公眾參與立法路徑的發展與困境

張祝圓

內容摘要：在全過程人民民主的理論框架下，公眾參與立法是“民主立法”的必然要求，基層立法聯系點的設立及有效實踐，為公眾參與立法提供了有效路徑。基層立法聯系點的出現引發了公眾參與立法路徑的變化，確立了其有效補充的角色地位。但由于集體行動的困境、立法機關主導性過強，加之自身布局和職能的混亂導致角色出現偏差。為了契合民主立法的要求和群眾利益的需要，應當從建構激勵機制、進行有力克制、引入競爭機制、融入嵌入理念幾個方面對基層立法聯系點進行修正，促進公眾參與立法路徑的實質性轉變。

關鍵詞：公眾參與；基層立法聯系點；民主立法

習近平總書記說，要“開門立法，擴大人民群眾對立法活動的有序參與”[1]。公眾參與立法是民主立法的重要機制，只有不斷豐富和拓展公眾參與立法的路徑，才能實現程序民主和實質民主的統一。黨的十八屆四中全會第一次在公開場合提出“基層立法聯系點”，黨的二十大報告中進一步強調“建好基層立法聯系點”。基層立法聯系點（以下簡稱“聯系點”）的出現不僅為立法機關匯集意見提供了新的方式，也為公眾參與立法提供了新的路徑。公眾參與立法對于提升立法質量、維護社會秩序、保障人民利益具有重要意義，但我們應當清楚看到公眾參與立法的現實狀況不容樂觀。經調查發現，社會公眾對立法參與的好評率僅占10.6%，差評率高達58.7%[2]。公眾參與立法渠道的狹窄是公眾極少參與立法的重要緣由，如某區域內73.9%的公眾并不清楚立法意見的反映部門[3]，這一現狀為基層立法聯系點的產生提供了空間。

基層立法聯系點是協助收集立法工作相關信息的固定聯系單位，是基層群眾直接參與立法活動的重要載體和立法機關了解基層群眾意見的經常性平臺，被形象地稱為“民意直通車”，是立法機關和基層群眾溝通的橋梁。基層立法聯系點經歷了從試點到廣泛推行的發展過程，經實踐證明是符合我國立法現狀、人民需求的制度創新。當前對基層立法聯系點的研究角度分為以下三種類型：類型一，以各地區為切入口，分析基層立法聯系點的發展現狀，提出有益的修正路徑①；類型二，結合全過程人民民主的理論實踐發展，闡釋基層立法聯系點與中國式民主發展的關系②；類型三，從實踐角度出發，分析基層立法聯系點的實踐困境，為破解實際難題而思考③。上述研究深化了對基層立法聯系點的認識，但是對其角色定位的分析仍然不夠深刻，基層立法聯系點作為后發制度，對公眾參與立法制度所造成的影響是什么？與其他公眾立法參與途徑的關系是什么？基層立法聯系點在公眾參與立法制度背景下所面臨的挑戰是什么？都沒有得以有效解答。本文試圖將基層立法聯系點置于公眾參與立法制度的背景下，探討新制度出現所帶來的變化以及偏差，希冀為解決基層立法聯系點的矛盾和癥結提供有益思考。

一、基層立法聯系點制度下公眾參與立法的轉化

公眾參與立法，是公眾政治參與在立法領域的體現，是民主立法的實踐表達。如今，公眾參與立法已經成為各國立法正當性與民主性的共識，而理念的落實需要制度提供增量，只有建立規范合理的制度，才能使公眾參與立法的權利從文本走向生活，從理論走向實踐[4]。《憲法》《立法法》等為公眾參與立法提供了規范依據，立法聽證會、座談會、論證會、網絡法案意見征集的展開為公眾參與立法提供了實踐基礎，但實踐中制度流于形式的問題依舊嚴重，基層立法聯系點制度的出現促進了公眾參與立法路徑的實質轉化，具體表現在以下幾個方面。

