在線矛盾糾紛多元化解機制地方立法研究

董紫來

內容摘要：構建在線矛盾糾紛多元化解機制是國家治理體系、治理能力現代化的重要步驟，需要中央立法與地方立法的有效協作。在地方立法制度設計開放與封閉并存、主體擴大化與資源稀缺化的現狀下，地方立法構建在線矛盾糾紛多元化解機制存在立法理念偏向保守、立法資源分配不均、立法區域協同不足等問題。在區域協同立法視角下，既有法治與倡導先行先試相統一、堅持法制統一與發揚地方特色相協調、以“法治協同”理論構建區域協同立法的內在基礎、以“協同發展”核心確定協同立法模式與內容等應然邏輯得到清晰的呈現。在優化路徑上，則需要以新時代“楓橋經驗”為重要遵循、把“以人民為中心”作為價值導向、加強省內立法協作提高立法資源配置效率、強化省際協同立法平衡立法資源分配狀況，以區域協同立法推動在線矛盾糾紛多元化解機制構建與完善。

關鍵詞：地方立法；在線矛盾糾紛多元化解機制；區域協同立法；地方人大

黨的二十大報告高度評價了我國在治理體系、治理能力現代化上取得的成就。矛盾糾紛綜合治理是社會治理乃至國家治理的重點方向，作為中國特色社會治理的重要組成部分，多元糾紛解決機制在提升治理能力的過程中發揮了重要作用。而隨著信息網絡技術對社會生活的浸潤不斷加深，許多社會活動開始向線上遷移，社會活動的形式越來越豐富。社會活動形式的變化導致矛盾糾紛及其治理的復雜化，新的糾紛解決形勢對多元糾紛解決機制提出了更高要求，在線糾紛多元化解機制應運而生。在互聯網時代，加強和創新糾紛治理乃至社會治理，首先便是要構建與完善在線矛盾糾紛多元化解機制。

一、地方立法構建在線糾紛多元化解機制的現實問題

隨著2015年《立法法》的修改，擁有地方立法權的主體擴容至包含所有設區的市，地方立法的主體空前豐富。而地方立法本身在經歷四十余年的發展之后，開始由執行性立法向創制性立法、先行性立法轉型。社會生活的變化發展和矛盾糾紛解決形勢的復雜化，也對地方立法構建貼合地方實際的在線多元解紛機制提出了更高要求。筆者從現存的地方性法規文本出發，整理歸納其中關涉在線多元解紛機制的規范，力圖在把握該領域地方立法現狀的基礎上，歸結機制構建的現實問題。

（一）地方立法理論與實踐發展現狀

在四十多年的發展歷程中，地方立法在理論與實踐兩個維度，都被視為幫助基本法律、行政法規在各個地方具體實施的輔助手段。而在法制統一的理論框架下，地方的有限立法權力來源于中央，地方立法不得與上位法相抵觸。

1.制度設計的開放與封閉并存。2015年《立法法》的修改，將地方立法權的末梢由18個“較大的市”擴展為所有“設區的市”，有限立法權的下沉體現了制度設計理念趨向開放包容的一面。然而《立法法》卻對包括上述18個市在內的設區的市立法權限做了進一步的限制，由較為寬泛、籠統的“不抵觸原則”，細化為嚴格、確定的“城鄉規劃與建設、環境保護、資源管理、歷史文化保護”這“三大事項”。這其中固然有緩和央地立法權沖突的考量，也在一定程度上符合許多設區的市地方立法能力不足的現狀。但是有研究對1988—2014年間先行運用地方立法權的18個“較大的市”地方立法狀況進行統計分析，發現2015年《立法法》所限定的“三大事項”在該時期的立法中占比不足50%，指出了地方對通過立法解決地方性事物的廣泛需求，以及新的“三大事項”之制度設計不能完全滿足設區的市的立法需求。《立法法》在對地方立法的制度設計中所包含的對地方立法“限制供給”的理念，無疑加劇了地方立法理念中的保守色彩，使得地方尤其是設區的市在行使立法權上“有所保留”。

