試論國家公園試點的治理優化

摘?要：大自然是所有地球生物的搖籃，反思人與環境之間的關系、人與人之間的關系，在自然中學習設計方法，堅持生態友好、可持續的原則，學會用“生態設計”的方法解決問題，是我們生存和發展所必須依靠，不可缺少的基本條件。早在2016年，在三江源地區，我國的第一個國家公園體制試點項目預備開始啟動，或將成為世界上面積最大，且海拔最高的國家公園，肩負著巨大的使命?；诖?，筆者將以國家公園的治理為研究對象，選取了三江源特殊地區分析，試論了幾個國家公園治理的優化方向。

關鍵詞：三江源地區；國家公園；生態治理

中圖分類號：F205?文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）24-0000-00

1?選題背景與研究方法

1.1選題背景

1872年，世界上首個以保護自然荒野為目的的自然保護區---美國黃石國家公園成立。此后，建設國家公園的概念漸漸走入了人們眼中。隨著物質資料的不斷更新，我國更加注重了生態文明建設，已經把此建設納入了中國特色社會主義“五位一體”的總體結構，將生態建設工程的思想和工作方法作為一個橋梁，連結其他各個方面協同發展，比如經濟的建設，文明建設。2018年，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018???2022年）》，強調了要發揮農村經濟、生態、文化的多功能相互配合的作用，滿足農村居民生活發展需要。今天，以國家公園為主的自然保護區逐漸成為國家和國際保護戰略的支點。然而，在我們國家企圖建立以國家公園為主體的自然保護地體系的過程中時，不難發現自然保護和經濟發展所需要的條件在大多數情況下是會是矛盾的。要么當地民眾太過重視環境保護，要么忽略了當地民眾的生計發展，進而造成和諧文明建設的困境。國家公園制度試點實施以來，經濟與生態環境保護的相互帶來的不利因子更加突出顯現，產業轉型升級的需要更加迫切。因此，本研究以三江源為例，剖析國家公園建設對該地區發展的影響，在明確自然福祉和生態保護的前提下，為科學保護和規劃利用自然資源的治理提供借鑒思路，同時為國家公園發展的優化路線提供選擇。

1.2研究方法

筆者主要使用了桌面研究法，從現有的文獻和資料中進行探索與研究。從中國知網和萬方等期刊等網站上查閱了從2018-?2021年部分有關國家公園的論文，相關政策與新聞報道，對于國家公園相關治理的研究成果進行分析以及總結。接著選取了典型區位，本文選擇探究三江源地區面臨的經濟問題，社會問題，環境污染等典型意義。作為國內的第一個正式成立的國家公園，早在2018年，三江源國家公園試點制度就根據區域現狀進行了探索，雖然取得了一些成果，但也存在一些無法回避的現實問題。梳理現象，也有利于及時反饋問題，優化方案，促進區域規劃與健康發展。在推進國家公園在目前管理機制建設的背景下，對項目進行嚴謹而系統的評價，有助于了解取得的具體成效和存在的問題，促進治理可持續發展，豐富國內關于區域治理的研究內容的思考。

1.3研究區域概況

三江源國家公園處于被稱為地球“第三極”的青藏高原的中心深入地區，該地區的動植物等各種資源豐富，山巒起伏，河流眾多，具有獨特的高原風味。這里的湖泊和濕地面積達1萬多平方公里，其中面積500多平方公里的河流有80多條，作為產水區和水源地，在世界上有不可或缺的作用，被譽為“中華水塔”。同時，三江源是世界高海拔地區生物多樣性最為顯著的地區。在這種情況下，它不僅對西部地區的開發在經濟管理，政策的頒布，生態治理上有重要作用，對于整個中國甚至全世界都有很大的影響力。

2?結果與分析

2.1國家公園試點的治理的基礎策略

如果管理（management）是指在特定環境下，為實現預期目標，基于給定的方法和資源而采取的行動，那么治理（governance）則關乎誰來決定管理活動及其預算、如何決策以及如何確保適當且充足的資源以使決策最終得到執行。那么治理被更廣泛地定義為一種過程，是結構、過程和傳統之間所產生的相互作用，能決定如何履行權力與職責、如何決策、以及公民或其他利益相關者如何獲得他們的話語權。在實踐中，對于特定的領地或地區，治理就是“根據法律、習慣法或其他正當的手段對關鍵決策負有權力與責任”。

在國家的大力支持下，在國家公園區域內，政府進行了系統的治理，其中包括生態保護和建設工程，核心區禁止人為活動，促進草原植被及生態環境的自我恢復，加強重點濕地保護，基礎設施建設。在生態脆弱，環境惡化的地區，有必要進行生態移民策略，建立生態補償機制，建立健全農牧區飲水安全體系。于此同時，勾勒出一個固定的區域，讓人們在此開展自然科學研究，建設科普生態學教育基地，為大批量游客開展科普教育活動，幫助他們了解自然，也是一個極好的旅游資源。

