地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的模式轉(zhuǎn)換與機(jī)制保障

摘 要：地方政府傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為原則的黃河流域生態(tài)環(huán)境屬地治理，割裂了黃河流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和整體性，弱化了地區(qū)與地區(qū)之間在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的協(xié)同合作，難以從整體上保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境。新時代推動地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，是突破治理分割困境的客觀要求，應(yīng)對治理負(fù)外部性的必然選擇，增進(jìn)治理共同利益的重要舉措和提升治理效能的重要途徑。地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理因權(quán)責(zé)劃分和利益分配，必然引發(fā)地方政府間的矛盾與沖突，故而需要通過建立文化共識、資源共享、利益共融、組織協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、獎勵懲罰等協(xié)同機(jī)制為其提供機(jī)制保障，以促進(jìn)地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的穩(wěn)定性、持續(xù)性和高效性。

關(guān)鍵詞：地方政府；黃河流域生態(tài)環(huán)境；屬地治理；協(xié)同治理；機(jī)制保障

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.013

The Mode Transformation and Mechanism Guarantee of Local Governments

Ecological Environment Management in the Yellow River Basin

——From “Territorial Governance” to “Collaborative Governance”

ZHOU Wei

（Political Science and Law， Northwest University， Xian 710122，China）

Abstract：The traditional territorial management of the ecological environment in the Yellow River Basin， based on the principle of administrative division， has broken the system and integrity of the ecological environment in the Yellow River Basin， weakened the cooperation between regions in the ecological environment protection of the Yellow River Basin， and made it difficult to protect the ecological environment of the Yellow River Basin as a whole. In the new era， promoting the coordinated governance of the Yellow River basin in the Yellow River Basin is an objective requirement to break through the dilemma of governance segmentation， an inevitable choice to deal with the negative externalities of governance， an important measure to enhance the common interests of governance and an important way to improve the governance efficiency. Due to the division of powers and responsibilities and the distribution of benefits， local governments will inevitably lead to conflicts and conflicts among local governments in the coordinated ecological and environmental governance of the Yellow River Basin. Therefore， it is necessary to provide institutional guarantees through the establishment of collaborative mechanisms such as cultural consensus， resource sharing， benefit integration， organizational coordination， policy coordination， reward and punishment and other collaborative mechanisms. In order to promote the stability， sustainability and efficiency of the local governments collaborative governance of the ecological environment in the Yellow River basin.

Key words：local government; ecological environment of the Yellow River basin; territorial governance; collaborative governance; mechanism guarantee

一、引言

“黃河寧，天下平”，治理黃河一直是歷代安民興邦的大事。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會，明確強(qiáng)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是國家重要戰(zhàn)略，并指出“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”，同時要求“協(xié)同推進(jìn)大治理”^［1］。但沿黃流域各級地方政府長期以來在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)上遵循以行政區(qū)劃為原則的屬地治理，導(dǎo)致原本具有系統(tǒng)性和整體性的黃河流域生態(tài)環(huán)境空間被人為地分割成不同治理單元^［2］。地方政府基于自身轄區(qū)利益的黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制定和執(zhí)行，因缺乏統(tǒng)一的治理機(jī)制而引發(fā)地方政府間責(zé)權(quán)利沖突和出現(xiàn)“碎片化權(quán)威”^［3］，致使諸多黃河流域生態(tài)環(huán)境問題無法從整體上得到有效治理。

新時代推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同大治理，首先要推動沿黃流域各級地方政府協(xié)同治理。因?yàn)檠攸S流域地方政府是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵主體，其生態(tài)環(huán)境職能履職狀況及治理方式的選擇，將在很大程度上決定黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成效。因而，沿黃流域各級地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上，要基于“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位，以“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”為指導(dǎo)思想，積極破解黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體性與地方政府屬地治理碎片化之間的矛盾，不斷完善地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，加強(qiáng)地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上的協(xié)同合作，共同落實(shí)好黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家重點(diǎn)戰(zhàn)略任務(wù)。

二、現(xiàn)狀審視：地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境屬地治理的固有局限

新中國成立以來，黨和國家不斷投入大量人力、物力、財力等資源進(jìn)行治黃建設(shè)，黃河流域水患治理取得了顯著成效。但與此同時，由于沿黃流域地方政府及人民群眾對黃河流域生態(tài)環(huán)境資源的過度開發(fā)利用及保護(hù)不力，引發(fā)了黃河流域植被減少、水土流失、河流污染等一系列生態(tài)環(huán)境問題。盡管誘發(fā)黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的原因是多樣的，但地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)上遵循以行政區(qū)劃為原則的屬地治理，也是引發(fā)甚至加劇黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的重要原因之一，其治理的固有局限性也日益凸顯。