（一）主體：由專業化向大眾化轉化

基層立法聯系點制度拓寬了立法參與的主體范圍。卡羅爾·佩特認為，“真正的法治政府穩定運行，不是少數精英積極地投入和多數民眾的政治冷漠，而是富有實效的公民參與”[5]。在立法層面，立法的民主參與不是“精英化”的參與，而是公眾的廣泛參與，民主的核心是所有人最大限度地參與。立法座談會、論證會、聽證會是公眾立法參與的重要形式，在策勵立法民主化過程中發揮了重要作用。座談會是針對立法中的重點、難點進行座談討論，其參與主體為與法案有關的機關和組織、團體、企業事業單位、有關方面的專家學者和有利害關系的人，但存在代表性不足的缺陷。論證會又被稱為“精英群會”，參與主體不包含普通公眾[6]。聽證會是我國公眾參與立法最完備、最典型的形式，然而這種方式的公眾參與人數有限，立法意見的收集是不完全的。長此以往，公眾參與立法便局限于專業化群體當中，劃入精英主義群體當中。

基層立法聯系點制度的設立有力破解了公眾參與立法的難題，打通了立法與民意的最后一公里。基層立法聯系點制度將民主立法的理念深入社會治理的末梢，在廣大基層群眾中開枝散葉。信息員、聯絡員穿梭于廣大人民群眾當中，涵蓋主體不僅僅包括人大常委會等立法專業機關，還包括科技城、街道辦事處等④，與基層群眾面對面進行溝通、對話，認真聽取廣大群眾的利益訴求與價值傾向。國家層面率先搭建起溝通聯系基層群眾的橋梁，將基層群眾的聲音在法律、法規中彰顯，從聯系點的設立可以看出立法深入基層、大眾的決心和努力，真正實現了公眾參與的大眾化、廣泛化要求。

（二）模式：由自由式向協商式轉化

基層立法聯系點為不同利益群體的博弈提供了平臺。自由式的公眾參與立法指公眾基于自身的訴求和認知，對有關法律草案提出意見和建議，缺少與其他公眾之間的溝通交流。正如我國如火如荼開展的網上法律草案征求意見，公眾可以通過中國人大網或各級人大網對法律、法規、規章提出意見和建議，但缺乏公眾之間進行協商的渠道。針對同一個法律草案，不同社會背景、知識水平、利益訴求的主體自由表達，形成的意見建議可能同質化嚴重，也可能南轅北轍、五花八門，這不僅會增加立法機關的成本，也不利于實現利益最大化。

面臨多元社會內部日益加劇的分裂和沖突與社會資源、信息資源不均等所帶來的危機，通過協商尋求共識的理念不絕于耳。詹姆斯·博曼等學者認為“合法的立法必須源自公民的公共協商”[7]。自由和平等的公民在公共利益的指向下，互相之間就共同關心的問題通過對話、討論、協商達成共識，最終形成具有集體約束力的公共政策的過程就是協商的過程[8]。在立法領域主要體現為不同利益群體理性進行對話、討論、協商形成最大公約數，最終確立為法律規范，成為公眾所信任和遵守的重要規則。“立法不是立法機關的自成品，而是相互競爭的利益群體之間尋求某種妥協的博弈產物，如果相關利益群體不能充分表達意見，實際上就是取消博弈，扼殺表達。”[9]故，不同利益主體的表達權得以充分保障，形成理性的博弈局面是必要的。基層立法聯系點的設立為公眾開展博弈提供了經常性、便捷性的平臺，在進行立法調研、意見征詢的過程中吸納不同利益群體的參與，在理性的氛圍下，充分進行對話、溝通、交流，最終形成有價值、富有實效性的立法意見和建議，將基層群眾的意志上傳至立法機關。

（三）渠道：由復雜化向便利化轉化

基層立法聯系點為公眾參與立法提供了更加便捷的路徑。公民立法素養的提高和參與意識的覺醒，使得民意大踏步進入立法已勢不可擋，這不僅是一種社會現實，更是一種社會要求。而參與路徑是公眾積極參與立法的前提，不斷擴展公眾參與立法的路徑是法治建設取得成效的重中之重。公眾參與立法的渠道是否豐富、是否便利、是否暢通是判斷公眾參與立法是否為實質轉變的標準。參與便利性受兩個因素的影響：一是參與路徑的便利性；二是參與內容的便利性。前者是通常意義上所理解的便利程度，即是否需要花費大量的時間精力；后者則突出公眾法律知識素養不足的特點，知識復雜性必然影響公眾參與，而便利化就要求積極應對這一挑戰。現存公眾參與立法的路徑，無論是線上還是線下的方式都較為復雜。如線上征集意見的方式，雖然適應了時代的發展，無論在形式上還是實質上都為公眾提供了一定的便利，但不能忽視數字鴻溝、年齡差異、城鄉差異、知識水平差異的存在。線下公眾參與，根據《立法法》的規定，將立法權擴充至設區的市，這就意味著公眾需要前往市里參與立法活動，增加了公眾參與立法的成本。

