數字經濟地方立法：進展、特點與展望

蔣云飛

內容摘要：在數字經濟國家立法暫付闕如的背景下，加強地方先行先試立法以促進地方數字經濟的健康有序發展具有現實性和緊迫性。考察已出臺的10部數字經濟地方性法規發現，我國數字經濟地方立法具有促進型立法屬性定位、章節體例要素齊全、地方特色較為突出、強調數字經濟發展與安全并重、引入容錯免責機制等鮮明特點，但同時也存在倡導性條款偏多、部分條款內容同質化、與其他立法銜接不夠等問題。未來數字經濟地方立法應當合理調配倡導性與實質性條款的比例，增強制度創制性以及加強與其他立法的銜接，以良法善治促進地方數字經濟蓬勃發展。

關鍵詞：數字經濟；地方立法；立法特點

隨著大數據、云計算、人工智能等技術的發展，數字經濟已然成為促進經濟轉型和引領社會創新的重要驅動力。數字經濟的異軍突起，給作為治理體系和治理能力重要依托的法治秩序帶來了挑戰，也產生了全新的法治需求[1]。2021年1月，中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出，“要加強信息技術領域立法，及時跟進研究數字經濟相關法律制度，抓緊補齊短板”。同年3月，十三屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“構建與數字經濟發展相適應的政策法規體系”“加快推進數據安全基礎性立法”。由于數字經濟國家立法暫付闕如，地方立法機關通過先行先試的方式制定地方性法規，為促進地方數字經濟的高質量發展保駕護航。以浙江省、北京市為代表的10個省市先后出臺了數字經濟地方性法規，對數字經濟地方立法進行廣泛的探索實踐。系統考察已出臺的10部數字經濟地方性法規，精準提煉總結其立法經驗、問題和規律，可為數字經濟國家立法的及時出臺以及數字經濟地方立法的制定和修改提供借鑒，為數字經濟的健康有序發展提供強有力的法治保障。

一、數字經濟地方立法的總體進展

數字經濟地方立法由省級地方性法規、設區的市級地方性法規和經濟特區法規構成，目前相關立法呈現蓬勃發展態勢。2020年12月24日，國內首部地方性數字經濟促進條例——《浙江省數字經濟促進條例》公布，拉開了數字經濟地方立法的序幕。以“數字經濟”為關鍵詞，通過對北大法寶、國家法律法規數據的檢索發現（參見表1），截至2023年4月20日，國內（不含港澳臺地區）出臺的數字經濟地方性法規共10部，其中省級地方性法規7部，分別為浙江、山西、廣東、河北、江蘇、河南、北京七地的地方性法規，設區的市級地方性法規2部，分別為廣州、南昌兩地的地方性法規，經濟特區法規1部，即《深圳市經濟特區數字經濟產業促進條例》。另外，黑龍江、內蒙古、湖南等地數字經濟立法已納入立法計劃或正在征求意見。

從法規名稱上看，已出臺的10部數字經濟地方性法規均以“條例”作為法規名稱形式，但在法規命名方面，卻存在“數字經濟促進”和“數字經濟產業促進”之區別。其中，《深圳市經濟特區數字經濟產業促進條例》以“數字經濟產業促進”命名，其立法旨在將數字經濟作為一項新興產業予以凸顯，并強調促進該項產業發展之目的。從法規出臺時間上看，10部數字經濟地方性法規均在近三年內出臺，其中2020年1部，2021年2部，2022年7部。從法規區域分布上看，已出臺的數字經濟地方性法規全部分布在東中部地區，其中東部地區6部，數量占比為60%，中部地區4部，數量占比為40%，西部地區尚無省市出臺數字經濟法規。單純從以上數據看，數字經濟地方立法與經濟發展水平存在一定的正相關關系，東中部地區的數字經濟產業相對發達，對數字經濟發展的法治保護需求更為迫切。

