農業規模化經營視角下的土地制度創新
——土地托管合作社服務新模式探析

張志偉

（作者單位：鄒平市長山鎮人民政府）

隨著我國改革開放和農村農業經濟的不斷發展，在全國很多地區，農村土地的經營模式在當初家庭聯產承包責任制的基礎上發生了重大變化；隨著現代農業生產技術的不斷革新，農民專業合作社和土地托管合作社等新型農業經營主體正興起和發展，使得我國農村的土地經營模式從改革開放初期的一家一戶分散經營逐步向土地適度規模經營發展。伴隨著國家惠農政策的調整和我國農業供給側結構性改革的不斷深入，農村土地托管合作社已然成為農業規?；洜I的主要發展趨勢，是新時代農民在家庭承包經營基礎之上積極響應我國農村經濟社會發展新形勢的有益探索。

一、土地托管相關內容概述

隨著我國城鎮化進程的加快，農村人口大量外流，傳統農業失去了原有的吸引力和競爭力，廣大農村較多農田出現“撂荒”趨勢，“地誰來種，地怎么種”已經成為最迫切、最現實的農村問題[1]。于是，土地托管經營模式應運而生。在農民渴望“離鄉不丟地、不種有收益”的背景下，新型土地托管合作社的服務備受青睞，其產生的主要原因是農村青壯年勞動力逐漸流失和農民增產增收的現實需求。

土地托管產生的原因很多，但主要原因可以歸結為兩類：一是相當一部分農民由于農業收入低、投入成本過高，不愿意耕種；二是部分農民因為子女跳出農門而自己年齡逐漸增大，沒有能力耕種，或者因為遭遇重大疾病，暫時沒有能力耕種。這些擁有大量承包土地的農民自愿以土地入股加入合作社，把土地托付給專門的托管合作社來經營。把土地托付給托管合作社來經營的方式都是在不改變農民土地承包權、收益權和國家惠農政策享有權的前提下進行的。

與之前單純的“土地流轉”有所不同，土地托管在土地經營權益轉移程度、資金方向、前期成本和風險、生產經營收益分配等方面均存在很大的優勢。土地流轉即買地經營，經營者用資金一次性買斷農民數年的土地經營權，其核心是土地租金，是土地承租方支付給農民的租金；而土地托管的核心是托管服務費，是農民拿出收益的一部分支付給托管方。農業生產需要大量資金進行前期投入。相對而言，土地流轉前期投入資金成本較高，一次性支付土地租金后，承租方還需要大量資金來支撐生產經營過程中的各類開銷，需要大量流動資金保障經營的持續，一旦資金鏈斷裂，就可能產生巨額虧損現象。同時，土地流轉農戶收取租金后不再承擔農業生產風險。而土地托管是農戶以土地入股，農戶與托管合作社之間共同承擔風險，可以增強農戶與托管合作社抵御風險的能力。土地托管模式下，土地權益轉移程度更低，農戶的經營熱情更高，為保持土地耕種提供了有力的保障，土地撂荒的可能性大幅度降低。土地流轉還可以大面積承包經營土地，實現農業規模化、標準化以及農業機械化、現代化，為農業低耗增收提供便利。農戶在得到土地本身收益的同時，還可以獲得二次分紅。有很多土地托管合作社吸納了大量農村剩余勞動力，為加入合作社進行土地托管的農戶創造了多元的收益。由此可見，土地托管的適用性比較靈活、機構成立門檻較低、組織形式靈活多樣，更適合當前國情和農村市場經濟實情。

二、當前我國農村土地托管經營的主要模式

筆者實地走訪得知，目前有效的農村土地托管模式主要有如下幾種。

（一）全方位托管

全方位托管，即農戶以土地入股加入農民專業合作社，合作社全面負責土地耕種以及農業生產的全過程，農民按照土地面積分配收益以及進行二次分紅。托管合作社完全按照合作社章程實行規范化管理、科學決策，在運營方面統一采購生產資料、統一規劃種植結構，統一開展耕種、銷售、結算，統一進行收益分配和二次分紅。其最大的優勢在于規?；洜I降低了農藥、化肥、種子等成本的采購價，減少了不必要的損耗，使入股農戶達到了“成本降低”和“收益增加”的目的，不僅減少了投入成本、增加了收入，還通過多渠道開展銷售、增加銷售收益，讓農民真正得到了實惠。