（一）割裂了黃河流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性

黃河流域生態(tài)環(huán)境是由上中下游、左右岸區(qū)域、干支流地區(qū)的山、水、林、草、地等各種自然要素共同構(gòu)成的有機(jī)生態(tài)系統(tǒng)，各種自然要素之間存在著錯綜復(fù)雜的聯(lián)系，通過流域生態(tài)環(huán)境空間進(jìn)行能量交換和物質(zhì)循環(huán)，共同組成流域生態(tài)環(huán)境共同體。如果黃河流域生態(tài)環(huán)境共同體中的水、大氣和生物等各種自然要素之間能夠進(jìn)行能量交換和物質(zhì)循環(huán)，那么就能夠保持黃河流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的相對平衡，形成較為良好的流域生態(tài)環(huán)境；否則，就會導(dǎo)致黃河流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)自身內(nèi)部失衡，引發(fā)各種流域生態(tài)環(huán)境問題。因?yàn)榱饔蛏鷳B(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高、高滲透性、不可分割性等特征，流域上中下游、左右岸區(qū)域、干支流地區(qū)生態(tài)環(huán)境“犬牙交錯”、密不可分。流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)絕不會因自然地理邊界或行政區(qū)劃界限而失去自身內(nèi)在的聯(lián)系。上游水土流失、水質(zhì)污染、過度開采等終將使整個下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境受到影響，具有“牽一發(fā)而動全身”之感。地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)上遵循以行政區(qū)劃為原則的屬地治理，人為地將黃河流域生態(tài)環(huán)境空間分割為不同治理單元，不僅阻隔了黃河流域生態(tài)環(huán)境共同體中各種自然要素之間的能量交換和物質(zhì)循環(huán)，而且割裂了上中下游、左右岸區(qū)域、干支流地區(qū)之間的緊密聯(lián)系。這種“閉合型”和“分割型”的屬地治理模式，不但無法從根本上保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境，甚至是引發(fā)或加劇黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的重要誘因。

（二）放大了黃河流域生態(tài)環(huán)境的外部性

黃河流域生態(tài)環(huán)境的整體性與地方政府屬地治理的碎片化矛盾，使得黃河流域生態(tài)環(huán)境治理具有很強(qiáng)的外部性。外部性一般是指未能被包括在貨幣或市場交易中的生產(chǎn)或消費(fèi)行為所產(chǎn)生的某些外部影響^［4］。外部性可分為正外部性和負(fù)外部性：正外部性是指一方行為所帶來的收益其他方能夠享有；負(fù)外部性是指一方的收益使其他方的利益受損。流域生態(tài)環(huán)境治理同樣具有正外部性和負(fù)外部性。其正外部性如上游地區(qū)保護(hù)流域植被、治理水土流失、清理河道淤泥等行為所帶來流域生態(tài)環(huán)境福利，而下游地區(qū)卻在不支付任何費(fèi)用的情況下能夠享有充足的水資源供給；負(fù)外部性如上游某一地區(qū)過度開發(fā)利用水資源等所造成的水污染，引發(fā)流域周邊及下游地區(qū)水質(zhì)下降，給周邊及下游地區(qū)人民群眾的生產(chǎn)生活帶來損失。地方政府屬地治理往往容易放大流域生態(tài)環(huán)境治理的外部性，造成治理成本與治理收益的非對稱性，使得治理流域生態(tài)環(huán)境的地方政府難以排斥其他地方政府坐享其治理行為所帶來的收益，而開發(fā)利用流域生態(tài)環(huán)境資源的地方政府對其破壞行為并不承擔(dān)大部分成本。這樣就加劇了地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上的自利性，容易出現(xiàn)搭便車行為，難以形成理性集體行動。地方政府對各自轄區(qū)內(nèi)流域生態(tài)環(huán)境資源無節(jié)制的開發(fā)利用，最終釀成整個流域生態(tài)環(huán)境惡化，引發(fā)各種流域生態(tài)環(huán)境問題。

