綠色公路管理體系構建

胡萌　張瑋　殷承啟

摘要 文章構建了以組織制度、過程管理制度、考核評價與約束激勵制度構成的綠色公路管理體系。組織制度明確了綠色公路管理的組織結構與分工職責。過程管理制度按照規劃期、建設期、運營期提出開展綠色公路有關工作的程序、內容、要求。考核評價與約束激勵制度提出了綠色公路考核評價方式，以及包括法律制裁、行政管理、合同管理、信用管理等方式的綠色公路約束機制和包括表彰、信用管理、獎金等方式的綠色公路激勵機制。

關鍵詞 公路；綠色公路；管理體系；考核評價；激勵機制

中圖分類號 U411文獻標識碼 B文章編號 2096-8949（2023）16-0034-03

0 引言

綠色公路是貫徹新發展理念，實現公路高質量發展的重要舉措。“十三五”期間，全國綠色公路發展取得顯著成效。當下，綠色公路管理體系不完善成為制約綠色公路發展的瓶頸，主要表現在，國家和地方現有綠色公路政策要求大多較為宏觀，綠色公路建設的基本流程和獎懲機制尚未成型，綠色公路建設仍以“展示型”示范工程為主，尚缺乏向自主自律行為發展的制度引導和約束[1-2]。因此，構建綠色公路管理體系，明晰綠色公路建設的職責分工、工作流程和獎懲機制，將業已發布的綠色公路評價標準、綠色公路建設技術指南串聯起來，實現落地見效，從而推動綠色公路長效發展，顯得十分迫切。

1 綠色公路管理體系構建策略

1.1 綠色公路管理體系內涵

管理體系指組織建立方針和目標以及實現這些目標的過程的相互關聯或相互作用的一組要素[3]。綠色公路管理體系指為實現綠色公路發展目標，有效開展綠色公路建設活動而建立的一系列管理制度的有機組合。

1.2 綠色公路管理體系構建依據

首先，綠色公路管理體系應當以綠色公路政策文件為指導，貫徹行業綠色公路發展政策中的管理要求，如交通運輸部《關于實施綠色公路建設的指導意見》以及各省（市、區）發布的各自省級綠色公路發展政策。

其次，綠色公路管理體系應當與現行法律法規、部門規章、規范性文件協調，與公路基本建設程序和運營管理模式有機融合，如公路法、節能能源法、土地管理法、環境影響評價法、水土保持法等法律法規，公路網規劃編制辦法、公路建設項目可行性研究報告編制辦法、公路工程基本建設項目設計文件編制辦法、公路工程竣（交）工驗收辦法等行業規范性文件等。

1.3 綠色公路管理體系構成

以交通運輸部《關于實施綠色公路建設的指導意見》中的管理要求為依據，結合管理體系的一般性定義，綠色公路管理體系可由組織制度、過程管理制度、激勵約束與考核評價制度三部分構成。組織制度是指明確綠色公路建設參與者及其相互間關系與各自職責分工的制度。過程管理制度是指明確綠色公路全壽命周期各階段的工作程序和工作內容的制度。激勵約束與考核評價制度是指明確綠色公路考核評價和獎懲辦法的制度。

2 綠色公路組織制度

2.1 綠色公路管理組織結構

從綠色公路規劃、建設、運營全壽命周期和資源節約、節能高效、生態環保、服務提升全要素兩個維度識別，與綠色公路有關的參與者主要包括：各級人民政府及同級的交通運輸主管部門、發展改革、自然資源、生態環境、住建、水利、農業農村、文化旅游、公安等其他部門，各級公路管理機構（包括高速公路經營管理機構），公路建設單位、可行性研究單位、勘察設計單位、施工單位、工程監理單位、其他專題咨詢單位等，公路養護作業單位，客貨運輸企業、駕乘人員，公路沿線環境敏感區域，專家、媒體、行業學（協）會等。

綠色公路各參與者之間關系包括：同行業各級政府部門之間的行政管理關系、同級各行業政府主管部門之間的分工協作關系、政府部門與企事業單位之間的行政監督關系、企事業單位之間的合同管理關系、公路行業與行業外的公共管理關系等。

2.2 綠色公路管理職責分工

2.2.1 綠色公路主管部門

根據法定公路主管部門及其職責權限，各級人民政府交通運輸主管部門主管本行政區內的綠色公路工作；相應地，交通運輸主管部門可委托其下設的公路事業發展機構具體承擔公路綠色發展工作，各級人民政府交通運輸主管部門的內設機構和直屬單位按照各自職責，做好綠色公路相關工作。