（二）生產過程托管

在不改變土地經營權的前提下，農戶自己確定種植計劃和自行銷售農產品，整個農業生產過程（包括耕種、田間管理、病蟲害防治、收獲等生產服務全流程）交給托管合作社經營管理，農戶按照合同支付給托管合作社必要的服務費。土地托管合作社具有專業優勢，規?；a運營的成本相對較低，又可以采取訂單形式，按照市場價格優先收購農產品，可以為農戶增加收入，免除后顧之憂。

（三）選項式局部托管

選項式局部托管，就是農戶自己經營土地，因缺少大型農機設備或其他原因，通過托管合作社開展單項或多項生產服務，將農戶沒有便捷條件或者成本較高的一部分生產環節（如大面積耕地和收割）托付給托管合作社，為托管方支付一定的服務費用。合作社主要是以服務形式開展托管經營，相當一部分規模較大的托管合作社在開展托管服務方面對入社農戶多數采取免費服務、對其他農戶采取優惠收費服務方式。調查顯示，此類項目式托管在農村土地規模經營中占據了絕大多數，其充分利用大型農機設備為農戶提供托管服務，不僅節約了生產成本、增加了收入，還最大限度盤活了現有農業生產資源，提高了農業生產效率。

三、土地適度規模經營視角下的土地托管困境

當前，我國開展土地適度規模經營（大面積開展土地托管）的土地托管合作社少之又少。隨著國家對新型農業經營主體的政策扶持力度不斷加大，大部分地區的農業土地托管合作社初步建立并成長起來，但基于土地適度規模經營的市場背景，其所面臨的困難也有不少。

（一）缺乏系統專業的管理辦法

在農業適度規模經營環境下，土地托管是實現農戶和合作社之間利益雙贏的農業共同體活動，但實際經營過程中，農民與合作社之間缺少必要的利益連接，彼此監督責任不夠明確，缺乏系統科學的管理辦法。鄉、村兩級政府管理人員缺少明確的依據辦法，涉及的管理主體不明確，土地托管的管理模式相對滯后，難以形成系統的執法結構，制約了土地托管合作社的發展。

（二）缺少年輕骨干力量和領軍人物

很多農民對土地托管合作社的新型經營服務模式缺少全面細致的認識，加入土地托管合作社的積極性不高。部分偏遠山區技術較為落后，人員稀少，相關基礎設施匱乏，不能達到預期的土地托管效果。年輕一代農民既不喜歡種地，從生活角度也不依賴于種地，很多青年農民更愿意全程流轉土地，收租金，當“甩手掌柜”。從農村人口結構來看，大部分“50 后”“60 后”因為體力和健康狀況，無法全程從事農業生產；而相當一部分“70 后”“80 后”的農民種地技術不夠熟練；“90 后”更愿意去大城市打工，不愿種地。此外，農村的專業技術人員待遇較低，很多高學歷的專業人才不愿意進行農村土地托管模式的研究，缺少年輕中堅力量和領軍人物[2]。

（三）風險預防和抵御機制不夠健全

因為自然災害、資金不足等客觀因素，農村土地托管合作社的運營模式在實施中不可避免地伴隨著一定的經營風險。而我國土地托管工作的相關法律法規還不夠健全，缺少抵御經營風險的保險理賠市場，且沒有系統的執行標準。部分農戶對土地托管認識不夠，只關注眼前利益，容易形成合作社內部或合作社之間的惡意競爭，無法保障農民的長遠利益，存在經營風險。

四、改進土地托管經營的相關建議

（一）加強土地托管規范化管理

成立農村土地托管服務合作社的初心是保護廣大農民的合法權益、增加農民收入，以科學、恰當的方式解決農村土地規模化經營難題。從政府層面來看，首先要加強對土地托管專業合作社的政策引導和規范化管理，要依據國家農業農村的相關法規，研究制定適合本地農村實際情況的土地托管工作條例，加強土地托管合作社的運營法規建設，注重農村生態環境保護，合理開發每一塊農田，確保農戶和合作社雙贏。其次要強化政府組織的領導作用，設置必要的技術保障機構、經營宣傳機構和糾紛仲裁機構等不同的管理組織，設置村、鄉（鎮）兩級管理專干，細化相關指導工作。

托管合作社內部也要建立系統的運營辦法和管理制度，在運營機制上實行民主決策制和現代企業管理制度，充分發揮土地托管合作社服務三農的作用。在經營過程中，托管合作社可以嘗試幫助農民發展一些“種養結合”的項目。比如，玉米長高之后，可在玉米地喂養鵪鶉、雞鴨等家禽；或在稻田里養殖黃鱔、泥鰍等水生動物，構建完整的生物鏈。此種方法不僅能夠在耕地輪作休耕的同時維護土壤肥力、防治病蟲害，更能提高農民收益，實現農業生態和諧發展，也會激發農民參與合作社的積極性、主動性，為農村土地托管經營提供有利條件。

