試論國(guó)家公園試點(diǎn)的治理優(yōu)化

摘?要：大自然是所有地球生物的搖籃，反思人與環(huán)境之間的關(guān)系、人與人之間的關(guān)系，在自然中學(xué)習(xí)設(shè)計(jì)方法，堅(jiān)持生態(tài)友好、可持續(xù)的原則，學(xué)會(huì)用“生態(tài)設(shè)計(jì)”的方法解決問(wèn)題，是我們生存和發(fā)展所必須依靠，不可缺少的基本條件。早在2016年，在三江源地區(qū)，我國(guó)的第一個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)備開(kāi)始啟動(dòng)，或?qū)⒊蔀槭澜缟厦娣e最大，且海拔最高的國(guó)家公園，肩負(fù)著巨大的使命。基于此，筆者將以國(guó)家公園的治理為研究對(duì)象，選取了三江源特殊地區(qū)分析，試論了幾個(gè)國(guó)家公園治理的優(yōu)化方向。

關(guān)鍵詞：三江源地區(qū)；國(guó)家公園；生態(tài)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F205?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1005-6432（2023）24-0000-00

1?選題背景與研究方法

1.1選題背景

1872年，世界上首個(gè)以保護(hù)自然荒野為目的的自然保護(hù)區(qū)---美國(guó)黃石國(guó)家公園成立。此后，建設(shè)國(guó)家公園的概念漸漸走入了人們眼中。隨著物質(zhì)資料的不斷更新，我國(guó)更加注重了生態(tài)文明建設(shè)，已經(jīng)把此建設(shè)納入了中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”的總體結(jié)構(gòu)，將生態(tài)建設(shè)工程的思想和工作方法作為一個(gè)橋梁，連結(jié)其他各個(gè)方面協(xié)同發(fā)展，比如經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，文明建設(shè)。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018???2022年）》，強(qiáng)調(diào)了要發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化的多功能相互配合的作用，滿足農(nóng)村居民生活發(fā)展需要。今天，以國(guó)家公園為主的自然保護(hù)區(qū)逐漸成為國(guó)家和國(guó)際保護(hù)戰(zhàn)略的支點(diǎn)。然而，在我們國(guó)家企圖建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的過(guò)程中時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的條件在大多數(shù)情況下是會(huì)是矛盾的。要么當(dāng)?shù)孛癖娞^(guò)重視環(huán)境保護(hù)，要么忽略了當(dāng)?shù)孛癖姷纳?jì)發(fā)展，進(jìn)而造成和諧文明建設(shè)的困境。國(guó)家公園制度試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相互帶來(lái)的不利因子更加突出顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要更加迫切。因此，本研究以三江源為例，剖析國(guó)家公園建設(shè)對(duì)該地區(qū)發(fā)展的影響，在明確自然福祉和生態(tài)保護(hù)的前提下，為科學(xué)保護(hù)和規(guī)劃利用自然資源的治理提供借鑒思路，同時(shí)為國(guó)家公園發(fā)展的優(yōu)化路線提供選擇。

1.2研究方法

筆者主要使用了桌面研究法，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)和資料中進(jìn)行探索與研究。從中國(guó)知網(wǎng)和萬(wàn)方等期刊等網(wǎng)站上查閱了從2018-?2021年部分有關(guān)國(guó)家公園的論文，相關(guān)政策與新聞報(bào)道，對(duì)于國(guó)家公園相關(guān)治理的研究成果進(jìn)行分析以及總結(jié)。接著選取了典型區(qū)位，本文選擇探究三江源地區(qū)面臨的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)題，環(huán)境污染等典型意義。作為國(guó)內(nèi)的第一個(gè)正式成立的國(guó)家公園，早在2018年，三江源國(guó)家公園試點(diǎn)制度就根據(jù)區(qū)域現(xiàn)狀進(jìn)行了探索，雖然取得了一些成果，但也存在一些無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。梳理現(xiàn)象，也有利于及時(shí)反饋問(wèn)題，優(yōu)化方案，促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃與健康發(fā)展。在推進(jìn)國(guó)家公園在目前管理機(jī)制建設(shè)的背景下，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)而系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，有助于了解取得的具體成效和存在的問(wèn)題，促進(jìn)治理可持續(xù)發(fā)展，豐富國(guó)內(nèi)關(guān)于區(qū)域治理的研究?jī)?nèi)容的思考。

1.3研究區(qū)域概況

三江源國(guó)家公園處于被稱為地球“第三極”的青藏高原的中心深入地區(qū)，該地區(qū)的動(dòng)植物等各種資源豐富，山巒起伏，河流眾多，具有獨(dú)特的高原風(fēng)味。這里的湖泊和濕地面積達(dá)1萬(wàn)多平方公里，其中面積500多平方公里的河流有80多條，作為產(chǎn)水區(qū)和水源地，在世界上有不可或缺的作用，被譽(yù)為“中華水塔”。同時(shí)，三江源是世界高海拔地區(qū)生物多樣性最為顯著的地區(qū)。在這種情況下，它不僅對(duì)西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)在經(jīng)濟(jì)管理，政策的頒布，生態(tài)治理上有重要作用，對(duì)于整個(gè)中國(guó)甚至全世界都有很大的影響力。

