“放管服”背景下科研項目支出績效評價研究
——以A 研究所為例

賴夢真

（作者單位：1.廣州番禺職業技術學院；2.首都經濟貿易大學）

一、研究背景

黨的十九大報告和十九屆二中、三中全會提出全面實施預算績效管理，黨的二十大報告提出健全現代預算制度，其中包括科研項目資金。如何有效地使科研項目財政專項資金預算管理與績效評價相互融合，最終既不會降低科技創新的活力，又能夠對科研經費使用情況形成有效約束，真正地使科研項目財政專項資金發揮作用，是一個亟待解決的問題。目前，我國針對項目支出績效評價體系在制度層面出臺了一系列辦法。2018 年，中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，里面提到了項目預算績效管理要從數量、質量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項目預算資金使用效果，且要建立評估體制，重視績效目標[1]。2020 年，財政部發布《項目支出績效評價管理辦法》，提出項目績效評價實施期間注重決策、過程和產出，實施期結束后的評價更加注重產出和效益[2]。在此基礎上，廣東省財政廳印發《廣東省省級財政績效評價指南》，指出了項目支出評價要點，包括共性指標評價要點和個性指標評價要點[3]。這些文件的出臺為開展科研項目財政專項資金績效評價提供了框架性指導，一定程度上反映了科研項目資金實施效果。但是由于科技領域“放管服”的深入，科研項目管理辦法的變化，如2022 年廣東省人民政府辦公廳發布《關于改革完善省級財政科研經費使用管理的實施意見》、省基金項目中全面開展經費使用“負面清單+包干制”改革試點等，使得上述績效評價辦法也有待更新與優化。本文通過查閱檢索相關文件和政策、開展問卷調研等方法，以A研究所開展科研項目支出績效評價為例，分析開展過程中出現的問題，提出相應改進建議，以使績效評價結果更好地得到利用，希望能夠以此強化科研項目資金使用績效評價的過程管理，提升科技創新水平，優化省級財政資源配置，為科研院所的發展提供科學的、現實的理論基礎和決策支持。

二、A 研究所開展科研項目支出績效評價的情況

（一）A 研究所科研項目支出情況

A 研究所為公益二類的省屬科研機構，主要開展相關領域應用基礎研究、關鍵共性技術研究和工程化應用示范，提供標準制定、檢驗檢測、技術咨詢、人才培養、科學傳播等服務。該所科研項目支出主要用于科研成果產出、人才引進與培養、平臺建設、對外合作與交流四方面。從2020—2022 年，A 研究所科研項目資金支出為2 107萬元、2 042 萬元、2 147 萬元，分別占總支出的25.03%、31.43%、59.34%，這說明A 研究所科研項目支出占總支出的比重逐年升高，項目支出績效評價顯得愈發重要。

（二）A 研究所科研項目支出開展績效評價現狀

A 研究所科研項目資金主要來源于科技部、省科技廳、市科技局的項目資金，近年來以省市項目資金為主。本研究主要基于省項目資金，按照項目管理方式，將A 研究所科研項目主要分為省基金項目、穩定性支持項目、競爭性項目。項目資金分配方式主要采用競爭式分配方式，依據相關部門發布的申報指南，經過項目評審后可申請到科研項目資金。

省項目資金支出績效自評工作從2020 年開始，由省財政廳牽頭下發通知，要求各單位開展績效評價工作，隨后依據項目績效評價表（以2021 年為例）的內容（過程、產出、效益，權重分別為20%、40%、40%）進行自評，其中，產出和效益指標都是依據年初預算批復的績效目標進行打分。科研項目績效評價內容與績效目標主要由項目負責人自行填寫，前期要進行項目入庫申報，然后審批下達資金。績效目標和內容填寫主要依據相關的法律法規、項目合同書等。從績效指標的參考指標庫來看，一級指標主要有2 個，即產出指標和效益指標；一級指標下包括9 個二級指標，9 個二級指標下對應不同的三級指標。按照上述步驟自評打分后交給第三方公司進行復核，最終形成評分表和自評報告，同時按時在門戶網站上進行信息公開。從某種角度來說，部分科研項目支出績效評價工作從預算開始已經全面覆蓋，并取得了一定效果，但是在這一過程中也遇到了一些問題與挑戰。