基層立法聯系點有效彌補了現存路徑的困境。一方面，從形式層面看，基層立法聯系點設在家門口，節省了公眾參與立法的成本，在自己的社區、村委、工作單位就能提出自己的意見和建議。譬如，2023年2月，上海長寧區虹橋路上人氣頗高的社區AI（人工智能）食堂，搖身一變成為立法征詢的會客廳[10]。另一方面，從內容層面看，專業人員、組織的介入也為公眾參與立法提供了便利。具體表現為基層立法聯系點把群眾的“街談巷議”“群眾語言”梳理整合，轉化為專業、明確、合理的立法建議和立法要求，同時把“法言法語”掰開揉碎，將專業術語轉化為普通語言，讓群眾聽得懂、看得明白，提得出意見和建議[11]。

二、基層立法聯系點的角色偏差

基層立法聯系點制度作為新生事物，具有強大的生命力，它的出現是全過程人民民主的要求，是民主參與制度理論和實踐的結晶，其主體多樣性、固定性、便利性等優勢有效彌補了傳統公眾參與立法的不足。但制度建設要始終與客觀規律相適應，唯有不斷優化完善，才能充分發揮其制度優勢，處于深化探索階段的基層立法聯系點也無法避免與需求的脫節，多種因素導致基層立法聯系點制度角色的偏差。

（一）集體行動的困境，公眾參與積極性受困

經濟學家奧爾森指出，“集體行動”指“任何供給集體物品的行為”[12]。“集體物品”指能夠為任何人所消費的物品，即該物品不具有排他性，一個人的消費不影響其他人的消費。雖然奧爾森是在經濟組織的背景中分析集體行動的，但集體行動的底層邏輯也能夠適用于立法領域，進而得出這樣的結論：法律制度是集體物品，公眾參與立法是一種集體行動。那么集體行動的困境體現為什么呢？主要表現為“搭便車”現象。之所以存在這種邏輯，原因在于在集體活動中個人所付出的成本與收益并非完全等同，即便不參與集體活動，仍然不影響個人利益的獲取。正如法律規范，即使個人沒有參與立法，所制定出的法律規范仍然適用于全體人民。更深層次的追溯發現，這與理性人的本性相關聯，奧斯特羅姆認為理性人在作出個人策略選擇時受預期收益、預期成本、內在規范和貼現率四個因素的影響[13]。理性個人在作出選擇之前都要進行“成本—收益”分析。

公眾參與立法作為集體行動自然面臨此種困境。公眾參與立法必然要付出一定的成本，譬如，公眾需要花費時間精力去了解相關的法律規范，不僅需要時間成本，還會付出物質成本，甚至會對本職工作產生不利的影響。而就收益而言，無論參與與否，與其他公眾獲得的收益相等。在這種觀念的影響下，理性的公眾自然趨于不積極參與，長此以往，基層立法聯系點的設立也就流于形式了。

（二）立法機關主導性過強，公眾主動性受障

公眾參與立法的主動性是公眾參與立法制度永葆活力的重要保障。基層群眾和立法機關的交互是基層立法聯系點設立的意義所在。由于傳統官本位思想的桎梏，一些官員干部未能正視手中的權力，缺乏“以人為本”的工作理念，家長作風濃厚。這種不合時宜的思想也深深烙在群眾的內心深處，許多群眾認為立法與自己無關，沒有資格也沒有能力參與立法過程，影響決策結果[14]。在實踐中，立法機關過分、隨意主導立法的現象也時有出現。立法機關主導性過強，在一定程度上會妨礙公眾主觀能動性的發揮。

1.公眾所掌握的立法信息由立法機關決定。立法信息的供給是公眾有效參與立法的基礎性工程[15]，立法信息不僅包括法律法規草案內容、立法說明，還應當包括立法調查報告、評估報告、審議報告、立法背景、立法意圖等資料。但目前各基層立法聯系點中公眾參與所掌握的立法信息與立法機關明顯不對稱，公眾對立法意圖、立法機關的調查報告等資料知之甚少，僅能對草案內容提出意見和建議，這種方式看似參與立法，實則并未觸及權力的核心。