2.2國家公園試點的治理的不足之處

CBD和IUCN按決策主體將自然保護地劃分為四種治理類型。任一治理類型的“適宜性”（appropriateness）都取決于每塊領地或地區的占用歷史與權利、人地關系與實踐。正如CBD締約國在2018年通過的自愿性指南中所指出的，治理類型應“因地制宜、具有社會包容性、尊重權利并有效實現保護和生計成果”。在過去的幾十年里，IUCN和CBD締約國加強了對“原住民與當地社區集體治理的多方面價值”的認可，并確定了應尊重和培養的“善治”（即高質量的治理）的原則和價值觀。有關自然保護地的決策和實施過程應該是合法正當的、稱職的、包容的、公平的、有遠見的、負責任的并尊重權利的。依此來看，國家公園與農民的生計不可分割，因為他們與森林、動物等自然資源脈脈相通，嚴格的使用管理措施對農民生計的負面影響大于正面影響。而負面影響主要包括：①核心區禁止人為活動，居民可生活地區縮小。傳統牧業幾乎是唯一產業，牧區減少導致放牧收益會受到不良影響。②林木采伐，野菜等部分植物資源采集販賣受限，居民工作機會與收入減少。③限制建筑工程，居民生活質量提升變得困難。

3?國家公園治理優化的路徑

治理需要決策者、管理者、其他權利持有者和利益相關方的共同努力。治理是決定管理有效性和效率的重要因子，也是決策合理性和公平性的決定因素，良好地治理能讓保護地的生態、社會、經濟和文化效益最大化并更好地融入社會，讓保護地在更重要的決策中得到充分地考慮。

（1）要發揮政府主導作用與農牧民積極性。黨委、政府在生態文明建設中發揮主導作用，合理界定職責、分工負責，是非常有必要的。自然資源資產所有權的確認和管理，生態風險線的建立，生態法治體系的建立，重大規劃的制定，基礎設施的完善，補償制度的建立，公共服務的提供，產業政策的制定和實施，建立健全社會秩序，應當為黨和政府的責任，要切實抓好。作為生態區活動的重要組成部分，居民不僅是被動的接受者，培訓和組織后，還可以進行生態巡邏，參與運維生態設施，對種植業和養殖業的結構重組，保護野生動物種群和并回收垃圾等工作。結合人民群眾的積極性和創造力，建立長期聯盟，才能創造生態文明，產生取之不盡的力量和無窮的生命力。筆者認為同理心和關愛的能力是治理體系的生命力的另一要素。對自然和人類抱持深厚的感情，成為保護地的守護者，而不只是治理，意味著在人類和非人類的事務之間，珍愛和培育一種相互尊重且持久的關系——更像是一種愛的紐帶，而非科學或經濟關系。

（2）實現農牧民現實利益與長遠利益共同取得。在保護三江源資源生態系統的過程中，政府給了居民各種形式的補償，比如禁牧減畜生態補償。一旦失去了補償政策收入，許多牧民，尤其是那些放棄了畜牧業的，將很難謀生。出于對這些問題的考慮，當國家對重點生態保護區財政轉移支付的增加時，當地居民的生態補償標準應當被提高，采用各種方針來保證擴大福利范圍，確保農牧民的生活質量。

同時面對三江源這樣的有獨一無二意義的地區，國家應該給予特殊的政策支持其發展。保護生態區人民的長遠利益，例如加強民族研究的政策協調，加強教育，提高學士學位的錄取率。在流域開發中，對原產地進行社會福利補償。為農牧民提供全面的技術培訓和就業支持。他們的落后是一個長期的現實，即使在徹底解決貧困之后也必須面對。由此可得，政府有必要抵消當前生態系統保護所帶來的收益，并不斷完善補償制度。

（3）改善基礎設施。三江源雖然地處高原，地方廣闊，并且很多地方都是無人居住，但保護區內已經存在的眾多居民的生產生活仍然需要繼續。雖然已經實施了多次生態遷移，但很大一部分的農牧民仍然不希望和他們的原牧地農田分離。所以，不僅要考慮滿足保護當地自然環境的需要，還需要必要的教育設施和衛生設施，交通、電力、通訊、供暖、住房等方面配套發展。筆者認為，只要有人存在，基礎設施，尤其是交通與通訊，就應該要進行科學、周密的規劃，嚴加要求，一定要盡量避免帶有重疊累贅功能的建設，而造成資源浪費和環境破壞等負面影響。

（4）工作要點明確。認真貫徹落實專業學者關于自然保護地建設所提出的中肯建議和出臺的文件，跨學科跨部門協作時，要避免“九龍治水”的問題，避免管理職能或職責重疊矛盾，將具體任務落實到具體的人頭上，設立專門的監管部門，定期對成果進行監督考察。

4?結論

綜上所述，國家公園的治理優化工作是一項關系到我國自然環境保護的重要舉措，一個表現出強大生命力的治理體系，在面對最終會造成災難的短期利益、自私的選擇、腐敗等誘惑時能保持堅定。換句話說，從長遠來看，它所做的決定是有意義的、積極的且因地制宜的。一個有生命力的治理體系會生產并傳播與利害攸關的決策相關的知識。有生命力的治理體系，信息來源廣泛且有甄別能力，能利用不同類型和來源的知識來防止問題和威脅并抓住機遇。我們要用好這個體系，治理國家生態，共建綠色中國。

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[作者簡介]胡欣雨（2000—），女，漢族，吉林長春人，本科，山西農業大學，研究方向：生態學。