（二）加大土地托管政策扶持力度

在不改變國家當前土地政策的前提下，地方政府可以出臺一系列優惠政策，重點扶持那些發展勢頭良好并且具備適度規模經營能力的土地托管合作社。

在經營初期，通過提供貼息貸款、優質種子、為購買大型農機設備提供補助等方式吸引農民積極加入土地托管專業合作社，有序高效地推進土地適度規模經營，促進農業生產規?；?、集約化，加快農業現代化進程[3]，落實農業生產提質增效，幫助農民增收致富，共赴小康社會。

在經營過程中，鼓勵規?；洜I能力強、運營管理規范、技術力量雄厚的土地托管合作社大力發展綠色農業、農產品加工等惠農項目，對其在技術、資金籌備、大型現代化農機設備配置方面加大扶持力度。例如，地方政府可對那些經驗豐富、信譽良好、作業覆蓋范圍較大的托管合作社進行獎補扶持，提高托管合作社經營主體的積極性；協調金融機構開發多門類、廣覆蓋的農業信貸產品，加大財政貼息力度，從根本上解決農業經營主體融資難的問題[4]；鼓勵保險、物流等行業積極支持農業生產托管經營，推進政策性保險和商業保險的應用。

（三）加強農村土地托管工作的宣傳

農村土地托管服務，要在做好當下工作的基礎上，將眼光放長遠，多關注未來，加大對農村土地托管服務的宣傳力度，確保農村基層干部和廣大農民充分認識土地托管合作社的重要性，并理解其在農村土地規模化經營中的實際作用。堅持以“尊重自愿”為根本原則，加大土地托管工作宣傳力度，讓農民認識到土地托管合作社的好處[5]，并從中嘗到甜頭，倡導“完全托管”“選項式托管”等多種方式并存的土地托管模式。在宣傳過程中，可以采取多種手段豐富宣傳內容，創造性地開拓宣傳渠道，如舉辦知識講座、表彰學習先進案例等；可以借助現代網絡媒體，如微信、抖音、快手等軟件和手機App，增強宣傳效果。

在廣泛宣傳的基礎上，基層干部還要多走訪調查，與農民群眾進行深入溝通交流，了解他們的實際困難，消除農民的后顧之憂，打造平等和諧的土地托管工作大環境。廣泛宣講相關政策法規，因地制宜地針對當地實際民情，恰當選擇不同的托管模式，最大限度保證廣大農民群眾的利益。

（四）廣泛開展土地托管產業培訓工作

農村基層政府要營造良好的土地托管經營環境，通過示范展示、現場實訓、網絡培訓、精準對接等方式，廣泛開展面向托管合作社實際管理人和運營骨干等重點群體的全產業鏈培訓，不斷提升從業人員的素質，加大高學歷農業人才引進力度，用科技手段和人才培養推動土地托管合作社的經營服務提檔升級[4]。要提高農業技術人員、研究人員與基層管理人員的待遇，鼓勵更多有理想、高學歷、有技術的知識青年投身于現代農業生產活動，扎根農村、建設農村。

五、土地托管合作社的現實意義

實踐證明，農業規模化經營視角下的土地托管合作社服務是一種利國利民的農業生產新模式。

首先，其創新之處在于“穩定了農戶承包權，放活了土地經營權”，可以在不改變現有土地承包和經營權的前提下，廣泛調動農民從事農業規模經營的積極性，加速推進我國農業產業化發展步伐，有效破解當前“地誰來種、地怎么種”的農村實際問題，實現農民多元化增收。

其次，土地托管依據市場動態對土地進行劃片經營和規?；N植，有效降低了生產成本，實現了托管合作社經營主體和農戶雙贏的大好局面。

再次，土地托管為農業生產和農產品深加工的高效融合提供了便利的產業鏈，加快了現代農業機械化生產和農業智能化管理的發展步伐，為實現農業大數據生產及提升農產品的質量提供了有力保障，有利于發展綠色生態農業，保障人民食品安全，提高健康食品質量。

總的來說，廣泛開展土地托管合作社服務是一次農業規?；洜I視角下的土地制度創新，對確保國家糧食安全、實現鄉村振興戰略[1]和促進農民增收致富具有重大的現實意義。