2.有權主體的普遍化與立法資源的稀缺化。目前，我國特定行政區劃內主體特定，地方立法機關權責明確、邊界清晰，借由行政區固有立法資源創制地區治理規范。自2015年《立法法》對地方立法主體進行擴容，極大消解了設區市普遍化與立法權稀缺化的對立，彌合了以往地方立法權限的解釋裂隙。自修改以來，新增為地方立法主體“設區的市”普遍應用立法權滿足地方立法需要，但具體到地方立法實際，各主體的立法自治能力顯著不協調。《立法法》修改前享有地方性法規制定權的“較大的市”延續過往經驗仍能進行高質效地方立法實踐，而新增的235個“設區的市”立法技術欠缺，立法經驗明顯不足，導致地方立法實踐趨于審慎，執行性立法占據較大比例，亟需立法資源填充和立法指導補足。

（二）地方立法構建在線矛盾糾紛多元化解機制的困境

憲法和相關法律將地方立法權嚴格框定在市以上地方人大及其常委會，新修《立法法》將地方立法權從“較大的市”向“設區的市”擴充賦予，消解了地方立法權限的不平等配置，對省級行政區域內立法資源的分布結構進行了新構，銜接全局地方立法系統。十三屆全國人大五次會議審議通過的最高人民法院工作報告指出，“健全中國特色一站式多元糾紛解決和訴訟服務體系”，界定了多元糾紛訴訟的線上路徑，在線糾紛解決機制（ODR）的引入向地方提出了較為明晰的實踐剛需，要求地方依托自身糾紛解決實際及常見糾紛類型、民間解紛習慣等自身要素構建在線解紛規則，展開先行立法試驗。

1.立法理念偏向保守，創制性不足。多元解紛機制具有較強區域特殊性，屬于我國法律體系中可由地方立法加以設計與構建的地方性事務，而作為多元解紛機制的線上形式，在線調解、在線訴訟、在線仲裁等也概莫能外。然而，當前多元解紛地方立法的立法理念仍過于保守，補充性、創制性不足，極大地限制了地方立法機制構建功能的發揮。作為《立法法》所述“三大事項”之外的在線矛盾糾紛多元化解機制構建，立法理念與目的傾向于僅僅照搬、細化上位法的規定。除此之外，地方立法觀念中的“央地糾紛”，還體現在地方立法在理念上“地方性”不足。地方有限立法權設定的目的之一，即在于賦予地方自主調整區域性較強的地方事務之權力。這也要求地方立法在處理多元解紛機制構建等事務時，要充分考慮地方具體情況。然而，以《曲靖市多元解紛化解條例》為例，其中僅有“仲裁機構應當推廣網上立案、開庭等線上仲裁方式”“人民法院應當通過推進在線司法確認等方式，提高司法確認效率”等相對籠統的規定。在線多元解紛機制地方立法在內容上多照搬上位法，在具體事項上進行細化的規范都較為少見，遑論創制性立法。

2.立法資源分配不平衡，配置效率有待提高。囿于地方立法人才、立法技術和立法發展的不均衡，各級主體的立法經驗和立法資質尚存較大差距。以省級行政區為例，圍繞在線糾紛解決的立法，廣東省迄今已有86部規范文本，針對在線仲裁、調解和訴訟的規則頻繁頒行新法，進行試點性規范探索。但毗鄰的福建省相關文本數量僅為20部，較之廣東省立法稍顯收束，先行性規范創設闕如。盡管各級不同地方地區規劃基調迥異，在線糾紛解決應用案件類群也不一致，但針對同一事項立法差之數倍，難以全部歸結于地方發展基礎和立法理念的差異。《立法法》修改優化了省級行政區內部立法資源的分布，積極統合同級行政區域立法資源，規劃資源分布架構。但若不進行資源調配，革新資源調配架構，除開難以規避區域間立法競爭的耗損，難以鼓舞地方嘗試新規創制，更難以形成立法資源良性流通、協同應用局面，從而導致立法資源配置效率較低。

