城投公司財務管控要點探析

袁芹

一、前言

與其它類型的企業相比，城投公司起步發展比較晚，業務類型也具有更多的政府背景。為解決城市發展過程中基礎設施建設的投融資問題，各地方政府根據國家相關政策要求，以組建城投公司入手進行投資融資改革。當前，隨著土地財政的不斷弱化，城投公司業務發展不斷向多元化領域尋求突破，并逐漸進行集團化、企業化方向轉型，因此，城投公司的業務經營呈現出政府代建項目和自營項目并行發展的趨勢，在實際運營中的依然存在產權界限不清晰、業務定位模糊等方面的問題，從而加大了財務管控維度，因此有必要對城投公司財務管控要點進行梳理與分析。

二、城投公司財務管控的主要目的

（一）高質量履行地方政府委托的代建職責

對于城市基礎設施建設、棚戶區改造、污水處理、道路維護等公益項目或民生工程，地方政府通常委托給城投公司代為建設，這就要求城投公司提高政治站位，并嚴格按照政府的委托要求忠實履行職責。根據項目委托協議，在確保項目工程正常進度的基礎上，城投公司必須統籌管理項目資金籌集與支付，按規定支付標準和進度支付土地征地費、房至安置補償金及其相關稅費。對于一級開發項目來說，如果土地征地費及稅費沒有按照協議要求及時向相關部門繳納，那么項目就會被迫中止，須重新辦理審批手續方可續工；如果不能及時將房屋征收安置補償費支付給征收戶，那么隨時有可能引發群體性上訪或阻撓正常開工事件，這就極大影響工程施工進度，因此，從資金支付角度加大財務管控力度，嚴格付款標準、付款程序和付款進度，是高質量完成代建任務的必要措施。

（二）降低企業融資成本

在當地財政寬裕的條件下，在城投公司與政府簽訂委托代建協議之后，那么財政就按項目進度支付一定比例的建設資金，然而，在當前地方財政緊缺、政府隱性債務風險疊加的經濟環境下，政府無力及時支付相應款項，委托項目的代建資金基本上由城投公司先行墊付，只有待政府收到土地出讓金之后，才能陸續將先行墊付資金返還給城投公司。由此可以看出，城投公司先行墊付開發資金是代建業務運作過程中的常態化現象，在財政資金延遲支付、城投公司自有資金嚴重不足的情況，城投公司必須采取對外融資手段籌集資金。前期開發建的施工進度要求高、資金需求量大，如何在確保工程進度的基礎上，壓縮融資成本，是城投公司項目運營管理中的重大挑戰，這就需要城投公司通過財務管控手段予以應對，比如，通過與金融機構談判溝通，通過利率優惠政策壓縮融資成本。

（三）降低企業財務風險

城投公司承擔的代建業務量大、在建項目多、占用資金量大，在工程前期資金籌集、征地費和房屋征收安置費支付、工程材料采購、及各種人工費、勞務費支付以及工程竣工結算和款項回籠等方面，都與財務事務息息相關，每一個環節的疏漏都有可能引發財務風險，因此，將財務管控手段嵌入到工程項目全過程，及時識別、防范和化解財務風險是城投公司工程正常運營的重要手段，城投公司可以通過建立財務風險評估機構，形成財務風險評估、預警和處置一體化聯防機制，也可通過預算管理手段，在全面搜集各工程項目的投資總額、施工進度的基礎上，精準預測各項目、各環節的資金需求量，并將籌資到位情況資金需求量相對應，整體把握現金流入流出情況，則可以有效防范和降低財務風險。

三、城投公司財務管控問題分析

（一）財務管控制度不完善

雖然城投公司歸屬于企業性質，但由于公司具有濃厚的政府背景，主營業務承接政府委托、法人代表由政府任命，因此城投公司的管理體制難以與市場化經濟規律并軌，重完工數量而輕項目盈利、重業務發展而輕財務風險等行政化管理思維在城投公司高層管理人員中普遍存在。財務管理制度的建立和完善是確保企業規范運營、防范風險的重要手段，而在城投公司行政化管理環境下，雖然部分城投公司也出臺了財務管控制度，但制度執行仍然乏力，收入、成本和利潤指標的關注度低，風險意識淡薄等管理模式與市場化企業管理要求完全不相匹配。

（二）缺乏財務監督制約機制

由于城投公司享受政府背書和政策傾斜優勢，其業務資源非常豐富，在城投公司利用資源優勢促進地方政府經濟社會全面發展的同時，城投公司部分人員通過暗箱操作手段大搞利益輸送、貪污腐敗行為的案件頻發，比如在融資過程中賺取不當利差、在工程款項支付和招投標事務中收受回扣、在土地整理經營上采用非法手段低進高出，諸如此類的經濟腐敗事件難以得到有效遏制，雖然與政府部門紀檢監察部門的職責履行有密切關系，但更關鍵的原因還在于城投公司缺乏財務監督機制，“三重一大”審批程序走過場或財務部門話語權缺失、財務審計避重就輕或故意繞過敏感數據的審計、預算執行偏差不深究根源等各種財務監督不到位的問題，都在很程度上縱容了經濟腐敗問題的漫延。