（三）弱化了黃河流域生態(tài)環(huán)境共同利益

黃河流域生態(tài)環(huán)境是具有非排他性和競爭性組合特征的跨域公共產(chǎn)品^［5］。作為一種跨域公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)其公共利益的最大化，讓沿黃流域各級地方政府和人民群眾共同享有黃河流域生態(tài)環(huán)境資源所帶來的福利，這應(yīng)該是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理所追求的最終目標(biāo)。從跨域公共產(chǎn)品的角度看，沿黃流域上中下游的地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)上是利益共同體和命運(yùn)共同體，具有一損俱損、一榮俱榮的特點(diǎn)。作為黃河流域生態(tài)環(huán)境公共利益的代表者與回應(yīng)者，各級地方政府理應(yīng)齊心合力共同保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境，維護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境共同利益，實(shí)現(xiàn)黃河全流域生態(tài)環(huán)境福利最大化。然而，地方政府以行政區(qū)劃為原則的屬地治理將黃河流域生態(tài)環(huán)境整體利益進(jìn)行了切割，致使各地方政府在黃河生態(tài)環(huán)境治理價值取向上，往往以追求本轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境利益為主要價值訴求，缺乏對全流域共同生態(tài)環(huán)境利益的安排。在“預(yù)算外收入”財政壓力下和“晉升錦標(biāo)賽”激勵模式下^［6］，屬地治理使地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上會更多地考慮地方利益得失，呈現(xiàn)出自利化傾向，往往以追求轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境利益最大化為目標(biāo)，但轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境利益的最大化并不必然會帶來全流域生態(tài)環(huán)境福利的最大化。相反，追求轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境利益最大化的行為，卻往往損害了全流域共同的生態(tài)環(huán)境福利。

（四）降低了黃河流域生態(tài)環(huán)境治理效能

黃河流域地貌類型多樣、氣候差異顯著、植物分布不均，其流經(jīng)區(qū)域的地貌、氣候、植物等自然因素決定了流域生態(tài)環(huán)境十分脆弱，時常面臨著洪水威脅、植被退化、水土流失、水環(huán)境惡化等流域生態(tài)環(huán)境問題。如黃河流域水土流失面積占全國水土流失面積的45.5%，其中最嚴(yán)重的黃土高原區(qū)域水土流失面積占其土地總面積的37.19%^［7］；黃河流域水資源十分短缺、水環(huán)境風(fēng)險加大，黃河以占全國2%的水資源供養(yǎng)了全國12%的人口，人均水資源占有量僅為全國平均水平的27%^［8］。且隨著沿黃流域工業(yè)化的迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，進(jìn)一步加劇了水環(huán)境的惡化，目前黃河流域廢污水排放量占全國總量的6%^［9］；黃河流域部分沼澤濕地生態(tài)功能嚴(yán)重退化，導(dǎo)致生物多樣性急劇減少，黃河土著魚類從20世紀(jì)80年代的24種急劇減少到21世紀(jì)初的15種^［10］，等等。以上這些流域生態(tài)問題充分說明了黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性和艱巨性，決定了黃河流域生態(tài)環(huán)境有效治理需要沿黃流域各級地方政府協(xié)同合作。但地方政府基于行政區(qū)劃的黃河流域生態(tài)環(huán)境屬地治理具有天然的“封閉性”和“對抗性”，導(dǎo)致各地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上，不僅在治理規(guī)劃、治理政策、監(jiān)管措施等方面各行其是，而且也難以實(shí)現(xiàn)地方政府間各種治理資源的互補(bǔ)與共享。地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上的這種“各自為政、單打獨(dú)斗”的屬地治理模式，無疑增加了治理成本，降低了治理效能。

二、模式轉(zhuǎn)換：地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的內(nèi)在機(jī)理

地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境屬地治理盡管能夠強(qiáng)化各自對本轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，但這使得以流域?yàn)閱挝粡恼w上保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理以流域生態(tài)環(huán)境共同利益為目標(biāo)，通過跨行政區(qū)的強(qiáng)制力促使地方政府間以流域?yàn)閱挝唤①Y源共享、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、聯(lián)合行動的整體性治理機(jī)制^［11］，能夠突破地理邊界和打破行政界限，克服地方自利傾向和保護(hù)主義等問題，提高地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境整體治理績效。

