聚焦低收入農戶信貸需求的農村小額信貸研究

摘?要：大國小農是我國當前和未來較長時期的基本國情，小額信貸是滿足農村金融體系中必不可少的重要組成部分。當前我國農村小額信貸還存在一定問題，突出表現為商業性機構?“目標偏差”無法滿足低收入農戶小額信貸需求；金融過度與金融抑制并存加劇農村小額信貸供給不足；小額貸款公司資金成本較高；缺少專門針對低收入者的小額信貸產品，貸款利率較高；在培育生產能力方面作用有限；小額信貸機構為商業銀行做“助貸”，進一步拉高農戶借貸成本。建議應重構農村合作性和社會性金融機構，構建差異化的農村金融供給體系，制度松綁與強化監管并重。

關鍵詞：農村小額信貸；低收入農戶；合作性社會性農村金融機構

中圖分類號：F830.5?文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）24-0000-00

1?小農經濟背景下農戶金融需求特點：農村小額信貸的必要性

小農經濟在未來較長一段時間仍將是我國農業生產經營的主體，大國小農是我國的基本國情。根據第三次農業普查數據，我國小農戶數量占到農業經營主體98%以上，小農戶從業人員占農業從業人員90%，小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%。與此同時，我國仍是一個低收入人群占主體的典型的發展中國家，其中大量低收入居民分布在農村地區，主要從事農業生產。如果按世界銀行給出的每人每天收入低于10美元的中低收入界定標準來測算，目前我國農村居民中有80%屬于中低收入者，其中收入最低的20%人口，其日均收入僅為1.88美元。此外，雖然近年來我國扶貧成效突出，2020年底消滅了絕對貧困人口，但不可否認的是，脫貧人口中的很大一部分，其收入僅是略高于貧困線，加之由于一些地區產業發展基礎薄弱、就業不穩定、社會保障制度尚不完善等，仍然存在較大返貧風險。

因此，在這種背景下，進一步提高農村金融的可及性，對于增強發展農業生產、提升農民收入水平、鞏固脫貧成果，具有重要意義。同時，隨著近年來農業農村經濟發展，我國農戶金融需求呈現了一定的分層特點，但中低收入農戶仍占主體，因此，農戶金融需求具有鮮明的小額分散、維持基本生活開支和簡單再生產、能承受利率水平低等突出特點。而小額信貸產生之初，就是專門為低收入人群和微型企業提供金融服務而設計，無抵押、金額小，其信貸模式和治理方式相對來說能夠更好契合中低收入農戶的金融需求特點。從國內外實踐來看，小額信貸均是各國農村金融體系中不可或缺的重要的組成部分。正如世界銀行對小額信貸原則的界定認為，“小額信貸能使貧困家庭不再著眼于每天的生計而是籌劃未來，它是反貧困的一個有力工具，是為貧困人口服務的金融體系。”

2?從公益性到商業性：我國農村小額信貸的發展歷程

我國自上世紀90年代初引入孟加拉格萊珉小額信貸模式，此后，我國農村小額信貸發展大體可以劃分為四個階段：

第一階段是由非政府組織主導開展的小范圍試點階段（1994-1996）。在此以前，我國對農村的資金需求主要通過無償財政資金撥付和政府主導的農村扶貧貼息貸款等形式來滿足，一定程度上存在受益群體偏差、農村金融資源配置扭曲、貼息不可持續等一系列問題。因此，1993年，我國研究機構和社團組織聯合一些國際機構和NGO組織，引入了小額信貸的格萊珉模式，希望推動其在中國的落地，以解決農村金融需求問題。這一階段，農村小額信貸主要是民間力量利用國外資金和自籌資金開展小額信貸的小范圍試點試驗，政府少有參與，并取得了一定的效果。

第二階段是政府主導的大范圍推廣階段（1996-2000）。1996年以后，中央把扶貧工作擺在突出重要位置，明確要求各貧困地區把解決貧困戶的溫飽問題放在一切問題之首。因此，這一階段，政府投入大量人力物力，主要通過政府扶貧機構和廣大金融機構，運用財政資金和扶貧貼息貸款，積極在全國范圍推廣小額信貸，將小額信貸作為扶貧的重要工具。

第三階段是正規金融機構全面介入階段（2000-2005）。這一階段，政府扶貧辦不再代理小額貸款，而負責扶貧政策制定、扶貧工作協調、中央扶貧資金的監督管理等。央行陸續出臺了《農村信用合作社小額信用貸款管理指導意見》等多個辦法，要求農信社大力推廣小額信貸，構建以農信社為主體的正規金融機構全面負責小額信貸資金管理的體系。