（三）信息系統財務管理手段不足

在城投公司做大做強的同時，財務數據也更加多源化和復雜化，而采用傳統的手工作業模式進行財務管理，不僅工作量大、效率低，而且難以確保數據的準確性，當前，雖然越來越多的城投公司認識到信息化管理系統在財務管理中的作用和意義，自行購置財務軟件應用于財務管理領域，但總體來看，城投公司的財務信息軟件的版本過低，應用功能明顯不足，主要體現在兩個方面，一是財務系統與其它業務系統處于相互獨立狀態，數據整合和數據共享功能不足，財務部門以全面及時獲取業務數據，資金管理、成本核算、費用報銷的信息化管理功能難以體現出來；二是財務人員的信息化工具操作能力有限，大多財務人員只是將財務信息化系統作為記賬、報表工具，而在財務分析、系統運維等方面的應用能力明顯不足。

（四）集團母子公司定位不明確加大財務資源整合難度

通過城投集團公司與子公司之間的資產、業務和人力的全面整合，理順總部財務與子公司的財務控制關系和協調關系，統籌總部與子公司之間的投融資安排和資金調撥管理，這些都是資本高效運作的前提條件，然而，由于職能分工不明確、權責不清晰等方面的原因所致，往往會導致財務管理中出現集權和放權死循環，如果對子公司放權，不僅財務資源協同效應難以釋放，而且可能加劇財務風險，而如果實行集權管理，雖然強化了風險管控，但卻抑制了子公司財務管控活力。而這種財務集權與分權的兩難選擇，與城投公司母子公司定位不明確有密切關系。

（五）預算管理不到位

在轉型發展過程中，城投公司面臨著更多的來自市場環境競爭加劇、內部控制薄弱等方面的壓力，融資、投資、經營三大主業務地市場化進程緩慢，這就需要城投公司正確判斷政策走向和市場變化，據此準確測算融資、投資、經營三大主營業務的財務數據，并根據預算數據和企業戰略目標進行財務資源調劑，以實現預算管理效能的最大化。然而，由于城投公司精細化管理思維缺失、內部控制體系不健全等方面的原因所致，預算管理環節還表現得較為薄弱，主要表現為預算管理意識淡薄、預算編制不全面、預算執行偏差不追究主體責任、預算監督松馳、母公司預算與子公司脫節，預算管理漏洞財務管控形成了極大風險。

四、城投公司財務管控要點

（一）完善財務管理制度

城投公司財務管理制度不完善與其長期以來所形成的行政管理思維模式密切相關，因此，財務管理制度的完善必須建立在高層管理人員的思維模式、經營理論轉變的基礎上，只有管理人員樹立市場經濟理念、從關注個人政績以及短期業績的固有思維中向以企業績效、盈利指標、財務風險為導向的思維轉變，根據城投公司的業務定位以及企業戰略規劃，從頂層設計的角度推動財務管理制度的制定與執行。

當然，財務制度是涵蓋的內容較為多樣化，這就需要分清輕重緩急，從關鍵環節入手完善相關制度設計。借助高管對財務管理制度設計的重視與推動，組建以財務部門牽頭的制度設計團隊，全面厘清、歸類整理資產管理、投融資管理、項目經營管理等不同業務部門的運營特點和財務風險特征，并以此為依據進行制度設計，一是完善資金管理制度，投融資是城投公司的重點業務版塊，從融資、投資的安全性和效率性角度理清制度設計思路；二是成本費用管理制度的完善，征地安置費、工程材料采購、融資成本以及各種人工費、勞務費的支付管理等等，每一環節的管理疏漏都有可能導致成本失控，而通過制度管理可以進一步規范成本支付流程和支付標準；三是完善“三重一大”審批制度，城投公司承接著大量的國有資產和財政資金，確保有國有資產保值、增值是公司的重要職責，這就需要以制度約束重大項目投資決策、大額資金使用的規范性，規避權力過于集中或審批流程不規范所致的財務風險。

（二）完善財務監督機制

首先，城投公司在項目運作、投融資管理活動中涉及的資金流量大、涉及的社會面廣，在缺乏財務監督的情形下，很容易出現國有資金流失和浪費、經濟腐敗等現象，因此，完善財務監督體系，不僅是城投公司提升財務管理效率的需要，更是遏制經濟腐敗、確保國有資產不流失的重要抓手。當然，紀委監委、國資委以及財政部門、國家審計部門都對城投企業的國有資本管理情況給予了高度關注，因此，作為城投的職責部門，財務部門應從部門職能角度無縫對接外部監督系統，與外部監督形成協同機制。