2?結(jié)果與分析

2.1國(guó)家公園試點(diǎn)的治理的基礎(chǔ)策略

如果管理（management）是指在特定環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，基于給定的方法和資源而采取的行動(dòng)，那么治理（governance）則關(guān)乎誰(shuí)來(lái)決定管理活動(dòng)及其預(yù)算、如何決策以及如何確保適當(dāng)且充足的資源以使決策最終得到執(zhí)行。那么治理被更廣泛地定義為一種過(guò)程，是結(jié)構(gòu)、過(guò)程和傳統(tǒng)之間所產(chǎn)生的相互作用，能決定如何履行權(quán)力與職責(zé)、如何決策、以及公民或其他利益相關(guān)者如何獲得他們的話語(yǔ)權(quán)。在實(shí)踐中，對(duì)于特定的領(lǐng)地或地區(qū)，治理就是“根據(jù)法律、習(xí)慣法或其他正當(dāng)?shù)氖侄螌?duì)關(guān)鍵決策負(fù)有權(quán)力與責(zé)任”。

在國(guó)家的大力支持下，在國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)，政府進(jìn)行了系統(tǒng)的治理，其中包括生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程，核心區(qū)禁止人為活動(dòng)，促進(jìn)草原植被及生態(tài)環(huán)境的自我恢復(fù)，加強(qiáng)重點(diǎn)濕地保護(hù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在生態(tài)脆弱，環(huán)境惡化的地區(qū)，有必要進(jìn)行生態(tài)移民策略，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立健全農(nóng)牧區(qū)飲水安全體系。于此同時(shí)，勾勒出一個(gè)固定的區(qū)域，讓人們?cè)诖碎_(kāi)展自然科學(xué)研究，建設(shè)科普生態(tài)學(xué)教育基地，為大批量游客開(kāi)展科普教育活動(dòng)，幫助他們了解自然，也是一個(gè)極好的旅游資源。

2.2國(guó)家公園試點(diǎn)的治理的不足之處

CBD和IUCN按決策主體將自然保護(hù)地劃分為四種治理類(lèi)型。任一治理類(lèi)型的“適宜性”（appropriateness）都取決于每塊領(lǐng)地或地區(qū)的占用歷史與權(quán)利、人地關(guān)系與實(shí)踐。正如CBD締約國(guó)在2018年通過(guò)的自愿性指南中所指出的，治理類(lèi)型應(yīng)“因地制宜、具有社會(huì)包容性、尊重權(quán)利并有效實(shí)現(xiàn)保護(hù)和生計(jì)成果”。在過(guò)去的幾十年里，IUCN和CBD締約國(guó)加強(qiáng)了對(duì)“原住民與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)集體治理的多方面價(jià)值”的認(rèn)可，并確定了應(yīng)尊重和培養(yǎng)的“善治”（即高質(zhì)量的治理）的原則和價(jià)值觀。有關(guān)自然保護(hù)地的決策和實(shí)施過(guò)程應(yīng)該是合法正當(dāng)?shù)摹⒎Q職的、包容的、公平的、有遠(yuǎn)見(jiàn)的、負(fù)責(zé)任的并尊重權(quán)利的。依此來(lái)看，國(guó)家公園與農(nóng)民的生計(jì)不可分割，因?yàn)樗麄兣c森林、動(dòng)物等自然資源脈脈相通，嚴(yán)格的使用管理措施對(duì)農(nóng)民生計(jì)的負(fù)面影響大于正面影響。而負(fù)面影響主要包括：①核心區(qū)禁止人為活動(dòng)，居民可生活地區(qū)縮小。傳統(tǒng)牧業(yè)幾乎是唯一產(chǎn)業(yè)，牧區(qū)減少導(dǎo)致放牧收益會(huì)受到不良影響。②林木采伐，野菜等部分植物資源采集販賣(mài)受限，居民工作機(jī)會(huì)與收入減少。③限制建筑工程，居民生活質(zhì)量提升變得困難。

3?國(guó)家公園治理優(yōu)化的路徑

治理需要決策者、管理者、其他權(quán)利持有者和利益相關(guān)方的共同努力。治理是決定管理有效性和效率的重要因子，也是決策合理性和公平性的決定因素，良好地治理能讓保護(hù)地的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化效益最大化并更好地融入社會(huì)，讓保護(hù)地在更重要的決策中得到充分地考慮。