第四階段是鼓勵民間資本設立商業性小額信貸機構（2005年至今）。為增強農村金融供給和培育競爭性的農村金融市場，監管部門開始放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，鼓勵民營資本設立小額貸款公司、村鎮銀行和農村資金互助社等新型農村金融主體，主要開展農村小額信貸業務。2006年開始試點，2008年在全國推開，民營資本設立的商業性小額信貸機構迎來了發展迅速時期。

截至目前，我國已經形成了由農信社、郵儲銀行、農業銀行等正規銀行業金融機構和小額貸款公司、村鎮銀行和農村資金互助社等新型農村金融主體多元化、多層次提供農村小額信貸的格局。

3?無法滿足低收入農戶小額信貸需求：我國農村小額信貸存在的問題

我國農村小額信貸在“打通農村金融最后一公里”方面發揮了重要作用，但深入分析其運行情況，會發現存在一些不容忽視的問題。

3.1?宏觀層面的問題

一是商業性機構由于“目標偏差”無法滿足低收入農戶小額信貸需求。當前我國農村小額信貸供給主體都是商業性金融機構。雖然供給主體中也包括本應為合作性質的農信社、互助性質的農村資金互助社等，但我國農信社運行與國際合作社聯盟的基本原則相去甚遠，2003年農信社改革后最終成為商業性機構，而由民間自發形成的內部解決融資問題的農村資金互助社，在實踐中往往出現“社員”不能或無力參與經營管理、貸款也不局限在社員范圍內，也已異化為商業性機構。因此，當前包括農村小額信貸在內的農村金融供給主體雖然有國有大行、股份制銀行、地區性銀行、農信社、郵儲銀行、村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等多種類型，但從性質上來說，都屬于商業性機構。國內外的實踐和研究都表明，商業性機構在提供農村小額信貸時會出現“目標偏差”——將貸款發放給農村里的中高收入群體，而更需要小額信貸的低收入農戶被排除在外，即“你越有錢越能貸到款，越沒錢越無法貸款”，例如印尼的商業性小額信貸機構BRI和玻利維亞的Banc?Sol，客戶都是“更富有的人群”，這實際上與小額信貸的初衷相悖。

二是金融過度與金融抑制并存加劇低收入農戶小額信貸難題。近年來，我國金融業有力助推經濟增長的同時，也出現金融部門快速膨脹并“虹吸”實體部門資金，進而導致資金越來越多地在金融體系內進行擴張性自我循環的“金融自循環”問題。據2020年數據統計，我國商業銀行銷售凈利率為29.41%，而同期實體經濟部門的銷售凈利率僅為4.98%。在巨大利潤差的驅動下，我國虛擬經濟總量比實體經濟總量比值直線上升，由2000年的9.84%上升至2020年的18.33%。社會亂辦金融、資金脫實向虛，商業性金融機構在逐利動機驅使下，紛紛卷入“金融自循環”中謀求高額受益，進一步加劇了收入低、成本高、風險大的農村低收入者小額信貸供給不足問題。

3.2??微觀層面的問題

一是小額貸款公司不能吸收公眾存款，資金成本較高。格萊珉銀行等國外小額信貸機構資金主要來源于吸收存款、政府低息貸款和捐贈資金。我國小額貸款公司不能吸收存款，《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發〔2008〕23號）規定，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金。多數小額貸款公司資金來源主要是自有資金和資產證券化籌資，資金成本較高，不利于為農村低收入群體提供較低利率信貸資金。

二是缺少專門針對低收入者的小額信貸產品，貸款利率較高。格萊珉銀行聚焦“人口最底層的35%”的窮人，不僅包括“一般的窮人”，還包括赤貧的乞丐。其貸款利率是基于借款人的財務狀況和償還能力而非資金成本確定。例如，乞丐貸款（Struggling?members?programme）的利率為0，且貸款期限非常長，以確保“整借零還”方式下每次需要償還的金額非常小，而且借款乞丐還免費享受人壽保險和貸款保險。截至2020年末，共給11.4萬乞丐發放了零利率貸款共計1.85億孟加拉塔卡。而對于經營性貸款（Loans?for?Income?Generating?Activities，?IGA）、住房貸款（Housing?Loans）、學生貸款（Higher?Education?Loans）利率分別為20%、8%和5%（其中學生貸款在求學期間貸款利率為0，畢業后利率為5%），均低于政府規定的小額信貸利率水平，各類貸款利率整體平均來看，格萊珉銀行貸款利率也僅略高于商業銀行利率水平。我國缺少專門針對農村低收入者的農村小額信貸產品，而且農村小額信貸利率基于籌資成本、運行成本、風控成本等成本而非借款人財務狀況和償還能力來確定，貸款利率較高。據中國普惠金融研究院2016年《農村小額信貸利率研究報告》的調研數據顯示，中和農信提供的農戶貸款的年實際利率為商業銀行、農村資金互助社、民間借貸及以中和農信為代表的小額信貸機構，其小額信貸平均實際年利率分別約為11%、7%、18.2%和19.2%。總體來說，商業銀行小額信貸利率較商業銀行一般貸款利率平均高出5-6個百分點，小額貸款公司利率則更要較商業銀行一般貸款利率高出15個百分點左右。