（一）突破行政分割困境的客觀要求

傳統(tǒng)的流域生態(tài)資源管理體制是以行政區(qū)劃為主的管理體制，這導(dǎo)致地方政府在流域生態(tài)環(huán)境治理上實(shí)行行政區(qū)行政。所謂“行政區(qū)行政”主要是指一個國家內(nèi)部的地方政府基于行政區(qū)劃對公共事務(wù)進(jìn)行管理^［12］，也即在公共事務(wù)治理上奉行以行政區(qū)劃為原則的屬地治理。地方政府以行政區(qū)劃為原則的黃河流域生態(tài)環(huán)境屬地治理，雖然能夠增強(qiáng)地方政府對各自轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，發(fā)揮其在轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境治理中的強(qiáng)勢管理作用，對解決其轄區(qū)范圍內(nèi)的流域生態(tài)環(huán)境問題通常是有效的。但這種以層級節(jié)制、職責(zé)分工、各司其職等為特征的屬地治理，不僅割裂了流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和整體性，而且限定了地方政府在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中權(quán)力行使的法律效率范圍和責(zé)任承擔(dān)的空間范圍，使得無行政隸屬關(guān)系的地方政府對其他行政轄區(qū)內(nèi)的流域生態(tài)環(huán)境問題無權(quán)干涉，也無需承擔(dān)過多責(zé)任。地方政府的注意力通常聚焦于本轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境問題，而對于那些需要突破自然地理邊界和打破行政區(qū)劃界限、實(shí)現(xiàn)全流域合作治理的流域生態(tài)環(huán)境問題通常視而不見，其結(jié)果是這種“分割型”與“封閉型”的屬地治理模式與流域生態(tài)環(huán)境問題的“衍生與擴(kuò)散機(jī)理錯配”^［13］，最終導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境問題治理時常失靈。顯然，地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上所采取的屬地治理模式，根本無法實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境問題整體性治理目標(biāo)。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理必須從流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和整體性出發(fā)，突破行政分割困境、打破屬地治理原則，推動地方政府從屬地治理走向協(xié)同治理。

（二）應(yīng)對治理負(fù)外部性的必然選擇

流域生態(tài)環(huán)境資源具有“公共池塘資源”屬性，這導(dǎo)致地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中容易產(chǎn)生“搭便車”行為，以及由此引發(fā)的“過度使用”“擁擠效應(yīng)”“公用地悲劇”等流域生態(tài)環(huán)境問題。這些問題通常僅表現(xiàn)為一種潛在的流域生態(tài)環(huán)境危機(jī)，只有借助適合的“氣候”條件才會演化成現(xiàn)實(shí)的流域生態(tài)環(huán)境問題。而這一適合的“氣候”條件往往是地方政府對各自開發(fā)使用其轄區(qū)流域生態(tài)資源所產(chǎn)生的負(fù)外部性，采取放松管理、任其擴(kuò)散等地方保護(hù)主義的策略選擇。由于流域生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的不清晰和受益范圍的復(fù)雜性，地方政府間會產(chǎn)生競爭性爭奪開發(fā)利用黃河流域生態(tài)資源的行為，而這樣的競爭結(jié)果會造成地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上采取地方保護(hù)主義策略，都試圖控制自己行為的“溢出效應(yīng)”，對于自身開發(fā)利用黃河流域生態(tài)資源所產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)力求外在化，而對自身治理黃河流域生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的正外部效應(yīng)則力求內(nèi)在化。可見，地方政府基于行政區(qū)劃的黃河流域生態(tài)環(huán)境屬地治理，使得地方政府間在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的博弈中難以實(shí)現(xiàn)合作，非但不能夠有效解決黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的負(fù)外部性問題，相反卻是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理負(fù)外部性生成及其擴(kuò)散的重要原因。地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理能夠通過治理成本收益內(nèi)在化的辦法解決負(fù)外部性難題，因?yàn)樵趨f(xié)同治理中每一個地方政府不僅能夠分享到黃河流域生態(tài)環(huán)境治理帶來的收益，而且也需承擔(dān)自己在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理策略上不善所造成的損失。因而，努力減少黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的負(fù)外部性，就成為地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的理性選擇。