2.公眾參與立法的內容由立法機關決定。公眾參與何種類型的法律草案的討論由立法機關決定。立法征集范圍的確定對立法的科學性、民主性具有直接影響，若立法征集范圍過寬，將加大立法機關工作的難度與成本，影響立法工作的效率；若立法征集范圍過窄，將壓縮公眾參與立法的空間，偏離制度建構目標。在立法機關主導性過強的背景下，加劇了公眾參與立法的不確定性，立法機關可能基于私人利益、部門利益的考量而限制公眾參與立法，蠶食立法的民主性。

3.立法結果的反饋由立法機關決定。蔡定劍先生認為，“制度化的公眾參與民主制度應當是由公共權力機構通過開放的途徑獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動對公共政策和治理行為產生影響的各種行為”[16]。基于自身利益的維護，公眾天然重視意見建議有無被采納，以及為什么沒有被采納，但在基層立法聯系點實際運行過程中，鮮有對立法反饋程序的明確規定及相關反饋實踐，對于采納的原則、采納標準以及反饋渠道均未形成一套較為流暢的機制，反饋制度是一種鼓勵性的制度設計，是否反饋仍舊取決于立法機關。

（三）聯系點設置基準粗放，有序治理受難

“增點提質”是基層立法聯系點制度出現以來一直所遵循的理念，聯系點作用的發揮需要不斷拓展提高“點”的數量和質量，數量的增加才能覆蓋更多的群眾，意見的收集范圍才能更加廣泛，高質量的立法聯系點才能產生高水平的立法意見。聯系點的布局不僅要突出廣泛性，還要充分彰顯代表性和針對性。布局合理對聯系點的進入和退出基準提出了更高的要求。

調查發現，各地聯系點設立混亂的現象層出，布局的合理性有待提高。如，河南省自2019年至今共設立21個立法聯系點，6個市級立法聯系點和14個縣（區）級立法聯系點，2020將鄭州市金水區宋砦村設為基層立法聯系點，聯系點多設立在人大常委會。就布局空間而言，并不能達至聯系點所要求的覆蓋范圍廣；就布局領域而言，也不能滿足多領域、多范圍的需求。

另外，聯系點的設立是動態變化的。社會變化會導致立法需求的變動，進而引發群眾對立法領域關注角度的變化。在改革開放初期，全國一心關注經濟的快速發展，國民重心在經濟，立法作為社會現實的反映，自然注重經濟立法體系的完善，而在新征程上，更加關注經濟高質量發展、民生保障、生態環境保護等領域，群眾更加重視權益保障是否完備，所提出立法意見便與之前有所不同。故聯系點的退出機制是必要的，但目前關于基層立法聯系點的退出標準模糊，如駐馬店市對基層立法聯系點的考核標準為組織管理、調研工作、立法意見情況等，僅給予方向指導，基準原則空洞，無法契合基層立法聯系點的發展要求。

（四）聯系點職能界限不清，立法意見專業性受阻

清晰的職能界限為立法工作效率助力，聯系點并非專門設置的立法意見征集機構，而是架構于現有機構之上的功能拓展。簡而言之，在授予聯系點之前，該組織機構有其固有職能。有些授予人大常委會為聯系點，人大常委會本身就擁有立法職能，與聯系點的主要功能相重合，能夠為人大常委會的立法工作賦能增效。但是有些聯系點為企事業單位、行業協會、基層組織等，這些組織固有職能并非立法。如基層組織主要功能是通過自治進行基層社會治理，而企業的主要職能在于發展經濟、促進科技創新，學校的職能在于傳授專業知識。從應然角度分析，立法與社會各群體都密切相關，基層立法聯系點選點的廣泛性，能夠充分體現立法的民主性，但也不能忽略職能差異給立法意見征集所帶來的困境。組織內部人員的法律專業性不足，領悟法律草案內容的難度大，影響其立法意見和建議的提出。由于專業職能的差異，基層立法聯系點的設立增加了組織的成本，企業內部需要花費精力去應對聯系點的要求。