其次，城投公司應強化內部審計在財務監督中的作用，利用內部審計與業務活動“離得近、看得清”的優勢，將內部審計下沉到業務活動的每個環節、每個流程，盡審盡審，不留死角，實現業務審計的全覆蓋。

最后，要通過完善內部控制體系的手段強化財務監督。內部運營環境、運營流程、風險評估以及部門融合與溝通是內部控制體系的重要內容，而將財務監督嵌入到內部控制體系，則能使業務和財務活動更加透明化和公開化。

（三）完善財務信息系統功能

雖然城投公司大多采用了信息化記賬軟件，但由于軟件功能單一，難以形成有效的財務管控效能，為此，構建并完善財務信息化管理系統，并將財務系統與業務系統進行數據對接，實現數據信息共享，形成財務與業務的協同效應，則能有效提升財務管控的便捷化和高效化功能。

當前，城投公司業務版塊不斷拓展，財務數據信息量和結算量隨之加大，集團下屬公司的財務管控也同樣對財務信息化提出了更高的要求，基于此，城投公司的財務信息管理系統應包括但不限于以下四個子模塊的搭建。一是OA辦公自動化模塊，該模塊不僅可以實現表單和流程統一化管理和數據影像掃描上傳功能，而且業務事項審批、業務活動追蹤控制等財務管控功能也可通過此模塊得以實現；二是NC系統模塊，該模塊對會計科目、核算標準實現統一化管理，為集團公司總部與子公司財務會計基礎工作的記賬、報表操作功能，三是現金池管理模塊，子公司資金上繳歸集與下撥、內部賬賬戶利息生成、回單生成等功能，都可以通過該模塊得以實現，從而提升公司總部的資金集中管控能力；四是票據管理模塊，該模塊提供應收應付賬款管理、到帳提醒等功能服務，從而進一步提升資金管理效率和風險控制能力。

（四）制定分權、集權相結合的管控模式

集權型財務管控模式下，總部擁有投融資及業務經營層面的絕對決策權，而分散型財務管控模式則是根據股權關系確定的分權模式，總部只保留重大財務事項的決策權。城投公司的業務范圍既包括民生工程、公益項目的開發建設，也包括集團與其它企業合作經營的其它項目，這就決定了城投公司必須將兩種不同模式的財務管控模式進行融合統一，實行分權、集權相結合的管控模式。比如投資管理，重點投資項目由總部進行集中管控，并對下屬企業的投資立項、監督和評價等全過程實行管控，而對于投資預算范圍的項目或股權合作項目，總部只對重大事務進行審批，具體操作事務由下屬企業執行；再比如融資業務管理，為從總體層面控制債務風險，通常采取集權型管控模式，但對于參股公司的融資管理，則宜采取分權模式，總部只需要保留在董事會的提議權和表決權。

（五）嚴格預算執行和監督評價管理

財政部門對國有企業的全面預算管理作出了明確要求，要求將業務活動中的所有經濟收支納入預算，近年來，城投公司根據預算管理要求逐步實行了預算管理制度，但大多在預算執行和預算監督評價方面表現得較為薄弱，首先是嚴格預算執行管理，無論是對外投資還是業務經營支出管理，必須在預算控制范圍內安排支出，超出預算必須追溯原因，并嚴格控制預算追加；其次是預算監督評價環節，財務部門需要對預算執行情況進行全程監測，發現異常及時提出整改意見，對于年度預算執行問題頻發的部門，適當削減其預算額度，并對責任人給予經濟懲罰，而對于預算執行效果良好的部門，則對其預算追加申請給予傾斜優惠。

五、結語

城投公司的主營業務在于對接政府部門的城市基礎設施建設任務，而在當前業務轉型過程中，城投公司將業務領域延伸到更多的領域，并實行自主經營、自負盈虧，隨著業務多元化發展，財務管控在企業中的作用就更為明顯，然而，城投公司財務管控大多在財務管控制度、財務監督制約機制、財務信息系統搭建、集團母子公司資源整、預算管理等方面還存在諸多的不足，需要采取有針對性的應對措施，以高質量履行地方政府委托的代建職責并降低企業融資成本和財務風險。

引用

[1]葉晨芳.城投類企業財務管控要點探究[J].商業會計，2021（20）.

[2]張肖肖.集團財務管控模式探索 ——以城投公司為例[J].財經界，2021（11）.

[3]鄭曉軍.城投公司財務管理中存在的問題及解決對策思考[J].財會學習，2021.

[4]劉浩.地方城投公司財務管理存在問題及對策[J].質量與市場，2022（7）.

[5]王文麗.如何加強城投公司財務管理控制[J].投資與創業，2020.

作者單位：日照市城市建設投資集團有限公司