毋庸諱言，對于數字經濟的法治需求，由中央統一承擔法治的供給顯然是比較理想的狀態，且涉及數字經濟的一些基礎性法律制度只能由中央統一供給。但就目前而言，由中央“自上而下地推進法治整體主義發展”[2]的立法模式在數字經濟領域卻面臨諸多挑戰。譬如，數字經濟作為一個新鮮事物，在發展過程中存在諸多未知，因此對其適用的治理規則也需要不斷摸索，而中央立法機關很難對數字經濟發展的微觀領域和具體治理規則進行精準把握，客觀上也無法了解其真實的法治需求。由于國家層面立法存在挑戰，這就需要地方立法機關對數字經濟法治需求進行不斷的探索、試錯和創新，為國家層面的立法汲取經驗。因此，2019年《國家數字經濟創新發展試驗區實施方案》提出，“鼓勵試驗區加強體制機制創新和地方性法規探索”。

二、數字經濟地方立法的基本特點

系統梳理已出臺的10部數字經濟地方性法規，發現我國數字經濟地方立法具有促進型立法屬性定位、章節體例要素齊全、地方特色較為突出、強調數字經濟發展與安全并重、引入容錯免責機制等鮮明特點。

（一）促進型立法屬性定位

管理型立法和促進型立法是當前我國立法的兩大模式選擇。相較于管理型立法，促進型立法較多地強調政府的服務功能，而不是管理和控制功能。盡管促進型立法也強調政府對國家事務的管理與參與，但不像管理型立法那樣強調權利義務與責任的對應，其在設范方式上采用大量的任意性規范、授權性規范和鼓勵性規范。相較于管理型立法，“促進型立法在較多情況下具有內容上更加靈活、可問責性較差等特征，或者說促進型立法對相關主體的道德責任與綜合素質有較高要求”[3]。

考察已出臺的10部數字經濟地方性法規，數字經濟地方立法具有明顯的促進型立法屬性。從法規名稱上看，立法者均采用“數字經濟促進”或“數字經濟產業促進”的法規名稱，無疑旨在通過實施一系列促進性制度來推進數字經濟的有序發展，而非加強對其管控。法規名稱是地方性法規的形式要件，既折射出立法者的立法追求，亦反映出法規的效力范圍、規范事項和類別。從法規中的條款內容看，鼓勵性、倡導性、授權性等規范多于義務性規范，其更多強調的是政府為促進數字經濟發展應該做什么，注重政府服務職能的發揮。從法規中的立法目的條款看（參見表2），“促進數字經濟發展”均是各地數字經濟立法的基本目的之一。概言之，無論從法規名稱還是立法目的和條款內容上看，數字經濟地方立法均屬于促進型立法的范疇。

（二）章節體例要素齊全

在章節體例設置上，已出臺的10部數字經濟地方性法規均采取總則、分則和附則的體例，內容結構上追求“大而全”。申言之，10部法規的章節數量或內容體例有所不同，其中山西、南昌的法規采取八章體例，浙江、河北、江蘇、北京、深圳的法規采取九章體例，廣東和河南的法規采取十章體例，廣州的法規采取十一章體例。雖然章節數量不盡一致，但規制的主體內容卻大體相同，均涵括總則、數字基礎設施、數據資源、數字產業化、產業數字化、治理數字化、保障措施、附則等章節。其中，數字經濟地方性法規的總則部分規定了立法目的、適用范圍、立法原則、各級政府職能和職責分工等，分則部分詳細規定了數據開發利用、數據交易、數據標準、個人信息保護、數據安全、法律責任等方面的內容，分則部分還規定了法規的實施日期。顯而易見，數字經濟地方性法規在章節體例設置方面均追求“大而全”目標，且要素齊全，旨在實現對數字經濟發展規制的“面面俱到”。

（三）地方特色較為突出

從我數字經濟地方立法的具體內容看，大部分法規的地方特色較為突出。從學理上看，地方立法要有特色、真管用，要把實踐中的好經驗、好做法固定下來，通過制度設計和創新舉措激發社會活力。由于數字經濟地方立法屬于地方試驗區對數字經濟立法的實踐探索，因此在立法過程中，必須結合地方實際需要開展立法，以滿足地方數字經濟發展的特殊需求。考察已出臺的10部數字經濟地方性法規，其均具有明顯的地方特色，這也是法規得以有效執行并發揮作用的基本保證。如《河北省數字經濟促進條例》設立“京津冀數字經濟協同發展”專章（第七章），該章節對京津冀協同建設重大科技、科教、產業技術創新平臺等創新基礎設施進行規范，以推進新型基礎設施建設標準協同、布局協同、應用協同。再比如，《廣東省數字經濟促進條例》緊密結合廣東省高新技術發展的產業集群和專業技術優勢，其第十五條規定“縣級以上人民政府及發展改革、科技、工業和信息化等有關部門應當結合本地實際，引導支持數字產業基地和園區建設，重點培育下列數字產業集群：（一）新一代電子信息；（二）軟件與信息服務；（三）超高清視頻顯示；（四）半導體與集成電路；（五）智能機器人；（六）區塊鏈與量子信息；（七）數字創意”，該規定突出了廣東省數字經濟發展特色和專長，契合了地方實際需求。