（三）增進(jìn)地方共同利益的重要舉措

流域生態(tài)環(huán)境是一種跨域公共產(chǎn)品，其治理需要地方政府間協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)環(huán)境福利最大化是其內(nèi)在要求。但地方政府是經(jīng)濟(jì)理性與公共理性的矛盾統(tǒng)一體^［14］，是一個復(fù)雜的利益綜合體。地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中不僅要考慮流域生態(tài)環(huán)境治理對共同利益的影響，還要考慮對自身利益的影響。流域共同利益與地方自身利益在流域生態(tài)環(huán)境治理中時常發(fā)生碰撞與沖突。然而，地方政府以行政區(qū)劃為原則的黃河流域生態(tài)環(huán)境屬地治理，不僅使流域生態(tài)環(huán)境規(guī)制斷裂，而且對流域生態(tài)環(huán)境整體利益進(jìn)行了切割。流域規(guī)制的斷裂使地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中以共同利益為立足點(diǎn)和評判標(biāo)志的公共理性難以實(shí)現(xiàn)，而流域整體利益的切割使地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中追求地方利益的經(jīng)濟(jì)理性更加顯著。再加上改革開放以來我國縱向分權(quán)和財政分灶等改革，使地方政府由一個純粹的執(zhí)行型政府轉(zhuǎn)向追求地方利益的發(fā)展型政府。這樣在地方官員晉升“橫向錦標(biāo)賽”競爭激勵模式下和居民選擇 “用腳投票”偏好表達(dá)機(jī)制下，作為經(jīng)濟(jì)理性人的地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中往往重點(diǎn)關(guān)注轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境利益，而對整個流域共同利益不甚關(guān)注。作為沿黃流域分散的各級地方政府，在缺乏流域共同規(guī)則規(guī)制與機(jī)制約束的情況下，地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中競相追求轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境利益最大化的行為，必然導(dǎo)致全流域共同的生態(tài)環(huán)境利益無法實(shí)現(xiàn)。地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理以追求流域生態(tài)環(huán)境共同利益為目標(biāo)，通過流域共同規(guī)則與機(jī)制等跨行政區(qū)的強(qiáng)制力，約束地方政府追求自身利益的經(jīng)濟(jì)理性和強(qiáng)化地方政府實(shí)現(xiàn)整體利益的公共理性，有助于增進(jìn)全流域生態(tài)環(huán)境福利最大化。

（四）提升政府治理效能的重要途徑

流域生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性和艱巨性與地方政府治理資源和治理能力的差異性，共同決定了地方政府以行政區(qū)劃為原則的流域生態(tài)環(huán)境屬地治理不可避免地陷入低效能問題。地方政府屬地治理致使其在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定上“各自為政”，不同地區(qū)在治理標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施、質(zhì)量監(jiān)控等方面各行其是；在黃河流域生態(tài)環(huán)境問題治理上“畫地為牢”，重視本行政轄區(qū)流域生態(tài)問題治理，而對本行政轄區(qū)以外的流域生態(tài)問題視而不見，難以實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同合作及治理資源整合；在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理上“力不從心”，各地方政府只有本轄區(qū)流域生態(tài)資源管轄權(quán)，對不具有行政隸屬關(guān)系的其他行政轄區(qū)的流域生態(tài)問題卻無能為力。這就不僅增加了地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境治理成本，而且降低了地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境治理效能。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性和艱巨性與地方政府治理資源和治理能力的差異性，決定了任何一個地方政府都無法單獨(dú)解決黃河流域生態(tài)環(huán)境治理所面臨的一系列問題。地方政府基于行政區(qū)劃的黃河流域生態(tài)環(huán)境“分割型”和“閉合型”治理只能是杯水車薪，無法從根本上保護(hù)整個黃河流域生態(tài)環(huán)境。破解地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境治理低效能問題，就需要打破地方政府屬地治理原則，建構(gòu)地方政府協(xié)同治理機(jī)制，推動地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上各種治理資源要素的協(xié)同有序運(yùn)作，才會產(chǎn)生集體功效大于各個部分總和的效用^［15］，進(jìn)而提升地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境治理整體效能。

三、實(shí)現(xiàn)路徑：地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的機(jī)制保障

地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是由不同層級地方政府組成的涉及縱向、橫向、斜向的受協(xié)商和競爭動力支配的權(quán)力對等與地位平等的合作關(guān)系^［16］，是對地方政府生態(tài)權(quán)責(zé)利的調(diào)整與規(guī)范，也是地方政府從零和博弈走向正和博弈的實(shí)踐。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異等，決定了不同地區(qū)發(fā)展對黃河流域生態(tài)環(huán)境資源的依賴程度不同。地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中必然面臨各種困難和存在各種分歧，故而需要建立健全協(xié)同機(jī)制以協(xié)調(diào)解決協(xié)同治理中的棘手問題，才能有效調(diào)動地方政府參與黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的積極性，從而促進(jìn)協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）建立文化共識機(jī)制，增強(qiáng)地方政府協(xié)同治理的內(nèi)生動力

