淺談業財融合促進行政事業單位內部控制的建設和實施

王瑋 太原市公園服務中心

引言

隨著行政事業單位改革的基本完成，行政事業單位越來越強調公益性和服務性。伴隨著各地“陽光型政府”的建設，市長投訴熱線、市民舉報信箱等各種監督途徑的不斷完善，社會大眾對政府的執政水平和服務能力也提出了前所未有的高要求，政府部門的“一舉一動”都受到了社會大眾的監督。但即便在如此高壓的監督下，仍有部分公職人員為了一己之私侵占單位財產、利用職務權利吃拿卡要，使社會大眾對政府的執政能力產生了懷疑。為了更好地維護政府形象，我們必須提高單位的服務水平和管理能力，降低執政風險，這就需要建立完善的單位內部控制制度。完善的全過程的單位內部控制建設一定離不開業務部門的參與，一定要將業務財務與內部控制的建設結合起來。

一、業財融合與內部控制的理論知識

在100 年前美國學者H.W.Quaintance 便在《管理會計：財務管理入門》中提出了業財融合概念[1]。而直到20 世紀80 年代我國企業才重視管理會計這一概念，才逐漸關注業財融合這一理念，2014 年財政部發布的《關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》中才提到財務與業務的融合，業財融合才得到單位的重視。那什么是業財融合呢？簡單地講就是業務與財務的融合，就是財務人員要將自己的工作前移，不僅僅只注重業務流程中的財務報銷環節，更多地要將自己的職能前移，給予業務環節一些更好的建議和解決方案。在行政事業單位要實現業財融合，就是要懂得相關業務的操作流程（這里的業務僅僅指單位的經濟活動不包括非經濟活動），指導業務部門如何更好地執行相關的規定，如何更有效地使用財政資金，如何將舞弊風險控制在可接受范圍，提升財政資金的使用效率和效果。

內部控制概念的提出最早是由審計界于20 世紀提出的，內部控制其實就是起源于內部牽制，而內部牽制早在人類漫長的經濟活動中就一直存在，就是要互相監督、互相牽制，以減少舞弊發生的可能性。伴隨著經濟的進步，經濟活動復雜性的提高，人們對內部控制的研究也在不斷地進步，而關于政府內部控制定義的研究，比較有代表意義的就是美國審計署在《聯邦政府內部控制準則》中對內部控制的定義，其中提到“政府為了實現運行的有效性和效率、財務報告的可靠性和符合適用的法律和法規而進行管理的組成部分”，我國財政部在2012 年11 月頒布的《單位內控規范》中也對內部控制有自己的定義“本規范所稱內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控”。不論是美國審計署的定義還是我國財政部的定義，都提到了管理二字，證明內部控制是單位管理不可或缺的一部分。

二、內部控制的建設需要業財融合

（一）業財融合能提高內部控制建設的完善性和合理性

1.我國行政事業單位內部控制的建設一直是以財政部主推，各地也是財政局在組織實施，且我國內部控制的客體范圍是“以預算為主線，以資金為核心”的經濟活動，因此現階段各單位從事內部控制工作的也主要是各單位的財務人員。

2.內部控制是對經濟活動的風險進行防范和管控，要建立完善的內部控制首先必須清楚經濟活的風險在哪，這樣才可以建立有效的制度、措施和程序來防范風險。要想知道經濟活動的風險在哪，必須明白經濟活動、參與經濟活動，才可以更清楚地掌握經濟活動的風險點。

基于以上兩點，要想建立完善的單位內部控制制度一定離不開業財融合，財務人員只有很清楚地明白各項經濟活動的主要風險點在哪，才可以制定出更加合理高效的內部控制制度。

（二）業財融合是內部控制原則的具體體現

行政事業單位內部控制的原則是指行政事業單位在建立和實施內部控制過程中必須遵循的基本要求，具體包括全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應性原則[2]。

1.業務的參與能更好地體現內部控制建設的全面性原則

全面性原則是指內部控制應參與到單位經濟活動的各個層面，包括單位的預算編制、預算的執行以及決算甚至單位的采購活動資金管理活動等各個方面[2]。全面控制又分為以下三個方面：第一，需要全員參與。雖然各單位內部控制的建設都是由財務人員主導，但是內部控制需要全員參與包括所有相關的工作人員和單位負責人。第二，需要全流程管理。內部控制應貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督的全過程，避免在任何一個環節出現漏洞，每一個環節都要防范舞弊風險的發生。第三，需要全方位管理。首先，單位所有的業務活動都應該被內部控制所覆蓋，主要包括以下業務：預算的編制與執行業務、資金的收支業務、單位采購業務、資產的日常管理業務、建設項目的管理業務和合同簽訂執行業務；其次，內部控制的設計不應只關注財務方面的內容，而應該更多地關注業務操作流程方面的內容，覆蓋業務流程的所有風險控制點，將舞弊風險降到最低。