（四）強調數字經濟發展與安全并重

數字時代，發展機遇與風險并存。數據安全或信息安全是數字經濟發展的前提條件。隨著對數字經濟安全認識的提升，數字安全方面的立法規定已由原來保護數據、網絡、設施等層面的安全，提升到經濟安全的新高度。從立法目的上看，數字經濟地方立法無疑均旨在“促進數字經濟發展”，但由于數字經濟的發展有賴于數據安全保障，故數字經濟地方立法必須合理平衡數字安全與數字經濟發展的關系。考察已出臺的10部數字經濟地方性法規，發現數字經濟地方立法普遍強調數字經濟發展與數據安全并重，甚至將安全發展作為數字經濟發展的基本原則。

從表3可知，北京、河南、南昌三地的法規均專設“數據安全”章節，分別為《北京市數字經濟促進條例》第七章“數字經濟安全”、《河南省數字經濟促進條例》第八章“數字經濟安全保障”和《南昌市數字經濟促進條例》第六章“數據資源和數據安全”。其他未設立“數字安全”專章的地方性法規中，也有大量涉及數字安全的條款。譬如，《廣州市數字經濟促進條例》第三條明確規定“數字經濟發展應當遵循安全發展原則”，另外在該部法規中，“安全”一詞出現多達27次，足見地方立法機關對數字安全的重視程度。在《北京市數字經濟促進條例》中，“安全”一詞則出現了42次。數字經濟地方立法不僅確立了安全發展原則，而且詳細規定了互聯網平臺、政府部門、企業以及其他組織的數據安全保障責任，初步構建起數字安全制度體系。如《北京市數字經濟促進條例》第四十八條規定，“開展數據處理活動，應當建立數據治理和合規運營制度，履行數據安全保護義務，嚴格落實個人信息合法使用、數據安全使用承諾和重要數據出境安全管理等相關制度，結合應用場景對匿名化、去標識化技術進行安全評估，并采取必要技術措施加強個人信息安全保護，防止非法濫用”，為避免數字資源濫用提供了周全保護。

（五）引入容錯免責機制

建立健全容錯糾錯免責機制，寬容干部在改革創新中的失誤錯誤，是激勵廣大干部敢于探索創新、勤勉盡責、主動擔當的有力舉措。2019年10月，中央通過的《國家數字經濟創新發展試驗區實施方案》要求，“選擇在部分數字化轉型走在全國前列的地方進行數字經濟創新發展與治理的試驗”。由此可見，數字經濟發展具有明顯的實驗性、探索性、先行先試性特征，其探索的是未知領域和發展方向。在此背景下，廣大干部在數字經濟實驗探索過程中不可避免地存在一些失誤或過錯，為鼓勵廣大干部在數字經濟發展中大膽探索和勇于創新，打消相關單位和個人在數字經濟發展中的顧慮，因此部分數字經濟地方性法規中引入了容錯糾錯免責機制。

目前，江蘇、廣東、浙江、北京、廣州、南昌六地的法規中均規定了容錯免責、寬容失誤、允許糾錯等相關內容（參見表4）。譬如，《廣東省數字經濟促進條例》第六十六條明確規定“縣級以上人民政府應當建立數字經濟創新創業容錯免責機制，對新技術、新產業、新業態、新模式等實行包容審慎監管”，江蘇、南昌的法規規定“對在數字經濟促進工作中出現失誤錯誤的有關部門及其工作人員，符合國家和省規定條件的可以不作負面評價”，《北京市數字經濟促進條例》第五十七條則明確規定“對探索中出現失誤或者偏差，符合規定條件的，可以予以免除或者從輕、減輕責任”。