3.立法區域協同不足。為平衡地方法治發展之差異，彌補地方法律供給不足，地方著手開展跨區劃協作立法實踐。而跨區劃“立法一體化”必然超出既有的行政區劃范圍，產生逾越立法圈界、突破憲法框架的地方立法風險，使之難以激勵甚至壓抑地方立法主體留置協同空間用以增強地方立法的總體質效。從近年的實踐情況看，各省區域協同立法尚未形成一致性規范，或尚未產出具有示范意義的協同立法規則。受困于直接法律依據的缺乏，各地方間通常以不帶有明確法律效力的指導性規范協調區域間立法實踐，避免超出自身立法權限，進而違背我國關于央地立法權的規定。長久以來，相關研究尚未能解決這一實際困境，圍繞上述爭議尚未達成理論共識，存在較大理論薄弱乃至空白區。

二、地方立法構建在線矛盾糾紛多元化解機制的應然邏輯

制度設計與最終的有效運行，都需要觀察制度調整范圍內人民群眾的物質與精神需求；觀察的角度與層級越是細致入微，群眾的需求便越是多元。在線多元解紛機制構建若想收到良好的成效，首先需要觀察人民群眾對糾紛解決的多元需求，有學者給出了糾紛主體、糾紛對象、糾紛行動的觀察理論框架。由糾紛主體、糾紛對象、糾紛行動的維度觀之，自然對地方立法的主體與調整方式有所要求。而從社會治理現代化的宏觀角度觀察，在線矛盾糾紛多元化解機制是個龐大的整體，又是社會治理體系的有機組成部分，已經初步形成“在線調解、仲裁、訴訟—在線糾紛多元化解機制—信息化社會治理”的格局。通過地方立法構建在線多元解紛機制，既要承接社會治理適應信息時代發展的需求，又要統籌在線多元解紛的各個子系統，承上啟下、統籌各方的立法理念不可或缺。綜上所述，從理念到方式的推導模式，便于厘清在線多元解紛地方立法的應然邏輯。

（一）遵循既有法制與倡導先行先試相統一

在線糾紛解決機制作為互聯網時代的糾紛解決新模式，相關法律法規尚不完備，亟需中央立法的推進、細化與地方立法的先行先試。而以《人民法院在線調解規則》《人民法院在線訴訟規則》為代表的一系列司法解釋已出臺，構成了在線糾紛解決的既有法制。構建并完善在線糾紛解決機制，需要地方立法先行先試，在這個過程中必然需要調和先行先試與既有法制的關系。理論界與實務界存在一種保守傾向：地方立法要在既有法制的范圍內進行，無論是外在規范形式抑或是內在規范內容，都要與既有法制保持高度的一致。該理念固然能彌合先行先試與既有法制的矛盾，但卻是以先行先試失去實質意義淪為空洞形式為代價。有學者認為先行先試與既有法制應當在更高的層次——內在價值與政治責任上統一。在構建在線糾紛解決機制這一領域，由淺入深依次表現為依照法定程序與權限立法，在治理能力現代化、法治國家建設等價值立場上保持一致，積極發揮補充制度空白的作用，地方立法機關作用與定位相統一。

（二）堅持法制統一與發揚地方特色相協調

“法制統一”是我國各級立法工作始終強調的重要原則，要求在線糾紛解決機制地方立法的內容不得與中央立法相抵觸，二者具備法治意義上的一致性與共同性。而地方立法的主要動機在于統一立法提供的制度供給未能充分滿足地方治理需要，中央立法謀求把握各個地方治理的最大公約數，本就為地方性事務預留了一定的制度設計空間，客觀上也難以兼顧各個地方治理的全部需求。地方立法的制度設計與適用在連接上更為緊密，且以本地區社會治理與規制的切實需求為導向，在理念上務必要突出“地方特色”，因此“法制統一”與“地方特色”之間的張力會長期存在。在構建在線糾紛解決機制的具體過程中，“法制統一”與“地方特色”應當是地方立法理念的兩個維度，地方立法應當在兩方張力作用下達到既適應地方實際又不逾越權限的平衡。