（三）A 研究所開展科研項目支出績效評價存在的問題

1.科研項目支出績效評價理念不夠深入人心

一是體現在科研項目支出績效評價開展一般由省財政廳下發通知，對接部門一般為單位的財務部門。大部分科研項目支出績效評價由財務部門牽頭，科研管理部門先與財務部門對接，然后把需要提供的資料反饋給各個項目負責人，項目負責人按照通知提供材料即可。這些只是為了完成績效評價工作而走的流程，并沒有很好地貫徹績效評價理念。二是將科研項目支出績效評價理解為一種財政監督檢查的形式，不了解科研項目預算資金本身在項目管理中要進行中期檢查、結題驗收，同時每年還要進行績效自評，僅理解為是各個不同處室的多頭檢查。由于績效評價開展的相關政策會議一般是財務部門的人員參加，而實際工作要項目負責人落實，這中間會造成信息溝通不暢、項目負責人依賴積累的主觀經驗進行績效評價等問題。

2.科研項目支出績效評價指標體系有待改進

2020 年，財政部印發了《項目支出績效評價管理辦法》，依照文件精神，A 研究所2020 年開展項目資金績效評價從投入、過程、產出、效益四個維度進行績效自評，四者的權重分別是20%、20%、30%、30%，其中，產出和效益指標中55%是根據年初預算申報的績效目標完成情況評分的。到了2021 年，項目績效評價內容從四個維度變成三個維度，主要為過程、產出、效益，權重各為20%、40%、40%，其中，產出和效益指標全部依據年初預算申報的績效目標完成情況評分。依照此體系，績效目標的設定至關重要。A 研究所按照項目入庫的要求，無論專項資金金額是多少，績效目標的指標選取都要達到一定數量才可入庫，而有些項目本身合同沒有數量要求，造成績效指標選擇未能反映現實情況。部分績效目標設置過于籠統，如效益類指標難以量化和衡量，其中環境效益指標僅是實現綠色發展等，但所簽訂的項目合同書又沒有此項要求，有湊數嫌疑。還有部分績效目標設定值偏低，為了能夠完成績效目標，年初設定的績效目標值遠低于項目合同書要求。

3.科研項目支出績效評價結果未得到有效應用

2020—2021 年，A 研究所項目自評等級均為優。事實上，這個評價結果不能完全反映項目支出績效的真實情況。從績效評價模式來看，主要為單位自評、部門評價、財政評價。只有500 萬元以上的重點項目才涉及財政評價，而A 研究所大部分項目為500 萬元以下的，因而其績效評價大部分為績效自評。績效自評的大部分內容為已取得的成績，存在的問題鮮少涉及，評價缺乏有用的信息。從績效評價過程來看，績效評價信息不夠公開，且沒有得到充分利用。研究所按照上級財政部門發的通知，提交完自評報告和自評表，這項工作就接近尾聲，項目支出預算執行情況、績效評價結果沒有在所內平臺公開。對于實施進度緩慢、偏離績效目標、資金使用低效等問題的項目也未及時公開，存在反映不及時的問題。另外，績效評價結果并未與項目負責人項目立項申請、年底考核、年終績效、項目預算安排掛鉤。項目支出績效評價優秀與否，并不影響項目負責人的提成。

4.科研項目支出績效評價缺乏全過程管理

A 研究所科研項目支出績效評價缺乏全過程管理，主要體現在缺乏事中管理，事前管理和事后管理存在脫節。一方面，預算執行過程中的事中管理手段單一，不符合項目管理相關規定；另一方面，事前管理和事后管理銜接不足，有些項目預算在申報時雖然擬定了總目標，卻沒有按照資金的支出過程對總目標進行進一步細化和量化，致使績效跟蹤和績效評價不易找到可以參照的標準，導致評價質量受到影響，進而影響項目評價的結果。