2.2.2 綠色公路實施主體

（1）規劃階段。各級人民政府及交通運輸主管部門應根據公路規劃的級別按照《公路法》規定的編制和審批權限在公路規劃編制與審批工作中做好綠色公路有關工作。省交通運輸主管部門應當負責制定該省綠色公路發展規劃，縣級以上交通運輸主管部門可依據上級綠色公路發展規劃制定該行政區綠色公路發展規劃。

（2）建設與運營階段。公路建設與運營階段的綠色公路實施主體依據公路類型和階段的不同確定。

高速公路的項目建議書、工程可行性研究階段的綠色公路工作由省交通運輸主管部門負責，初步設計和項目建設實施階段的綠色公路工作由高速公路建設單位負責；高速公路運營階段的綠色公路工作由高速公路經營管理單位負責。

普通國省道建設階段的綠色公路工作由設區市、縣（市、區）人民政府明確或組建的普通國省道建設單位承擔；普通國省道養護和管理中的綠色公路工作由設區市交通運輸主管部門負責。

農村公路中，縣道的建設、管理、養護，鄉道的管理，縣道與鄉道的運營中的綠色公路工作由縣（市、區）交通運輸主管部門負責；鄉道、村道的建設、養護，村道的管理中的綠色公路工作，由鄉鎮人民政府負責。

2.2.3 綠色公路其他參與單位

除實施主體外，承擔公路規劃研究、勘察設計、施工、監理、咨詢、養護作業等的從業單位通過合同管理方式參與綠色公路建設，按照與業主單位的合同約定負責各自工作范圍內的綠色公路有關工作。

3 綠色公路過程管理制度

3.1 公路規劃期

公路網規劃是公路全壽命周期的起點，是確定公路建設項目的基礎，是公路合理布局、協調發展的重要手段。公路網規劃階段實施綠色公路的重要舉措是落實規劃環境影響評價制度，并堅持規劃環評早期介入、全程互動，充分發揮規劃環評對綠色公路的促進作用，體現“源頭預防”“頂層設計”理念。

3.2 公路建設期

3.2.1 項目前期工作階段

公路建設項目的前期工作主要包括項目建議書、可行性研究報告和初步設計，是決定公路工程實體的智力活動過程。由于公路工程的資源能源消耗和生態環境影響均是依托公路工程實體產生的，因此，項目前期工作也是決定公路綠色發展的關鍵環節。

該階段應充分提升公路設計的綠色內涵與特質，將資源節約、節能低碳、生態環保作為重要因素融入建設方案的比選論證中，同時在推薦建設方案中積極推動綠色公路技術應用，并將綠色公路建設有關費用納入工程投資估算和概算。此外，在前期工作階段，還應當依法開展環境影響評價、水土保持評估、用地預審報告編制、節能評估、不可避讓生態保護紅線論證等專項評價并辦理相應的行政許可手續。

3.2.2 工程建設實施階段

工程建設實施階段是指自初步設計批準之日起至通過竣工驗收正式交付使用之日止。該階段的綠色公路管理既需要以工程質量和進度為前提，保證綠色公路設計的如期實現，也要關注工程建設施工活動本身的綠色發展。

建設單位是工程建設實施階段開展綠色公路工作的責任主體，應當制定該工程綠色公路建設方案，建立綠色公路建設管理規章制度，配備負責綠色公路建設管理的人員，組織開展綠色公路有關監測統計、教育培訓、對外宣傳、技術交流、科技創新活動，并在公路勘察設計、施工、監理、咨詢等招標文件中及與承包商簽訂的合同中明確承包商應履行的綠色公路建設有關義務及違約責任，并對履約情況進行監督檢查。

施工單位、監理單位及其他參建單位按照合同條款履行綠色公路建設有關義務，如施工單位在施工組織設計及分部分項工程專項施工方案中編制綠色施工實施方案，配置必要的綠色施工設施、人員、設備；監理單位對綠色公路設施的施工質量、進度、費用等和公路工程的綠色施工實施監理等。

3.3 公路運營期

3.3.1 綠色管理和服務

公路管理機構是公路運營階段開展綠色公路工作的主體，應當制定公路運營階段綠色公路實施方案與管理制度，配備綠色公路管理人員，將運營階段綠色公路建設有關費用納入公路日常管理、養護費用，組織開展綠色公路運營階段監測統計、培訓教育、對外宣傳、技術交流、科技創新活動，開展公路運營階段綠色公路發展后評價。