三、數字經濟地方立法的不足與未來展望

盡管已出臺的10部數字經濟地方性法規具有鮮明特征，也為后續相關立法積累了經驗，但同時也存在倡導性條款偏多、部分條款同質化、與其他立法銜接不夠等問題。為提升數字經濟立法質量，未來數字經濟地方立法應當合理調配倡導性與實質性條款的比例，增強制度創設性以及加強與其他立法的銜接，以良法善治促進地方數字經濟蓬勃發展。

（一）數字經濟地方立法的不足之處

1.倡導性條款偏多。總體上看，10部數字經濟地方性法規中的倡導性、宣示性、模糊性條款偏多，條文中大量出現“鼓勵”“支持”“可以”“有關部門”等彈性或模糊性語言。從立法原理上看，法律條文應具備實在法的“精準”和“明確”特征，“語焉不詳”的模糊性、概括性、原則性規定將淪為不管用、不能用和不中用的“僵尸條款”。以《廣州市數字經濟促進條例》為例，其中“鼓勵”一詞出現37次，“支持”一詞出現“59”次，“有關部門”一詞出現24次，至于如何“鼓勵”和“支持”，“有關部門”究竟指哪些，該法規并未予以明晰，導致這些法律條款在具體實踐中難以落地。作為促進型立法，數字經濟立法中充斥倡導性、鼓勵性條款雖然可以理解，但是這些條款往往“倡導性有余而強制性不足”，難免會造成“不執行也不違法”的現象與行為，導致數字經濟的立法保障作用嚴重削弱。

2.部分條款內容同質化。所謂條款內容同質化，是指數字經濟地方性法規中部分條款的內容規定較為相似或完全相同，各法規之間“互鑒”有余而創造性回應地方需求不足。從法規章節體例看，盡管10部法規的章節數量有所不同，但章節體例指向的內容卻基本相似，均包含總則、數字基礎設施、數據資源、數字產業化、產業數字化、保障措施、附則等章節。值得肯定的是，《北京市數字經濟促進條例》中的“智慧城市建設”、《河北省數字經濟促進條例》中的“京津冀數字經濟協同發展”和《廣東省數字經濟促進條例》中的“數字技術創新”具有明顯特色。從法規內容上看，部分法規中的條款趨于同質化，內容較為相似甚至一致。譬如，《廣東省數字經濟促進條例》和《廣州市數字經濟促進條款》均設置了“數字產業化”專章，二者在數字產業化內容的規定上大體一致。作為《廣東省數字經濟促進條例》的下位法，《廣州市數字經濟促進條例》并未體現出廣州市在數字經濟發展上的特色之處。

3.與其他立法銜接不夠。數字經濟發展廣泛涉及網絡安全、數據財產、個人信息保護、國家安全等法律問題，因此，在數據經濟立法時務必加強其與個人信息保護、網絡安全、國家安全等方面法律法規的銜接配合。目前而論，涉及數據安全方面的法律有《網絡安全法》《數據安全法》《國家安全法》等，涉及個人信息方面的有《民法典》《消費者權益保護法》《個人信息保護法》等。由于數字安全地方立法屬于地方立法，受立法層級和立法技術所限，難以與國家層面相關立法保持協調一致或緊密銜接。如針對侵犯數據安全或個人信息行為的法律責任追究，《廣東省數字經濟促進條例》第七十一條僅原則性規定“違反有關網絡安全、數據安全、個人信息保護等法律、法規的，由有關主管部門依法予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。至于如何認定數據安全違法或犯罪以及如何有序移送違法犯罪行為，數字經濟地方立法難以進行系統而明確的規定。