黃河流域生態(tài)環(huán)境治理對傳承弘揚(yáng)黃河文化、維護(hù)國家生態(tài)安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。沿黃流域各級地方政府要充分認(rèn)識到黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價值功能，以生態(tài)價值觀為導(dǎo)向、協(xié)同合作為要義、政府互信為抓手建立文化共識機(jī)制，強(qiáng)化文化共識，增強(qiáng)文化認(rèn)同。一是要引導(dǎo)地方政府牢固樹立“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”理念。堅持“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”是建設(shè)黃河流域生態(tài)文明，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。地方政府要積極轉(zhuǎn)變“唯GDP”增長的發(fā)展理念，樹立綠色可持續(xù)發(fā)展理念，正確認(rèn)識黃河流域生態(tài)環(huán)境治理與地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之間的辯證關(guān)系。在黃河流域生態(tài)環(huán)境安全基礎(chǔ)上和資源承載能力范圍內(nèi)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是要建設(shè)地方政府“開放型”和“合作型”行政文化。地方政府各自為政、畫地為牢、保護(hù)主義等是黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要障礙，雖然表面上看是地方政府的施政行為，但究其根源在于地方政府狹隘性、封閉性、自利性的行政觀念。推動地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，需要地方政府突破封閉性行政思維和摒棄自利性行政取向，建設(shè)以“公共精神、整體觀念、共同利益”為特征的開放合作和共治共享的行政文化。三是要增進(jìn)地方政府間相互信任。信任能夠增進(jìn)協(xié)同，協(xié)同能夠深化信任。信任是地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的潤滑劑，能夠有效化解地方政府間分歧，降低協(xié)同成本和減少協(xié)同障礙。可通過加強(qiáng)地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的對話交流、談判磋商、信用評級等制度建設(shè)，構(gòu)筑地方政府間牢固的信任關(guān)系。

（二）建立資源共享機(jī)制，夯實(shí)地方政府協(xié)同治理的資源基礎(chǔ)

黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的復(fù)雜性和治理的高成本，必然要求地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程中能夠持續(xù)不斷地進(jìn)行信息、物質(zhì)和技術(shù)等治理資源的交換與共享，這就需要建立資源整合與共享機(jī)制來促進(jìn)地方政府間各種資源的協(xié)同與聚合，實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約與增效。一是信息資源的公開與共享機(jī)制。一方面，建立地方政府轄區(qū)黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息公開機(jī)制。地方政府應(yīng)通過政府網(wǎng)站或政務(wù)公眾號等政務(wù)平臺及時向社會公眾披露所轄流域生態(tài)環(huán)境情況，有效促進(jìn)社會其他主體積極參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。另一方面，建立地方政府間黃河流域生態(tài)環(huán)境信息互通機(jī)制。地方政府對于所轄流域生態(tài)環(huán)境變化狀況，特別是重大水環(huán)境污染、流域突發(fā)洪水等緊急事件，通過應(yīng)急管理系統(tǒng)召開多邊緊急會議等手段做到信息及時通報。二是物質(zhì)資源的整合與共享機(jī)制。即在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中，特別是在河流污染、突發(fā)洪水等重大應(yīng)急生態(tài)環(huán)境事件處置中，地方政府在物資調(diào)配與使用中要形成聯(lián)合行動、有效整合、集中管理、統(tǒng)一調(diào)配的物資管理體制，充分發(fā)揮物質(zhì)資源的協(xié)同與聚合效應(yīng)，有效解決黃河流域突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急處置中的物資匱乏問題，提高黃河流域突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急處置的物質(zhì)聚合能力。三是人才和技術(shù)資源的交流與共享機(jī)制。黃河流域生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性決定了其有效治理離不開人才和技術(shù)的支撐。地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程中要經(jīng)常舉辦學(xué)術(shù)研討會、經(jīng)驗(yàn)交流會等會議，促進(jìn)地方政府間在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上相互交流與學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)、知識、技術(shù)等資源的協(xié)同增效，推動黃河流域生態(tài)環(huán)境治理走向智慧治理。