3.3.2 綠色養護

公路綠色養護主要包括預防性養護、綠色養護作業、公路綠色附屬設施養護等。

預防性養護是指路面病害未顯現或路面早期病害剛發生時，及時實施養護，扼制病害的發生和擴大，增加路面的耐久性，以達到全壽命周期最優效益[4]。各級交通運輸主管部門和公路管理機構應當按照預防性養護理念制定相應的公路養護標準，并在制訂公路養護規劃和年度養護計劃時，逐步提高預防性養護所占的比例，保障預防性養護的資金投入。

綠色養護作業是指運用科學管理手段和先進檢測與維修技術，在保證公路養護質量與安全的同時，顯著降低資源占用，減少環境污染和能源消耗[5]。公路養護作業單位應當事前制定綠色養護方案，按照預定方案有序開展綠色養護作業。對于公路養護管理與養護作業分離的，公路管理機構應當將綠色養護要求納入招標文件和合同中，并對公路養護作業單位履行綠色養護有關義務情況進行監督檢查。

公路綠色附屬設施指為保障綠色公路實施效益而修建的能耗與環境計量監測設施、水土保持設施、環境保護設施、景觀綠化等設施。公路管理機構應當組織制定公路綠色附屬設施的專項養護標準和養護計劃，組織開展此類設施的專項養護。

4 綠色公路激勵約束與考核評價制度

4.1 綠色公路考核評價

各級交通運輸主管部門或公路管理機構可組織對該行政區或管轄范圍內的新建、改擴建公路建設項目和已運營的公路項目進行綠色公路考核評價。考核評價的技術要求可執行《綠色交通設施評估技術要求 第1部分：綠色公路》（JT/T 1199.1—2018）或各省（市、區）已發布的綠色公路評價地方標準[6]。由于目前綠色公路建設還是以試點示范形式為主，因此近期建議以典型項目自愿申報評價的方式，遠期可逐步推行覆蓋所有公路項目的考核。考評的結果可作為交通運輸主管部門進一步實施綠色公路激勵與約束的依據。

4.2 綠色公路約束機制

約束是指通過懲罰、威懾手段強制公路建設運營參與者履行綠色公路有關行為和義務，可以采取法律制裁、行政管理、合同管理、信用管理等方式。

4.2.1 法律制裁約束

我國《土地管理法》《節約能源法》《環境保護法》等法律法規中均對涉及資源節約、節能低碳、生態環保的違法行為作出罰則。法律制裁是最為嚴厲，也是最為有效的約束方式。

4.2.2 行政管理約束

行政管理主要是發揮交通運輸行政主管部門對綠色公路的監督作用。交通運輸主管部門可利用前期工作階段對初步設計文件的審查權限、工程竣（交）工階段的驗收權限約束有關責任單位在公路設計和工程建設實施階段落實綠色公路要求。

4.2.3 合同管理約束

公路建設單位可以通過與設計、施工、監理單位之間，公路管理機構可以通過與養護作業單位之間簽訂的合同中約定的綠色公路工作義務及違約責任條款，約束有關單位落實綠色公路工作。

4.2.4 信用管理約束

公路工程建設市場實施信用管理[7]。可將綠色公路建設運營及資源節約、生態環保、節能減排等工作納入信用考核指標，通過信用評級引導有關單位積極實施綠色公路有關工作。

4.3 綠色公路激勵機制

激勵是指通過獎勵手段引導公路建設運營參與者積極實施綠色公路有關行為，可以采取表彰、信用管理、獎金等方式。

4.3.1 表彰激勵

由交通運輸主管部門發文授予“綠色公路”稱號、通過網絡和出版物進行綠色公路典型示范宣傳等。

4.3.2 信用管理激勵

將獲得“綠色公路”稱號或表彰納入信用評定或提級條件等，激勵公路建設單位和公路管理機構積極主動地推動綠色公路有關工作。

4.3.3 獎金激勵

省級交通運輸主管部門將綠色公路有關主題納入交通運輸節能減排、污染防治、科技研發等專項資金申報目錄，鼓勵公路建設單位和公路管理機構以綠色公路項目為依托申報專項資金補助，按照有關經費管理規定對符合條件的項目給予資金支持。

5 結語

針對目前綠色公路管理制度尚不完善的問題，構建了以組織制度、過程管理制度、考核評價與約束激勵制度構成的綠色公路管理體系，明確了綠色公路管理的組織結構與分工職責，明確了公路規劃期、建設期、運營期綠色公路的工作程序和工作內容，提出了綠色公路考核評價方式與約束激勵機制，以管理制度為抓手，為推動綠色公路長效、規范發展提供管理支撐。

參考文獻

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[2]康智鵬， 康瑞芳. 綠色公路建設的瓶頸分析與發展建議[J]. 交通世界， 2020（11）： 12-13.

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