三、基層立法聯系點的角色修正

（一）建構激勵機制，為公眾參與積極性賦能

為解決集體行動的困境，建構激勵機制是有效的路徑選擇。激勵是推動組織中行為人積極行動的勸說、誘導、推動等做法，滿足行為者的需求是核心[17]。約翰·克萊頓·托馬斯認為，“管理當局如果想獲取公民參與并使其達到某種特定的水平，那么提供與之相當影響的權益作為激勵是十分必需的”[18]。人作為趨利避害的動物，激勵機制能夠充分調動公眾參與的積極性。

首先，激勵機制的確定應當制度化、規范化。制度化、規范化要求獎勵制度不能停留在口頭，而應當落實于文本中，避免朝令夕改。明確規定公眾參與立法給予適當的獎勵，明晰基層立法聯系點經費來源、獎勵主體、獎勵程序，并向社會公開，接受公眾監督的同時，激發公眾參與積極性。

其次，激勵的方式以物質獎勵和精神獎勵相結合。公眾參與立法需要付出一定的時間、物質成本，尤其基層群眾，其并非是具有專業法律素養的群體，囿于知識的局限性，參與立法活動需要花費更多的精力，因此應當注重給予這些群體適當的物質獎勵。物質獎勵主要表現為立法參與報酬、交通補貼、餐補、誤工補貼等。另外，精神獎勵也是必不可少的，受傳統思想觀念的影響，自古以來我國社會群眾對社會榮譽具有極高的重視程度。精神獎勵的方式主要包括頒發證書、獎狀、獎杯、表揚等。應當注意的是，物質獎勵和精神獎勵授予主體應有所差別，對于基層群眾則更多給予物質獎勵，對于專家、學者等給予精神獎勵，或者將兩種獎勵方式相結合，充分激活激勵制度的效用。

最后，獎勵標準的確定應當合理。獎勵標準的設立亦是見仁見智，標準的設立應當以行為者的需求為重要依據，獎勵標準的設立應當征求多方意見，進行綜合評判，過分偏離群眾的需求，則獎勵制度是無效的，聯系點在設立標準時應當充分征求參與群體的意見，在符合經濟發展狀況的前提下，盡可能多的維護參與者的權益。

（二）從“過分主導”到“有力克制”，提高公眾立法參與地位

首先，完善立法信息公開制度。有效行權的前提是充分告知[19]，決定公眾參與成效的關鍵變量是立法信息的公開，公眾只有在充分知曉立法信息的情況下，才能避免衍生“被參與”的窘境，對立法施加影響，達至實質參與的效果。目前，亟待完善立法信息公開制度。一是全面公開相關立法信息和立法資料。立法機關委托基層立法聯系點對有關法律法規草案征集意見的，不僅要公布法律草案文本，還應當公布立法的目的、背景、調研評估結果、爭議焦點等相關資料信息，為群眾客觀、全面了解立法信息提供條件，為公眾的交流協商提供空間。二是創新立法信息公開的方式。立法信息只有為群眾所知悉，才能成為群眾充分進行表達的工具。因此，立法信息的公開方式對于公眾參與立法也至關重要。科技的發展，為信息的傳播提供了高效方式，基層立法聯系點應當充分運用網絡媒體的作用，發揮“線上+線下”的雙重效果，既增強公眾參與立法的積極性，也進行法治宣傳，提高公民的公共理性。

其次，厘定法案征集基準。（1）對于涉及群眾切身利益的法案，包括經基層立法聯系點解讀后，爭議焦點與群眾利益相關的較為專業的法案，明確規定必須發送至轄區內的基層立法聯系點，充分征集基層群眾的意見建議，便于基層群眾能夠從“源頭”上保護自身的合法權益。有關食品安全、家庭婚姻、網絡信息安全等與群眾自身健康安全息息相關且群眾有一定了解的法案，對群眾所產生的影響更大，在立法時吸納群眾參與有必要性和可行性。當立法機關拒絕將此類法案交由聯系點時，應當明確立法機關說明理由的義務，這一要求促使立法機關作出拒絕行為時必須經過理性判斷，避免立法機關的專斷性和恣意性。當立法機關未將此類法案交由基層立法聯系點時，而群眾認為屬于與其自身有密切聯系的法案，基層立法聯系點可以主動請求立法機關將法案送至該聯系點進行民意征集。當然這一權利的行使也應當符合正當性、合理性的要求。（2）對于專業性非常強的立法法案，“知識復雜性”成為影響基層群眾參與的重要因素[20]，由于大多數群眾法律與專業知識的欠缺，無法提出系統的、有建設性的意見，因此允許立法機關可以在說明理由后，不交由基層立法聯系點征求意見建議，但基層立法聯系點主動請求且有正當理由的除外。至于何為專業性非常強的立法法案則由立法機關根據理論和實踐依據進行判斷，并隨著社會的變化進行動態調整。（3）對于存在較大分歧和爭議的法案，應當尊重基層群眾的意志，交由基層立法聯系點組織征集基層群眾的意見建議。