（1）要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用與農(nóng)牧民積極性。黨委、政府在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，合理界定職責(zé)、分工負(fù)責(zé)，是非常有必要的。自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的確認(rèn)和管理，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)線的建立，生態(tài)法治體系的建立，重大規(guī)劃的制定，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，補(bǔ)償制度的建立，公共服務(wù)的提供，產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施，建立健全社會(huì)秩序，應(yīng)當(dāng)為黨和政府的責(zé)任，要切實(shí)抓好。作為生態(tài)區(qū)活動(dòng)的重要組成部分，居民不僅是被動(dòng)的接受者，培訓(xùn)和組織后，還可以進(jìn)行生態(tài)巡邏，參與運(yùn)維生態(tài)設(shè)施，對(duì)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的結(jié)構(gòu)重組，保護(hù)野生動(dòng)物種群和并回收垃圾等工作。結(jié)合人民群眾的積極性和創(chuàng)造力，建立長(zhǎng)期聯(lián)盟，才能創(chuàng)造生態(tài)文明，產(chǎn)生取之不盡的力量和無(wú)窮的生命力。筆者認(rèn)為同理心和關(guān)愛(ài)的能力是治理體系的生命力的另一要素。對(duì)自然和人類(lèi)抱持深厚的感情，成為保護(hù)地的守護(hù)者，而不只是治理，意味著在人類(lèi)和非人類(lèi)的事務(wù)之間，珍愛(ài)和培育一種相互尊重且持久的關(guān)系——更像是一種愛(ài)的紐帶，而非科學(xué)或經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

（2）實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民現(xiàn)實(shí)利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益共同取得。在保護(hù)三江源資源生態(tài)系統(tǒng)的過(guò)程中，政府給了居民各種形式的補(bǔ)償，比如禁牧減畜生態(tài)補(bǔ)償。一旦失去了補(bǔ)償政策收入，許多牧民，尤其是那些放棄了畜牧業(yè)的，將很難謀生。出于對(duì)這些問(wèn)題的考慮，當(dāng)國(guó)家對(duì)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的增加時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)被提高，采用各種方針來(lái)保證擴(kuò)大福利范圍，確保農(nóng)牧民的生活質(zhì)量。

同時(shí)面對(duì)三江源這樣的有獨(dú)一無(wú)二意義的地區(qū)，國(guó)家應(yīng)該給予特殊的政策支持其發(fā)展。保護(hù)生態(tài)區(qū)人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，例如加強(qiáng)民族研究的政策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)教育，提高學(xué)士學(xué)位的錄取率。在流域開(kāi)發(fā)中，對(duì)原產(chǎn)地進(jìn)行社會(huì)福利補(bǔ)償。為農(nóng)牧民提供全面的技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)支持。他們的落后是一個(gè)長(zhǎng)期的現(xiàn)實(shí)，即使在徹底解決貧困之后也必須面對(duì)。由此可得，政府有必要抵消當(dāng)前生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)所帶來(lái)的收益，并不斷完善補(bǔ)償制度。

（3）改善基礎(chǔ)設(shè)施。三江源雖然地處高原，地方廣闊，并且很多地方都是無(wú)人居住，但保護(hù)區(qū)內(nèi)已經(jīng)存在的眾多居民的生產(chǎn)生活仍然需要繼續(xù)。雖然已經(jīng)實(shí)施了多次生態(tài)遷移，但很大一部分的農(nóng)牧民仍然不希望和他們的原牧地農(nóng)田分離。所以，不僅要考慮滿足保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的需要，還需要必要的教育設(shè)施和衛(wèi)生設(shè)施，交通、電力、通訊、供暖、住房等方面配套發(fā)展。筆者認(rèn)為，只要有人存在，基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是交通與通訊，就應(yīng)該要進(jìn)行科學(xué)、周密的規(guī)劃，嚴(yán)加要求，一定要盡量避免帶有重疊累贅功能的建設(shè)，而造成資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞等負(fù)面影響。

（4）工作要點(diǎn)明確。認(rèn)真貫徹落實(shí)專業(yè)學(xué)者關(guān)于自然保護(hù)地建設(shè)所提出的中肯建議和出臺(tái)的文件，跨學(xué)科跨部門(mén)協(xié)作時(shí)，要避免“九龍治水”的問(wèn)題，避免管理職能或職責(zé)重疊矛盾，將具體任務(wù)落實(shí)到具體的人頭上，設(shè)立專門(mén)的監(jiān)管部門(mén)，定期對(duì)成果進(jìn)行監(jiān)督考察。

4?結(jié)論

綜上所述，國(guó)家公園的治理優(yōu)化工作是一項(xiàng)關(guān)系到我國(guó)自然環(huán)境保護(hù)的重要舉措，一個(gè)表現(xiàn)出強(qiáng)大生命力的治理體系，在面對(duì)最終會(huì)造成災(zāi)難的短期利益、自私的選擇、腐敗等誘惑時(shí)能保持堅(jiān)定。換句話說(shuō)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它所做的決定是有意義的、積極的且因地制宜的。一個(gè)有生命力的治理體系會(huì)生產(chǎn)并傳播與利害攸關(guān)的決策相關(guān)的知識(shí)。有生命力的治理體系，信息來(lái)源廣泛且有甄別能力，能利用不同類(lèi)型和來(lái)源的知識(shí)來(lái)防止問(wèn)題和威脅并抓住機(jī)遇。我們要用好這個(gè)體系，治理國(guó)家生態(tài)，共建綠色中國(guó)。

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[作者簡(jiǎn)介]胡欣雨（2000—），女，漢族，吉林長(zhǎng)春人，本科，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)，研究方向：生態(tài)學(xué)。