不論是全員、全流程、全方位，都不單單是財務方面的事，都需要了解業務的全過程，這樣才能真正做到內部控制的全面性，因此內部控制的全面性原則要求業財融合。

2.重要性要求財務人員必須懂業務

重要性原則是指內部控制雖然希望關注到單位的風險的各個方面，但由于能力與精力的有限，我們更應該關注單位的重大風險以及相對重要的經濟活動，“抓大放小”，確保單位內部控制不存在重大缺陷。這一原則就要求財務人員首先要明白哪些是單位重要的經濟活動以及哪些風險屬于重大風險，因為單位內部控制的建設雖然要求全面性，但不可能做到面面俱到。內部控制的目標是把風險控制在可以接受的范圍，并不是要消除風險，這就要求財務人員開展內部控制工作時既要覆蓋單位所有的經濟活動，又要有的放矢地重點關注那些關鍵崗位人員，將關鍵崗位人員管好就可以控制大部門風險。

為了識別重要經濟活動和經濟活動的重大風險以及關鍵崗位人員，財務人員必須參與到業務活動中才能準確地識別這些重要的信息，真正做到“抓大放小”，關注重點。

3.制衡性要求財務人員必須參與業務

制衡就是指在單位的經濟活動中由兩方或者以上參與，相互之間形成一種牽制，最后達到平衡，把單位的風險控制在可接受的范圍內。如果沒有相互制約和監督，那么單位內部控制建設就形同虛設。財務人員在制定單位內部控制時，如果只是坐在辦公室紙上談兵并沒有去實際參與，很難制定出切實有效的內部控制，要想真正做到相互的制約和監督，必須實際參與到業務活動中看制定的內部控制是否真正意義上實現了制衡，并能有效地防范風險。

4.適應性要求財務人員必須持續地進行業財融合讓

內部控制的建設不是一蹴而就的事，而是長期的工作，它不僅需要根據國家的相關政策及規章制度進行修改，更需要根據單位實際情況的變化以及所處的經濟環境的變化進行修訂。首先，為了適應單位的實際情況，就必須參與到單位實際的業務活動中。比如一些單位規模較小，人員較少，如果按照正常的流程下來可能會出現人員不足的情況，或者必須有一個人身兼數職。這時就要求財務人員在制定措施時切實考慮單位的實際情況，制定出適合本單位的內部控制流程，而不是簡單的拍腦袋想當然的制定。其次，隨著經濟的發展科技的進步，信息化不僅影響著我們的生活方式，更改變著我們的工作模式。每個單位都會跟著時代的進步引進一些先進的生產工具和新的工作模式，這就需要我們財務人員持續地參與單位的業務活動，當單位的業務活動方式發生改變時，要及時地根據新的變化來判斷內部控制是否適應新的工作模式和流程，如果不適應就要及時改進、調整，只有這樣才能制定出適合本單位的內部控制流程。

三、內部控制的實施需要業財融合

業財融合不僅僅指財務人員要與業務融合，業務人員也要與財務融合，只有這樣才能保證內部控制的實施。

內部控制必不可少的就是業務流程圖，在執行新的更嚴格的業務流程圖時，因為業務人員并不理解這樣執行的原因，往往認為這樣執行就是為了找麻煩，很多業務人員就會選擇性規避各種監督和制約，如：化整為零、規避政府采購等。這時候就需要我們財務人員參與到業務當中，切實地了解業務人員排斥執行內部控制流程的原因，然后再與業務人員進行有效的溝通，用通俗易懂的語言讓業務人員明白如此執行的原因是什么，讓他們明白內部控制的目的不是為了增加工作的煩瑣性，更多的是為了保護業務人員，讓他們遠離風險，而不是像以前一樣，自己已經在風險當中而不自知。只有做到這樣，才能保證內部控制切實有效的實施，也才能讓業務人員更愿意參與其中，業務人員才會真正明白財務人員參與業務不是為了監督他們，而是為了幫助他們。這樣的業財融合，不僅能保證內部控制建設的完善性，更能保證內部控制實施的有效性。

