shù)據(jù)公開的任務(wù)指標(biāo)，為了開放而開放，導(dǎo)致其政務(wù)開放數(shù)據(jù)與市場企業(yè)、社會公眾的切實需求相分離，不能有效發(fā)揮數(shù)據(jù)共享所帶來的社會效益、經(jīng)濟效益。

（三）數(shù)字政府人才隊伍建設(shè)不到位

數(shù)字化政府建設(shè)，需要大量精通數(shù)據(jù)資源和數(shù)字政府建設(shè)以及管理運營的專業(yè)型人才、技術(shù)型人才和管理型人才，用于支撐復(fù)雜的信息技術(shù)應(yīng)用和龐雜的數(shù)字政府體系構(gòu)建。近年來，東北三省結(jié)構(gòu)性人才流失情況嚴(yán)重，大量高質(zhì)量人才不愿意留在東北地區(qū)發(fā)展，既懂政府業(yè)務(wù)又懂互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的跨界復(fù)合型人才極度缺乏。由于人才的缺乏，東北地區(qū)在數(shù)字政府建設(shè)方面的許多技術(shù)性工作都選擇業(yè)務(wù)外包，對長期中數(shù)字政府建設(shè)、深化政府?dāng)?shù)字化改革造成一定阻礙。此外，基層政府工作人員素質(zhì)亟待提升。基層政府工作人員是數(shù)字政府建設(shè)的直接參與者，相較于傳統(tǒng)的基層政府工作，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型對基層公務(wù)員提出了更高的要求。

（四）“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”理念轉(zhuǎn)變滯后

隨著東北地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)的持續(xù)推進，各省政府積極推進實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)智能化。數(shù)字政府建設(shè)原則之一是以人民為中心，降低政府行政環(huán)節(jié)對民眾辦事效率的影響，政府服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變尤為重要。然而，東北地區(qū)長期以來受官僚主義生態(tài)影響，導(dǎo)致地方官員自我認(rèn)知存在偏差，不能做到以人民為中心、以用戶為中心，在實際工作中擺出“大老爺”的姿態(tài)有意識無意識地刁難群眾，其服務(wù)態(tài)度沒有從根本上發(fā)生轉(zhuǎn)變。

五、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動下優(yōu)化營商環(huán)境的路徑

（一）縮小區(qū)域間數(shù)字化建設(shè)差距

各省數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)注重整體性系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性，從全局的角度出發(fā)制定計劃，針對具體目標(biāo)，研究并提出各項助推數(shù)字政府建設(shè)的項目、措施及政策建議，分層次、分步驟的解決問題。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，鼓勵企業(yè)與社會組織參與建設(shè)，共同推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。加強數(shù)字政府、網(wǎng)上政務(wù)、移動端平臺的宣傳，積極引導(dǎo)社會公眾參與建設(shè)與使用數(shù)字化政府，針對老幼病殘等弱勢群體的特殊使用習(xí)慣提供異質(zhì)性功能與服務(wù)。對不發(fā)達地區(qū)的群眾進行數(shù)字政府應(yīng)用相關(guān)知識技能培訓(xùn)，幫助群眾在日常生活中能夠很好地應(yīng)用數(shù)字政府，更好地獲得政務(wù)服務(wù)。

（二）推進政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)整合共享

構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、安全制度體系、管理體系、技術(shù)防護體系，制定數(shù)據(jù)共享相關(guān)的基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)、技術(shù)、應(yīng)用、安全、管理等地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)機制，提升政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的權(quán)威性，推動數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高數(shù)據(jù)共享質(zhì)量和效率。政府在進行數(shù)據(jù)共享的應(yīng)充分調(diào)研市場、企業(yè)對政務(wù)數(shù)據(jù)的實際需求，保證政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)供需精準(zhǔn)化。不同部門與層級之間做好數(shù)據(jù)流動，增加協(xié)同能力，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享，為“一網(wǎng)通辦”提供有力支撐。

（三）加強人才培養(yǎng)與隊伍建設(shè)

分析東北地區(qū)人才流失問題，其主要原因是薪資待遇差強人意。相比之下，多數(shù)南方發(fā)達城市政府能夠提供更具吸引力的福利待遇。因此，解決人才流失問題首先要提升數(shù)字政府治理人才的福利待遇，選拔不同層次的專業(yè)性高素質(zhì)青年留在東北這片熱土上，為東北數(shù)字政府建設(shè)與經(jīng)濟振興發(fā)展貢獻力量。針對政府現(xiàn)有工作人員，應(yīng)重視提高其信息素養(yǎng)與數(shù)字運用能力。加強對政府?dāng)?shù)字治理人員的教育培訓(xùn)工作，提升“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”意識，助推數(shù)字政府建設(shè)。

（四）推進服務(wù)理念轉(zhuǎn)變提升服務(wù)效能

政務(wù)服務(wù)是連接政府和群眾的橋梁，與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、群眾工作生活密切相關(guān)。注重政務(wù)服務(wù)人員的公共行政精神的培養(yǎng)，運用道德力量對政務(wù)服務(wù)人員進行內(nèi)在的控制，讓服務(wù)理念在政府公職人員間成為共識。進一步深化政務(wù)服務(wù)“以民為本、服務(wù)至上”理念，通過變“人找政策”為“政策找人”，變“被動審批”為“主動審批”，推動政務(wù)服務(wù)由政府供給導(dǎo)向向群眾需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，全力滿足廣大群眾、企業(yè)辦事創(chuàng)業(yè)需求。

六、結(jié)語

良好的營商環(huán)境對經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展具有穩(wěn)健的促進作用。在振興東北的總體戰(zhàn)略目標(biāo)下，以優(yōu)化營商環(huán)境為抓手是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型對營商環(huán)境優(yōu)化具有關(guān)鍵作用。在數(shù)字化、智能化、信息化時代背景下，將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于政府治理不斷深入，我國政府為數(shù)字政府建設(shè)也做出多項舉措。如何以數(shù)字政府建設(shè)為抓手持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境成為了議題。本文對東北地區(qū)在優(yōu)化營商環(huán)境背景下數(shù)字政府建設(shè)情況進行概述，切實分析當(dāng)前東北政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動下優(yōu)化營商環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)，并有針對性地提出數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化路徑。

引用

[1]陳濤，郜啊龍.政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動下優(yōu)化營商環(huán)境研究——以東莞市為例[J].電子政務(wù)，2021（03）：83-93.

[2]韓春暉.優(yōu)化營商環(huán)境與數(shù)字政府建設(shè)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2021，29（06）：31-39.

[3]王偉玲.加快實施數(shù)字政府戰(zhàn)略：現(xiàn)實困境與破解路徑[J].電子政務(wù)，2019（12）：86-94.

[4]張成福，謝侃侃.數(shù)字化時代的政府轉(zhuǎn)型與數(shù)字政府[J].行政論壇，2020，27（06）：34-41.

[5]徐曉林，明承瀚，陳濤.數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究[J].行政論壇，2018，25（01）：50-59.

[6]劉巍.吉林省數(shù)字政府的建設(shè)現(xiàn)狀及對策研究[D].吉林大學(xué)，2021.

[7]李青.黑龍江省數(shù)字政府建設(shè)問題研究[D].哈爾濱商業(yè)大學(xué)，2021.

基金項目：遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“遼寧省營商環(huán)境評價體系研究”（L21BGL051）

作者單位：沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院