財政預算管理一體化系統對財務管理的影響與實施路徑

周 鑫

（作者單位：六安市裕安區疾病預防控制中心）

2022 年，受世界經濟發展形勢影響，國內經濟形勢不容樂觀。在嚴峻的經濟大環境下，經濟增長新常態不僅要求各級政府過緊日子，而且要求提高處理政府事務的管理能力，尤其是對財政資金的管理能力。基于此，財政部開始推行財政預算管理一體化系統，以統一預算、決算和會計核算管理規則為前提，將管理規則融入系統，提高預算編審與調整、資金支付、績效考核評價、內部控制建設、會計業務核算、政府資產管理和財務報告等工作的標準化、規范化、自動化水平，以信息化手段實現預算管理全流程管控，提高各級預算管理能力[1]。

一、建設財政預算管理一體化系統的背景

黨的十九大從全局和戰略高度強調加快建立現代財政制度，明確提出要建立規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。《中華人民共和國預算法》施行以來，分稅制、部門預算、國庫集中收付已取得階段性成果，預決算公開、完善轉移支付制度、深化政府采購制度改革等一系列重磅改革舉措也相繼出臺，現代預算制度不斷完善[2]，中央和地方的財政管理能力也得以增強。當前，為深化改革，進一步提升預算管理規范化和標準化水平，財政部門正運用信息化手段積極推進預算管理一體化系統建設。

二、建設財政預算管理一體化系統的必要性

預算管理一體化的目標是在整合預算管理全流程的基礎上，實現預算管理“橫向一體化、縱向集中化”。從橫向來看，由于預算單獨編制，且經常與實際脫節，預算執行情況無法實時監控，績效考評滯后，每個單位的會計核算和決算報表都自成一體，無法做到預決算關聯對比。從縱向來看，中央無法直觀了解各省、市、縣區的財政數據，不能洞悉各省、市、縣區的經濟動向和中央直達資金、轉移支付資金的使用情況。而預算管理一體化系統建設就是針對上述局限的解決措施，通過將預算編制、預算執行、績效評價、會計核算、決算編制融為一體，形成全國范圍內的財政大數據應用體系，為深化預算制度改革提供基礎保障[3]。同時，預算管理一體化使得所有財政業務數據可查詢且可追溯，本質上提高了資金使用的透明度，做到了每一筆支出均有規可循、有據可查，對于加快支出標準體系建設起著積極的促進作用。

三、實施財政預算管理一體化系統給財務管理工作帶來的影響

（一）能夠實現事前預算、事中收付和事后核算一體化

預算管理一體化系統能夠將預算編制、預算執行和會計核算融為一體，便于實現事前預算、事中收付和事后核算一體化，提高財務管理工作效率。

首先，在預算編制時，對于人員支出，通過先錄入單位在職和退休職工的基本信息，由系統自動提取與人員相關的各項預算經費，能夠生成人員類項目支出。對于項目支出，系統預置了預算項目庫，將所有預算項目通過項目庫管理，項目庫內的項目由各單位提前申請，經財政部門審核匯總后進入，大大增強了項目立項的可靠性和可行性。此外，項目庫內對每個項目進行初步績效管理評價，便于財政部門對項目的執行情況進行績效管理考核，從而提高項目執行率。

其次，預算執行時需嚴格按照預算批復后的額度申請計劃。計劃指標撥回單位后，由經辦崗人員將實際發生的業務數據錄入相應指標，并由審核崗人員進行審核，再由經辦崗人員進行支付，財政部門根據預算指標嚴控單位的資金支付，杜絕無預算和超預算開支。同時，相關人員可以在該系統中實時監控預算執行情況，強化預算約束能力，防止財政資金濫用。支付完成后，通過一體化平臺生成支付憑證。支付憑證可直接上傳到核算云平臺，由核算云平臺直接生成記賬憑證，能夠使財務核算更便捷和準確。