三、完善科研項目支出績效評價的建議

（一）提高項目支出績效管理意識

第一，成立以A 所領導為組長的項目支出績效評價工作小組，開展績效管理工作。可以專門設置獨立的績效管理部門，在部門內部做好項目支出績效管理的宣貫工作，宣傳對象包括各科研人員，使大家逐漸樹立起全過程績效管理理念。第二，依據《中華人民共和國預算法》以及績效評價工作細則要求，制定A 研究所的工作指南，強化制度體系與工作指南雙保障，從制度層面確保預算編制規范、目標設置合理、評價指標科學、業務流程可操作性強等，提高工作人員對預算績效評價工作重要性的認識。第三，完善預算績效評價管理配套制度。比如，對科研項目預算資金績效完成較好的項目負責人給予相應獎勵，未達標的給予相應懲罰。

（二）完善項目支出績效評價指標體系

目前，一級指標為過程、產出、效益三個維度。產出指標的二級指標包含數量、質量、時效、成本維度[4]。一是項目支出績效評價一級指標可以延續過程、產出、效益三個維度評價，但是三者之間的占比可以根據項目種類、項目研究目的不同劃分不同的權重。例如：競爭性科研項目主要通過省科技計劃資助實施，建議此類項目產出和效益指標權重可達70%～80%；穩定性科研項目主要通過公益性科研院所基本運行經費等實施，建議此類項目過程指標權重應該占30%～40%，產出和權益指標權重可適當調低，同時增設投入指標。二是合理設定項目支出績效評價目標。可以依據項目金額不同設定不同的績效評價目標數量。例如：100 萬元以下的項目績效目標數量不設要求，100 萬～500 萬元的至少5 個，500 萬元以上的至少9 個。三是規范項目支出績效目標內容。規范數量指標與質量指標內容，做好數量指標和質量指標內容區分。選擇績效目標指標時要與項目合同書目標匹配，與項目無關的指標不予通過。以此逐步完善分領域、分金額、分項目種類的指標體系，與此同時，根據學科方向和項目種類（基礎研究、技術開發、人才建設、國際合作）完善個性化指標庫。

（三）加強對科研項目支出績效評價結果的運用

一是加強對A 研究所科研項目支出績效評價結果的利用。單位內部應建立結果反饋與應用制度，將績效評價結果在內部公示，使科研項目負責部門了解科研項目資金預算績效，同時定期、不定期做好預算執行分析，減少與項目預算績效目標不相關的支出。另外，可以把項目支出績效評價結果作為項目立項、預算資金安排、科研人員職稱評定、年底考核的條件之一。二是引入第三方專業機構參與績效評價工作，依據其給出的結果，相關項目主管部門可以賦予連續幾年績效考評優秀的部門更大的項目管理自主權，以更好地貫徹落實“放管服”改革要求。三是繼續落實項目支出績效評價結果信息公開制度，公開的內容應包括評分表和評分報告，接受公眾監督，對公眾反映的問題應給予關注，并積極整改[5]。

（四）做好科研項目支出績效評價的全過程管理

事前，做好研究所的項目庫建設。針對當年計劃新增的科研項目，提前開展內部論證工作，將內部論證和評估的結果作為項目入庫的必要條件。事中，安排科研助理、科研財務助理跟進項目支出執行情況、階段性項目支出績效目標完成情況、項目任務完成情況，并將相關問題及時反饋給項目負責人。借助所內辦公自動化（Office Automation，OA）系統，獲取項目運行動態情況。事后，落實項目支出績效評價工作，確定重點項目支出評價方式。針對項目支出績效評價出現的問題，舉一反三，加強落實整改。融合事前績效評估、事后績效評價結果，通過項目支出績效評價結果再次論證事前績效評估的準確性和有效性。