最后，明晰立法機關的反饋義務。立法結果的反饋對于聯系點制度的行穩致遠具有實質作用，在制度建設之初，群眾參與的熱情較為高漲，但若不能充分反饋立法結果，會導致不良后果的出現。因此，應當嚴格規定立法機關立法結果反饋的義務，針對已經被采納的意見，表明意見來源及原因；針對未被采納的意見，則說明法律依據、理由，告知公眾整改的方向；針對未被采納但具有價值的意見，則詳細說明未能在法律規范中體現的緣由。當然，受制于公眾普遍性和立法專業性之間的張力，并非所有的意見都有必要進行反饋。

（三）引入競爭機制，合理布局聯系點

競爭是人類社會進步的根本動力，也是資源優化配置的基本途徑[21]。競爭機制的積極效用在市場經濟領域得以有效驗證，法治領域競爭機制的引入也成為法治建設的常態。在基層立法聯系點中引入競爭機制是指基層立法聯系點的進入、退出和增補都采用競爭的方式，從眾多符合條件的機關、組織、機構中選擇最符合立法規劃、民主要求、人民利益的“點”。聯系點不僅是一塊招牌，還具有強大的內生動力，對基層立法聯系點的選擇和布局必須采取審慎的態度。

一是根據立法規劃、立法計劃設立相應的基層立法聯系點。基層立法聯系點的設立必須符合社會客觀發展規律，突出地方特色，凸顯民意收集功能。正如《法治河南建設規劃（2021—2025）》中所強調的，加強重點領域立法，緊扣黃河流域生態保護和高質量發展、共建“一帶一路”等國家戰略。基層立法聯系點的設立就應當著眼于河南身處黃河流域的特點，在黃河流域治理機構、黃河流域利益相關群體組織單位設立基層立法聯系點，聽取相關領域基層群眾、組織的需求和意見，突出地方特色。同時，將基層立法聯系點的設立及理由向社會公開，接受公眾的監督，保障聯系點設立的科學性。

二是設立嚴格的審查標準，引導基層立法聯系點有序退出。退出機制的設立不僅符合競爭的要求，而且能夠最大程度地節約資源，促進高質量立法。首先，評估有期限。定期對基層立法聯系點的工作進行評估，期限的設置各地可以根據立法計劃設置，最少一年評估一次。其次，評估定主體。為保障評估結果的公正性，可以委托第三方機構對基層立法聯系點進行評估。再次，評估報結果。結果應當公開，保證群眾知情權、監督權，同時增強基層立法聯系點的責任感。從次，評估有內容。評估的內容包括立法意見建議征集數目、時效，立法結果反饋數目、時效、內容，公眾參與人數、次數、效果，法治宣傳次數、內容，立法調研次數、內容，公眾對基層立法聯系點的意見和要求等。最后，基層立法聯系點的評估，應有一定數量群眾的參與，群眾是聯系點最直接的參與者，最具發言權。綜上所述，符合客觀標準的應當繼續發揮聯系點的功能作用，不符合客觀標準的應當有序退出。

（四）融入“嵌入式”理念，發揮后制度優勢

顧名思義“制度嵌入”模型指后發制度的出現以科學、合理的方式融入已有制度中，彌補已有制度的不足，充分發揮后發制度的優勢[22]。基層立法聯系點制度相較于立法聽證會、座談會等屬于后來者，其出現既存在極大的制度優勢，也存在一定的風險。在面對職能界限不清的困境時，制度嵌入的視角為解決聯系點的架構危機提供了有益的分析思路。

一是針對企業組織，可以將基層立法聯系點與職工代表相結合。企業內部工人聯合會就是為勞動者爭取利益而存在的組織，這一特性決定了參與的主體對維護自身權益具有較高的熱情，這正是立法參與的重要條件之一。將聯系點與工會相結合，既有助于利用現有資源降低企業專門進行立法意見征集的成本，又能夠使企業組成人員重視有關立法問題，在維護自身利益的同時提出高質量的立法意見。