（三）建立利益共榮機(jī)制，形成地方政府協(xié)同治理的利益紐帶

黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中的利益問題是影響地方政府協(xié)同關(guān)系變化的核心要素，也是決定地方政府協(xié)同治理穩(wěn)定性、持續(xù)性和有效性的關(guān)鍵變量。針對地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中的利益博弈，需要采取多種措施平衡地方政府間治理成本與治理收益，促進(jìn)地方政府間利益有效融合，形成地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的利益紐帶。一方面，建立地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的財政合作機(jī)制。財政合作是化解地方政府協(xié)同治理中利益沖突的重要舉措，也是優(yōu)化地方政府協(xié)同治理體系和提升協(xié)同治理能力的重要保障。按照地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中的事權(quán)和責(zé)任，所處流域位置和對流域生態(tài)資源的使用情況等，共同出資成立黃河流域生態(tài)環(huán)境治理專項基金。專項基金在使用上要堅持黃河源頭及上游生態(tài)保護(hù)、流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)治理、流域重大突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急處置優(yōu)先，同時要兼顧全流域其他生態(tài)環(huán)境問題，在提高專項基金使用效益的同時要保證其使用的公平性。另一方面，完善地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的利益補(bǔ)償機(jī)制。利益補(bǔ)償是指地方政府在黃河流域生態(tài)保護(hù)協(xié)同治理中出現(xiàn)治理成本與治理收益非對稱時，對利益受損方進(jìn)行補(bǔ)償以實(shí)現(xiàn)地方政府間利益均衡。具體可通過確立流域斷面水質(zhì)監(jiān)測、污染物排放監(jiān)測、生態(tài)服務(wù)效益測算等標(biāo)準(zhǔn)^［17］，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償數(shù)額并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。如果黃河上游地區(qū)實(shí)施流域生態(tài)環(huán)境治理使上游出境水質(zhì)優(yōu)于下游地區(qū)入境水質(zhì)，下游區(qū)域應(yīng)對上游地區(qū)保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境所做出的努力給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；如果黃河上游地區(qū)開發(fā)利用流域生態(tài)環(huán)境資源使上游出境水質(zhì)劣于下游地區(qū)入境水質(zhì)，上游區(qū)域應(yīng)對下游區(qū)域因其開發(fā)利用流域生態(tài)環(huán)境資源所帶來損失給予經(jīng)濟(jì)賠償。

（四）建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制，明確地方政府協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系

黃河流域生態(tài)環(huán)境地方政府協(xié)同治理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，統(tǒng)一、權(quán)威、穩(wěn)定的協(xié)調(diào)組織是關(guān)鍵。地方政府以行政區(qū)劃為原則的黃河流域生態(tài)環(huán)境屬地治理，造成行政組織體系松散和功能裂解，制約甚至阻礙了協(xié)同治理的整體性、互惠性和持續(xù)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。面對當(dāng)前地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境治理組織協(xié)調(diào)聯(lián)動能力不足問題，健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制和明確權(quán)責(zé)體系尤為重要。一是建立地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理協(xié)調(diào)委員會。通過擴(kuò)大組織成員、明確組織職權(quán)、健全組織機(jī)構(gòu)、增強(qiáng)組織權(quán)威等改革重塑黃河水利委員會，使其成為地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。黃河水利委員會組織成員應(yīng)由相關(guān)地方政府共同參與，其職責(zé)權(quán)限需要經(jīng)過地方政府共同討論協(xié)商并以法律形式確定，賦予其在黃河流域聯(lián)席會議召集、黃河流域生態(tài)保護(hù)規(guī)劃編制、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督檢查、黃河流域生態(tài)環(huán)境治理爭端解決等事務(wù)中，具有領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和調(diào)解等特定職權(quán)，充分發(fā)揮其在地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的信息溝通、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理功能。二是明確地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的權(quán)責(zé)體系。根據(jù) “誰污染、誰治理”，權(quán)責(zé)一致，成本與收益對等原則，明晰地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的角色定位、享有權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任，促進(jìn)地方政府各司其職、各盡其責(zé)。三是完善地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的糾紛調(diào)解機(jī)制。積極構(gòu)建中央部門主導(dǎo)、黃河水利委員會協(xié)調(diào)、地方政府協(xié)商有機(jī)銜接的多元糾紛調(diào)解機(jī)制，并將相關(guān)法律條款引入具體糾紛調(diào)解之中，推動糾紛調(diào)解走向制度化和法治化，提升糾紛調(diào)解的法律效力。

（五）建立政策協(xié)同機(jī)制，筑牢地方政府協(xié)同治理的政策網(wǎng)絡(luò)