三是主要起到資金短期周轉應急作用，在培育生產能力方面作用有限。農村小額信貸的最終目的是通過資金借貸鼓勵低收入人口創業，培育其生產能力進而提升收入。格萊珉銀行的小額信貸原則之一是，資金用于支持窮人為創收活動創造自營職業而不是消費，從而為窮人提供生產經營所需的“啟動資金”，有利于培育生產能力進而最終擺脫貧困。而我國農村小額信貸利率較高，借款人大多是在急于用錢的情況下才會借如此高利率的貸款，因此小額信貸主要起到解決資金短期周轉應急的作用，加之小額信貸機構對資金是用于生產還是消費用途并不進行區分和監管，使得我國農村小額信貸目前基本上只發揮資金應急作用，在培育生產能力方面作用發揮十分有限。

四是小額信貸機構為商業銀行做“助貸”，進一步拉高農戶借貸成本。商業銀行由于鄉鎮基層網點和人員較少而在開展農村小額信貸業務時遇到困難，而一些小額貸款公司則具有機構和人員優勢，加之農村小額信貸市場目標客戶趨同、金融產品趨同，競爭較為激烈，因此，一些小額貸款公司往往會為這些商業銀行小額信貸業務做“助貸”，即成為商業銀行小額信貸資金“下沉”農戶的“通道”，從中收取服務費或擔保費營利，實際上進一步拉高了農戶的資金使用成本。

3?相關建議

針對上述問題，主要提出以下建議：

（1）重構農村合作性和社會性金融機構。這是使農村小額信貸能夠真正發揮聚焦并提高低收入農戶生產能力和提高收入的根本保障。能夠準確對接農村金融需求特點的金融供給才是有效的農村金融供給。商業性機構小額信貸利率水平過高，無法有效提供對接低收入農戶小額信貸需求。應當通過法律明確、政策引導、加強監管和借助“村規民約”等地方非正式制度力量，激勵形成農戶之間互助合作并以“社員”公共利益為目標開展營利性金融活動的兼具合作性和社會性的小額信貸機構。其中尤為重要的，一是合作性社會性小額信貸機構在發展初期往往面臨社員存款不足以滿足貸款需求的問題，這一階段需要政府通過財政支農資金新增部分金額、政策性銀行轉貸款等方式給予一定扶持，但要避免政府的行政管理和控制；二是在發展過程中應堅守“合作性”“社會性”的原則要求，即自愿和開放原則、社員民主管理原則、自主和獨立原則，實現勞動要素與資本要素的有機結合，使社員真正成為合作金融組織的主人，進而實現為社員服務的社會性金融機構。

（2）構建差異化的農村金融供給體系。農村金融需求種類多、差異大，不同經濟發展地區、不同借款目的、不同借貸主體、不同借款金額、不同償付能力等，應構建一個多層次、差異化的農村金融供給體系。這里不僅僅指農村金融機構類型多樣，更應注重的是農村金融機構的性質各異，運營目標、服務群體以及提供金融產品和服務各有側重、各司其職，避免同質化的農村金融機構將有限的信貸資源在相對狹窄的客戶群體中進行內耗式競爭，滿足農村多樣的農村金融需求，特別是農村中低收入農戶的金融需求，形成一個分工合理、競爭有序的農村金融供給體系。

（3）制度松綁與強化監管并重。一方面，我國農村小額信貸機構面臨一些制度制約，形成發展瓶頸。例如，村鎮銀行不得跨縣放貸和吸儲、農村資金互助社只能吸收社員存款、小額貸款公司“只貸不存”等，難以有效服務農村金融需求。另一方面，普遍存在機構治理混亂隨意等問題，經營風險較高、社會公信力較差。因此，應制度松綁與強化監管并重，二者并不矛盾，制度松綁是解除困住其發展的不合理“鏈條”，即“開正門”，強化監管則是確保其在制度允許的范圍內規范運營，即“堵暗道”，是發展農村金融的必不可少的兩個重要方面。

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[作者簡介]詹卉，副教授，北京第二外國語學院經濟學院。