（三）以“法治協同”理論構建區域協同立法的內在基礎

一是呈現“法制協同”理論的內在基礎。憲法和地方組織法賦予了行政主體自我管理的權力，各行政區主體都有其固定的權力行使范圍，行政區之間的聯合活動被認為是越過權限邊界的舉動。一旦區域經濟一體化成為時代的需求，相對獨立且固定的行政區之間的聯合就面臨著合法性“逼迫”。正因為如此，有論者認為，區域協同立法符合憲法序言關于國家指導思想的表述，但協同立法與現行的單一制國家結構下的行政區域有不相容的一面。然而，從國家間協同立法機制看，協同立法尚無法影響和動搖國家的法律主權，而地方協同立法同樣無法變動、改涉立法體制的全局框架。區域間立法主體就具體事項協商立法合作，并非將來自區外的效力賦予給適用于區內的法律，或越權行使行政權力、管轄外部事項，而是協調法制的多種普遍性要素，在法制統一的軌道下探索區域內法制協同的路徑，擴展了法制在區域協同發展中的內涵和形式。

（四）以“協同發展”核心確定協同立法模式與內容

以京津冀地區實踐為例，根據《京津冀協同發展規劃綱要》的總體安排，京津冀協同發展戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構。由此在協同立法方案中生產要素的全方位、全領域和多維度的自由流通和組合服務于疏解非首都功能這一首要目標。盡管并非所有區域協同實踐都圍繞突出功能的實現，甚至有論者認為京津冀的首都虹吸效應過于劇烈，阻止其成為區域間協同立法的典例。但觀察三地的發展實際，仍能梳理出同京津冀協同發展格局同質的共同范式。各區域圍繞區域發展基本點，框定區域共同立法格調和協同模式，發掘配套立法資源，補充、均衡既有立法資源。如京津冀地區圍繞“首都功能夯實”這一基點，確定“中心化”協同立法模式，圍繞交通一體化、生態環保、產業升級轉移進行立法，統籌協調各地區完成產業的疏解和承接。立法事項越是契合區域發展基本點，貼近發展基調，越要置于協同立法的重要領域，進而據此厘清具體事項的層級。

三、在線糾紛多元化解機制地方立法的路徑探析

各區域地方立法構建多元糾紛解決機制及其線上形式的最大共性，在于多種糾紛解決機制的相互銜接與整合，主體層面加強法院、檢察院、司法行政機關、仲裁機構等的配合，內容層面加強調解、仲裁、訴訟、行政復議、行政裁決的銜接，并進一步構建一體化在線服務平臺。在中央立法存在空白，既有法制多集中于如調解、訴訟等單一機制的背景下，地方立法構建在線糾紛多元化解機制的主要空間，應當在于加強既有法制所涉機制的銜接與整合，先行先試既有法制尚未涉及的機制與內容。作為在線糾紛多元化解機制之理論邏輯的具體化，路徑探析也從“理念到方式”的思路展開。