黃河流域生態(tài)環(huán)境地方政府協(xié)同治理必須解決屬地治理中地方政府間因利益博弈造成政策制定“碎片化”和政策執(zhí)行“各自為政”的問題，推動黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定和執(zhí)行的協(xié)同，筑牢協(xié)同治理系統(tǒng)健康有序運(yùn)行的政策網(wǎng)絡(luò)^［18］。一方面，吸納相關(guān)地方政府共同參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定，通過共享決策權(quán)增進(jìn)政策認(rèn)同。協(xié)同治理系統(tǒng)本身是一個開放的系統(tǒng)，吸納相關(guān)利益者共同參與決策制定是協(xié)同治理的內(nèi)在要求。“如果要讓那些受政策影響的人們相信那些要求他們做出的犧牲是值得的，政府將不得不采用正當(dāng)合理的正義原理以設(shè)計其環(huán)境政策。”^［19］黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策必然涉及相關(guān)地方政府的切身利益，其決策必須是一個共同參與、談判協(xié)商、求同存異、共同決定的結(jié)果，這樣不僅能夠促進(jìn)決策民主性，而且能夠增強(qiáng)決策科學(xué)性。通過召開黃河水利委員會聯(lián)席會議，在權(quán)力共享和地位平等的基礎(chǔ)上地方政府就黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題識別、方案擬定、方案選擇等進(jìn)行討論與協(xié)商，并使最終決策方案能夠兼顧流域內(nèi)每一個地方政府的利益，這樣才能保證政策正當(dāng)性和增進(jìn)政策認(rèn)同性。另一方面，健全黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行監(jiān)督體系，強(qiáng)化監(jiān)督檢查以推動政策有效執(zhí)行。監(jiān)督檢查是政策有效執(zhí)行必不可少的重要保障，黃河流域生態(tài)環(huán)境地方政府協(xié)同治理的政策執(zhí)行，需要加強(qiáng)中央政府相關(guān)部門、黃河水利委員會、社會組織、新聞媒體和社會輿論等對地方政府政策執(zhí)行的監(jiān)督。同時，地方政府間也要相互監(jiān)督，以便及時發(fā)現(xiàn)和糾正地方政府政策執(zhí)行偏差問題，提高地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行效能。

（六）健立獎懲機(jī)制，強(qiáng)化地方政府協(xié)同治理的激勵約束

黃河流域生態(tài)環(huán)境地方政府協(xié)同治理是一項集體行動，在集體行動中如果缺乏外在的力量對個體行為進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和約束，有理性的、尋求自我利益的個體不會主動采取行動實(shí)現(xiàn)他們的共同利益^［20］。預(yù)防和規(guī)避地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中機(jī)會主義行為的發(fā)生，激發(fā)地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的積極性和主動性，就需要建立獎懲機(jī)制對地方政府的行為選擇進(jìn)行激勵約束。一方面，建立科學(xué)的地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政績考核評價機(jī)制。如果當(dāng)“唯GDP至上”的發(fā)展理念和“重行政區(qū)政績”成為中央政府對地方政府、上級政府對下級政府政績考核評價的重要依據(jù)時，流域內(nèi)地方政府不可避免地存在輕視流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)而追求轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在沖動，在流域生態(tài)環(huán)境治理中傾向選擇“搭便車”而不是“協(xié)同合作”。因而，要想從根本上減少地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的惰性，就要建立科學(xué)合理的政績考核評價機(jī)制，對地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理上的政績考核，不僅要將其在轄區(qū)流域生態(tài)資源節(jié)約、流域水質(zhì)保護(hù)、流域綠色發(fā)展等關(guān)鍵指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系，而且要把其對全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出的貢獻(xiàn)或造成的損失納入考核范圍；不僅要注重上級政府的考核，而且要考慮上下游地區(qū)政府的評價。另一方面，建立長效的地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問責(zé)機(jī)制。地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，對于其轄區(qū)流域生態(tài)環(huán)境信息不公開、信息通報不及時、故意隱瞞監(jiān)測數(shù)據(jù)等地方保護(hù)主義行為，由中央政府、黃河水利委員會和跨行政區(qū)監(jiān)察部門共同啟動問責(zé)程序，堅決遏制地方政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的“不作為”和“亂作為”行為。

四、結(jié)語

地方政府傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為原則的黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬地治理模式，因其內(nèi)在固有的局限性而無法實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)目標(biāo)。推動地方政府黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)從屬地治理走向協(xié)同治理，對維護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境安全，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，解決黃河流域發(fā)展不平衡不充分問題，推進(jìn)黃河流域地區(qū)間互助協(xié)作發(fā)展和走向共同富裕具有重要意義。就黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，地方政府從“屬地治理”向“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變僅僅只是一個開端，未來協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境大治理，不僅要加強(qiáng)地方政府協(xié)同治理體制機(jī)制建設(shè)，確保地方政府協(xié)同治理的穩(wěn)定性、持續(xù)性和有效性，同時還要積極引導(dǎo)其他社會主體主動參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建政府、市場、社會等多主體協(xié)同治理機(jī)制，形成黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)多主體協(xié)同治理格局，推動黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

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［責(zé)任編輯、校對：葉慧娟］