（二）數字經濟地方立法的未來展望

1.合理調配倡導性與實質性條款的比例。未來數字經濟地方立法的制定或修改，應當嚴格控制倡導性、宣示性、原則性等條款的數量和比例，減少模糊性條款的出現，增加更多可執行的實質性條款。在立法語言上，盡可能減少“鼓勵”“支持”“可以”“有關部門”等彈性或模糊性語言的使用，確保立法語言的精準、無歧義。申言之，數字經濟地方立法要堅持“宜細不宜粗”原則，提升法規中條款內容的精細化程度和可執行性。如針對政府部門、互聯網平臺、企事業單位和有關組織的數字資源安全保障責任，應當作出“菜單式”的詳細規定，確保相關責任主體有法可依。若基于現有立法技術無法避免鼓勵性、模糊性語言的使用，則可以在數字經濟地方性法規的配套政策中予以明確。如《浙江省數字經濟促進條例》第二十九條規定“鼓勵和支持企業主動上云、深度用云，提升生產和管理效能”，針對其中的“鼓勵”一詞，完全可以在數字經濟發展配套政策中明確“鼓勵”的主體、對象、內容、方式以及不鼓勵的不利后果，從而增強條款的可操作性、執行性。

2.增強制度創制性。“創制”是指下位法規定上位法沒有涉及的事項，或者超出上位法規定的范圍[4]，抑或是在不抵觸上位法或上位規定的前提下，創造性制定一些符合本地實際需求的新制度。具體而言，一是要推進章節體例設置上的創新。數字經濟地方立法不應拘泥于八章、九章、十章或十一章體例，而是要對章節體例內容進行創新。譬如，《深圳市經濟特區數字經濟產業促進條例》設置的“技術創新”“產業集群”“應用場景”“開放合作”等章節極具創新性，也符合深圳市數字經濟產業發展定位。二是要推進具體法律制度的創新，順應數字經濟發展潮流。如《廣東省數字經濟促進條例》第三十二條規定“優化移動支付應用，推進數字金融與產業鏈、供應鏈融合，按照國家規定探索數字人民幣的應用和國際合作”，其中有關“數字金融”“數字人民幣”的規定無疑完美契合了國家推進數字金融、數字人民幣的時代背景。

3.加強與其他立法銜接配合。基于法秩序統一原理，立法的體系化在數字經濟立法中理應受到重視，數字經濟地方立法應當加強與其相關立法的銜接，確保國家法制的統一。在系統論視域下，數字經濟法律系統既需要不同部門法的多個功能子系統交互作用，也需要經濟法部門內部子系統之間形成體系意義的關聯與互動[5]。由于我國尚未制定統一的“數字經濟促進法”，故數字經濟發展有賴于地方立法，這些立法在制定或修改之時應當統籌謀劃、科學實施，切實加強數字經濟立法與《民法典》《消費者權益保護法》《個人信息保護法》《電子商務法》《網絡安全法》《數據安全法》《國家安全法》等法律的有效銜接，為解決數字經濟發展中涉及的數據財產、個人信息保護、消費者權益保護、信息安全等法律問題提供清晰明確的規則。

四、結語

習近平總書記指出：“數字經濟事關國家發展大局。綜合判斷，發展數字經濟意義重大，是把握新一輪科技革命和產業變革新機遇的戰略選擇。”[6]自2019年《國家數字經濟創新發展試驗區實施方案》提出“鼓勵試驗區加強體制機制創新和地方性法規探索”伊始，以浙江省、北京市為代表的省市先后對數字經濟地方立法進行了廣泛的實踐探索，為國家層面數字經濟立法的及時出臺和地方層面數字經濟立法的制定和修改儲備了經驗，提供了方法論借鑒。雖然數字經濟地方立法普遍重視運用法律手段引導和保障當地數字經濟發展，但難以克服自身承載能力有限的固有局限，如適用范圍狹窄，缺乏普遍適用性，難以對數據權屬等核心概念作出權威界定，也無法與其他國家層面立法銜接。因此，未來亟需制定一部統一的“數字經濟促進法”，對數字經濟相關的核心概念、重要制度、法律責任等內容進行統一規范，加強與其他立法有效銜接，為數字經濟的有序健康發展提供強有力保障。

參考文獻

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[3]李艷芳.“促進型立法”研究[J].法學評論，2005（3）.

[4]俞祺.重復、細化還是創制：中國地方立法與上位法關系考察[J].政治與法律，2017（9）.

[5]席月民.我國需要制定統一的《數字經濟促進法》[J].法學雜志，2022（5）.

[6]習近平.不斷做強做優做大我國數字經濟[J].求是，2022（2）.