二是針對基層組織，可以將基層立法聯系點與村（居）民委員會的職能相結合，村（居）民委員會作為基層自治組織，在基層治理中扮演著重要角色，有較強的組織號召力，能夠滿足聯系點的要求。兩者的結合不僅符合村（居）民委員會的角色形象，而且有助于基層有效治理，增強基層群眾的法治意識和法治素養。

三是針對學校等事業單位，將基層立法聯系點的職能融入日常教育生活當中。思政教育、法治學習是當代中小學生的必修課，可以將立法草案融入課堂，既能夠調動學生學習法治的積極性，進行良好的法治宣傳教育，又能夠集思廣益，真正表達學生群體的呼聲，這一做法在上海市某學校進行《未成年人保護法》立法意見征集時已有雛形，在今后的實踐中可以進一步推廣。

四是將人大代表牢牢嵌入基層立法聯系點的運行過程當中。人大代表具有雙重屬性，一方面人大代表從群眾中來，始終要保持與選民的密切聯系，另一方面人大代表有資格有義務參與立法全過程。人大代表在專業性、代表性上高于普通群眾，應當嵌入到基層立法聯系點當中，為公眾解釋法律專業用語、立法內容、立法前景等，同時收集民情民意。

四、結語

公眾參與立法的路徑創新對于制度的發展具有重要意義。從應然角度分析，近年來立法聽證會、座談會、論證會、網上征集立法意見的模式極大地豐富了公眾參與立法的渠道，滿足了公眾參與立法的需求，但卻出現了實然與應然不契合的現象，公眾參與立法制度流于形式的聲音時有出現。在進一步優化現有制度的同時，基層立法聯系點作為新的路徑出現在人民的視野當中，引發了公眾參與立法途徑的變化，促進了其實質性的發展，各種途徑共同發力才是實現公眾參與立法進步的有效舉措。

然而，不能忽略的是基層立法聯系點在運行過程中所出現的角色偏差，通過解構發現法律規范效力層級低、內容不完備，集體行動困境影響公眾參與的積極性，立法機關的過強主導打壓公眾參與主動性，基層立法聯系點布局和職能的混亂等因素，導致基層立法聯系點運行的偏軌。為此，重塑法律規范，提供規范指引，建構激勵機制激發公眾參與的積極性，賦予公眾更多的主動性以提高公民地位，引入競爭機制合理布局聯系點，融入嵌入理念促進職能運轉便成為可行之舉。

注釋

①如鄭輝，張明君.踐行“全過程民主”的實踐探索與理論思考——以上海市人大常委會基層立法聯系點為視角[J].人大研究，2021（4）；逯慧，張建偉.公眾參與地方人大立法活動的探究——以山西省基層立法聯系點為例[J].山西能源學院學報，2017（2）；楊海濤，李夢婷.基層立法聯系點參與立法征詢工作的完善進路——以上海市嘉定工業區管理委員會為例[J].人大研究，2021（9）；祝曉光，杜倩.借助基層立法聯系點開展全方位人大立法宣傳——基于河北省的實踐[J].人大研究，2021（8）。

②如孫劍綱.新時代全過程人民民主的人大實踐[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2021（6）；陳亦可.全過程人民民主視域下基層立法聯系點建設的探索[J].延邊黨校學報，2022（3）；嚴行健，賈藝琳.后發優勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯系點[J].人大研究，2021（3）；陳堯.建構民主：全過程人民民主的發展路徑——基于公民參與的視角[J].人民論壇·學術前沿，2022（5）。

③如席文啟.基層立法聯系點：立法機制的一項重要創新[J].新視野，2020（5）；馮雷.全過程人民民主理念下基層立法聯系點的實踐探索與制度完善[J].中國司法，2022（9）；周天泓.深化基層立法聯系點建設：理論預設、現實問題與應對路徑[J].決策與信息，2023（3）。

④國家層面第二批設立的基層立法聯系點包括：北京市朝陽區人大常委會、天津市和平區小白樓街道辦事處、福建省上杭縣才溪鎮人大主席團、海南省三亞市崖州灣科技城、河南省駐馬店市人大常委會等。將科技城、辦事處等也設為基層立法聯系點。

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