（一）以新時代“楓橋經驗”為重要遵循

在構建在線糾紛多元化解機制的過程中，理念確立與實踐推動之間為辯證統一的關系，地方立法的理念應當包含一套系統理論與一個明確中心，逐步形成系統理論體系的新時代“楓橋經驗”與以人民為中心。新時代“楓橋經驗”作為立法理念賦能地方立法先行先試、凸顯地方特色的機制構建實踐，“以人民為中心”保證地方立法與上位法在更高的價值層次實現統一。新時代“楓橋經驗”包含基層多元治理、矛盾糾紛多元化解的系統理論，正逐步完善為“互聯網+全球化”視域下的“新楓橋經驗與理論”。楓橋經驗的生命力與精髓來源于依靠人民群眾的大膽制度嘗試，具有先行先試、地方特色的鮮明理論色彩。而地方立法機關作為人民意志的代表機關，通過立法構建在線糾紛多元化解機制本質上是人民意志主導下的制度設計嘗試。而在信息網絡技術深入形塑社會生活、全球互聯網治理體系變革的環境下，新時代“楓橋經驗”逐步發展并接近數字正義理論，進一步完善了基層多元治理理論，擴展“糾紛解決”為“糾紛解決與預防”。上述理論提升呼應了糾紛解決機制數字化、多元化的發展需求，與構建在線糾紛多元化解機制高度吻合。當前在線糾紛解決機制及其立法呈現分散的狀態，忽視了多元機制的協同。新時代“楓橋經驗”倡導的“五治融合”“一站式糾紛解決機制”，可指導地方立法構建多種在線機制協同的在線糾紛多元化解機制。

（二）把“以人民為中心”作為價值導向

人民是在線糾紛多元化解機制的參與主體、利益主體和評判主體，以人民為中心是地方立法構建在線糾紛多元化解機制的根本價值導向。在以人民為中心的立法理念指導下，地方立法應當改變原有的片面強調司法權威、弱化訴訟外糾紛解決機制作用的傾向，在程序上加強多元社會主體的參與，在內容上體現人民群眾的迫切需求，同時利用地方立法貼近群眾日常生活的特點，培育公民的法治意識與自覺觀念。在人民立場指導下，在線多元糾紛解決機制地方立法與既有法制可在法治國家、法治社會建設，治理能力現代化等更高價值層面實現統一，并保證立法的實質內容不逾越既有法制、法制統一的界限。

（三）加強省內立法協作，提高立法資源配置效率

在線糾紛解決立法這一事項，立法權的下沉催使設區的市創設地域適應性糾紛解決制度，需要滿足其訴訟解決的利益訴求。應用協同立法理念，可以脫離省級行政區劃的固定邊界，實現跨域、跨區劃的立法供給配置，增強立法資源的流通活性。在協同方式上，設區的市間立法協作可適當借鑒京津冀、長三角地區立法聯席會議的實踐，由各設區的市人大專門委員會、人大常委會主任會議及法制工作機構和政府的專門人員，組成協調機構統籌立法資源，管理區域間立法事務。同時，設區的市間協作立法應區別于省級行政地區間的協同，應限于具體立法工作內容進行立法資源優勢的調配整合，如已建立多元解紛線上服務端口的市與尚未建成的市協商制定地方性法規，共同商定立法事宜，由優勢市向弱勢市輸送立法資源，提高立法資源的配置效率。而對于一站式多元糾紛解決體系的架構乃至糾紛解決機制的整體建設，仍需進一步合作，而非納入單一立法事項的內容。

（四）強化省際協同立法，平衡立法資源分配狀況

在線矛盾糾紛多元化解機制的省際協同立法可援引京津冀、長三角域協同經驗。從立法事項上來看，在線司法與多元糾紛解決均列屬地方立法內容，地方經濟發展程度、立法技術、在線公共服務平臺搭建情況均有不同，可由在線司法規范發達的區域與欠發達的區域協同立法創制，進一步整合、統籌先進立法實踐成果，進行法制協同建設。從立法資源配置上來看，在線多元糾紛解決取決于地方司法的實際需要，具備極強的地方依賴性，不僅要求地方解紛實務與地方糾紛類型的動態統合，更緊密關涉地方法制發展格調，以長三角、京津冀為代表的協同區域，具有相似的經濟社會樣態和民風民情，具備立法資源共享的基礎，而區域內的中心、副中心行政區劃集聚了大量的立法人才、技術與經驗，能夠成為區域協同立法的重要引擎。

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