（二）能夠規范政府和部門收支預算執行的管理流程

建設預算管理一體化系統，既能簡化資金支付流程、提高資金支付效率，也能通過設置預算指標以及由系統限制超預算支付，實現對各類資金支付的控制[4]。

單位在系統中向財政部門申請預算，待各項預算指標下達后，嚴格按照下達的指標申請支付，由單位經辦崗人員負責錄入人員、日常運轉、項目等各類支付申請信息，再由單位審核崗人員對各項申請進行審核后提交至財政部門，最后由財政部門實行預算指標控制，對不符合要求的支付申請進行動態監控預警。整個過程中，只有財政部門審核通過的支付申請才會進入代理銀行的支付流程。這樣既能高效完成資金支付，又能保障單位資金支出嚴格按照預算執行。此外，財政部門還能夠在系統中調取單位賬簿和開戶銀行的收支數據，從而加強對單位的收支管理，嚴格控制單位財政資金流向，盤活單位自有資金。

（三）能夠完善項目預算管理機制

預算管理一體化系統建立了以項目庫為源頭的項目預算管理機制，所有與預算相關的支出都需以預算項目的形式入庫。單位編制項目預算時，必須從庫中選取項目，然后按具體需求和業務關聯程度安排預算[5]。對于安排好的項目會在系統項目庫模塊中進行細化、調整，使之實行更加準確和高效。例如，對于長期實施的項目，要測算項目支出總額并如實填報項目計劃實施周期，將項目主要內容和支出明細分解到各年度，細化測算每一年的預算需求；經常性項目、延續性項目及當年沒有安排的預算儲備項目均會自動滾入下一年度。由于預算管理、會計核算、各類預決算報表均以預算項目為基本管理單元進行管理與核算，整個預算項目就能夠實現全生命周期管理。

（四）能夠使預算與決算對比更明晰

預算編制和執行及會計核算實現一體化管理后，記賬憑證均由預算執行關聯生成，大大降低了人為修改預算執行情況和編制記賬憑證的可能性，能夠使會計數據更加真實地反映單位預算執行情況。與此同時，會計決算報表的編制也在預算一體化系統中進行，對數據加以提取，即可生成會計決算報表，不僅能夠清晰地看出預決算之間的差異，為財務人員提供極大的工作便利，而且能夠在大幅降低決算報表難度的同時增強數據可靠性，實現決算與預算的數據關聯。此外，行政事業單位資產年報、地方財政分析評價系統、政府財務報告等各類報表都將在預算管理一體化系統中填報，而且所有報表的相關數據均可直接運算提取，使各類報表的數據統計口徑達成一致，數據之間關聯性更強，也在一定程度上實現了財政大數據共享。

（五）能夠更充分地發揮績效考核評價作用

項目預算績效管理是預算編制的重要組成部分，通過項目績效管理可以分解與細化各類項目，從而實現合理有效地使用項目資金，使項目實施符合相應的項目政策要求，實現對項目實施情況的量化考核。

預算一體化系統建立了相應的績效管理模塊。該模塊包含部門績效申報、績效目標調整、績效運行監控、績效自評管理等功能。設置這些功能能夠實現績效管理全方位、全過程、全覆蓋，從而加強績效評價與項目庫的銜接。具體來說，每年項目申報通過后，可以在一體化系統中申報績效目標。例如，年內任何時間節點績效目標出現變化時，可通過績效目標調整進行變更，財政部門也能及時審核變更的目標；年中如需增加項目，也可追加績效目標申報，使績效考核動態化、實際化。

財政部門可以按季度監控項目的預算績效，對有關項目實施情況進行監督、檢查和考核，根據工作需要適時選取部分重點監控部門的整體支出和項目支出，通過數據信息分析、信息系統預警、綜合核查等方式，重點監控預算執行進度和績效目標實現程度等。次年還可通過績效自評管理模塊對上年度的項目績效指標實際完成情況進行評價。可見，一體化系統績效管理模塊的運用大大簡化了傳統的紙質評價工作內容，充分發揮了績效評價的作用。

四、用好財政預算管理一體化系統的建議

（一）加強領導、統一部署、提高認識

預算管理一體化已在全國各地實施，各地財政部門緊鑼密鼓地開展此項工作。但現階段，單位的一體化管理工作主要由財務人員實施，單位領導層對一體化工作的重要性依然認識不足，普遍認為預算管理是財務人員的工作。實際上，預算管理與單位運轉的各個環節息息相關，應由業務部門與財務部門通力合作，共同實施。具體可以通過兩方面進行：一是財政部門可召集各單位領導召開專題會議，加強宣傳一體化應用，提高各單位領導層的思想重視程度，推進工作順利開展；二是各單位要進行統一部署，統籌協調，要求各部門創新工作思路，細化和優化工作方案，分解并細化任務目標，確保預算管理一體化工作落到實處，使各部門形成合力，為一體化工作的日常開展提供更廣闊的空間。