四、業財融合促進內部控制建設與實施的有效措施

業財融合對內部控制的建設與實施有如此重要的作用，所以為了推進單位內部控制的建設與實施，單位必須重視業財融合，采取各種手段推進業財融合，具體措施如下：

第一，領導要足夠重視業財融合和內部控制

首先，單位領導要足夠重視內部控制的建設與實施。因為單位的各項經濟業務活動領導都是第一責任人，無論哪個環節出現問題單位領導都需要負責。而內部控制恰恰可以將經濟活動的各種風險降低到最低水平，因此單位領導要認識到內部控制不是束縛自己的鎖鏈，而是保護自己的甲胄，要在心理和行動上都足夠的重視內部控制的建設與實施。

其次，單位領導要明白要想達到有效的內部控制，一定離不開業務的支持和配合。因為，不論是內部控制的建設和實施都圍繞的是單位的經濟活動，而內部控制就是將以前的事后監督變成事前監督，從關注結果變成關注過程。單位的經濟業務活動就是單位的資金流動過程，因此單位領導應該更關注和監督單位的業務活動，讓財務人員參與到業務活動中，不僅能幫助財務人員熟悉單位的各項經濟活動制定出更加符合單位實情況的內部控制制度，也能幫助業務人員更加合規地進行各項業務活動，起到相互幫助和監督作用，促進單位內部控制的建設和實施。

第二，財務人員要積極主動地參與到業務活動中

首先，財務人員要在心理上愿意參與到業務活動中。財務人員要明白參與到業務活動中不僅僅是工作的需要，更是提升自己能力展現自己價值的機會。隨著科學技術的發展和會計信息化越來越多的普及，財務人員面臨著越來越大的就業壓力。要想在激烈的競爭中不被淘汰就一定要發展自己而不是固步不前，業財融合是新的經濟模式和時代背景下對財務人員提出的新的更高的要求，要想成為時代的弄潮兒，就必須緊跟時代的步伐，成為更優秀的自己。

其次，財務人員要在行動上主動參與業務活動。這就要求財務人員必須有很好的溝通能力。財務人員因為職業的原因經常與數字打交道，這就養成了財務人員的性格都比較直，而且有時容易認死理較真，溝通能力較差。當財務人員參與業務時，首先要鍛煉自己的溝通能力，明白業務主要是與人打交道，凡事不能過于認真，當遇到原則性的問題時一定要堅持但要注意自己的表達方式，一定要讓對方明白自己這樣是替他們著想，是為了保護他們而不是為了給他們使絆子，因為有效的溝通是拉近彼此最有效、最直接的方法[3]。

第三，業務人員要積極與財務人員溝通并幫助財務人員熟悉了解業務

融合，就是將幾種不同的事物合為一體，成為你中有我、我中有你的一種新的“事物”。因此，融合是雙向的事，是積極配合的事，不僅要求財務人員主動，還要求業務人員也要主動。

首先，業務人員要積極與財務人員溝通，因為溝通是解決問題最有效的手段。溝通包括兩個方面：第一，積極尋求財務人員的幫助，因為在目前的情況下，單位內部控制的制定都是以財務人員為主，因此業務人員在執行時可能會遇到不明白的地方，這時業務人員就要積極尋求財務人員的幫助，本著學習的態度向財務人員請教，深刻地領會相關政策和措施的意圖，這樣在執行時才更能嚴格遵守并積極維護；第二，當發現制度的不足或者流程的復雜時要積極向財務人員反饋，因為財務人員是制度和流程的制定者而非實際操作者，且也不是真正的最熟悉業務的人，在制定內部控制時可能沒有考慮到單位的實際情況，制定的相關措施、制度和流程可能并不適應本單位的實際情況，業務人員在實際執行發現問題時，要第一時間積極與財務人員溝通，財務人員在收到反饋時要虛心聽取、積極改進，努力制定出更適合單位實際情況的內部控制。

結語

不論是單位的財務部門，還是單位的業務部門，都是單位必不可少的組成部分，都是單位領導的左膀右臂，只有財務部門與業務部門通力合作，積極配合，才能實現單位的高效率運作，才能推動單位內部控制的有效運行。只要有一個部門不配合、不參與，那單位的內部控制就會形同虛設，不僅降低了單位的運行效率，更失去了相互制約、相互監督的意義，那“陽光型”政府的建設更是難上加難。所以，業財融合是推進單位內部控制建設必不可少的部分。