（二）優化預算管理一體化系統的部分內容

一是主動獲取相關人員信息。在當前的預算管理一體化系統中，人員信息需要操作人員手工輸入，為了避免操作上發生錯漏，還需要財政部門聯合人社部門進行審核，程序較為煩瑣。所以，未來需要財政部門創造條件，逐步與組織、編制、人社等部門的相關系統對接，從中自動獲取相關人員信息。二是對于單位的編外長聘人員或其他人員（不含勞務派遣人員），也應填報具體信息，如實反映單位人員情況，但不作為財政保障的依據。三是將復式記賬會計分錄以業務規則形式嵌入預算管理各個節點。當預算指標管理事項和資金收支業務發生時，系統會自動生成相應記賬憑證，實時反映預算全生命周期各個環節的運行情況。此外，自動生成的記賬憑證都是制式憑證，并不完全符合政府會計制度核算要求，尤其是在單位代管資金中生成的記賬憑證只有財務會計憑證，并不包含預算會計憑證，但實際工作中預算會計憑證不可或缺。因此，財政部門還應優化支付憑證生成記賬憑證模塊，使系統能夠按照實際發生的經濟業務編制相應的預算會計憑證，從而保障會計核算的準確性。

（三）提升相關工作人員的業務水平

建立預算管理一體化系統，能夠改變各單位會計人員原有的工作流程和工作習慣，加之一體化系統比較龐大，會計人員在使用中難免出現生疏、不習慣、易出錯、故障無力解決等問題，加上單位領導或上級部門還希望利用該系統實現對信息的分析、查詢、利用，這都對會計人員提出了更高的要求。因此，提升會計人員的業務水平成為當務之急。

一是財政部門應定期組織培訓，培訓形式可以線上，也可以線下，或線上線下結合；可以是綜合培訓，也可以是預算管理、決算管理、會計核算、資產負債管理和績效管理的單項培訓，通過培訓提高會計人員的職業能力。二是培訓要有針對性，以提高相關工作人員業務水平和熟練程度為重點，為進一步推進預算管理一體化系統的實施和深化預算管理制度改革提供人才支持。三是將單位績效管理與獎懲措施結合，最大限度提高單位規范化、科學化管理水平，使一體化系統發揮更大的工作效益，從而提高公共服務的效用。

（四）擴大使用范圍，盤活自有資金

目前，部分地區僅將中央直達資金、轉移支付資金、省級資金、地方配套資金和非稅資金納入一體化系統，未將自有資金一并納入，如醫療機構的收入和部分事業單位的自收資金。所以，下一步應對這些未納入一體化系統核算的機構和單位進行改革，將自有資金一并歸納其中進行統一核算。一方面，便于財政部門實時了解機構、單位的經濟動態，盤活各單位的自有資金，避免造成資金浪費或不合規等行為；另一方面，促進部門預算、部門決算、資產年報及政府財務報告填報時的口徑統一，使各個模塊的數據都能有效銜接，進而更好地形成財政大數據應用體系。

（五）強化公務卡在預算管理一體化系統中的作用

雖然預算管理一體化系統中設置了公務卡模塊，但目前部分地區仍未啟用該模塊。因此，財政部門應采取措施充分發揮系統已有功能。一是提高公務卡業務的透明度。具體操作時，可以要求使用一體化系統的單位統一為職工辦理公務卡，將職工公務卡信息錄入一體化系統。對于單位的經濟業務往來，除對公業務外，職工必須使用公務卡墊付資金，然后持公務卡的回執小票和業務發票報銷。報銷流程結束后，再由單位財務經辦人員按照發票金額在一體化系統中錄入相關支付信息，為職工公務卡還款。通過這些措施，加強一體化系統平臺公務卡模塊的運用，最大限度避免違規行為發生。二是充分發揮公務卡在預算管理一體化系統中的作用，使用公務卡監督和控制單位各項經濟活動，以保障單位資金使用的合規性、合理性，幫助單位加強內部控制建設，從而擴大公務卡的使用范圍，在一定程度上提升財政預算管理一體化系統應用成效。