廣西養老服務高質量發展的實踐困境與對策研究

馬劍平

摘?要：隨著人口老齡化的快速增長，養老服務深入社會各領域而引起服務需要求的變化已成為當今世界各國與國內外各界關注的焦點。養老服務作為廣西戰略性新興產業，近10多年來在養老服務體系、服務標準和評價體系、農村養老等方面實施智慧化、社會化、產業化發展的不斷創新推動了養老服務業高質量發展。但發展進程中仍舊存在著政策體系、農村養老服務體系不健全、健康+社區養老配套服務等供需矛盾，社區化養老機構、行業管理仍需加強等系列問題，文章著重以上系列問題分析探索，提出對策加快推進廣西養老服務業更高質量發展。

關鍵詞：養老服務；綜合改革試驗區；廣西養老服務

中圖分類號：?[F287.4]?文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）24-0000-00

黨的十八大以來，廣西深入貫徹落實習近平總書記關于養老服務工作的重要指示批示精神[1]。廣西“十二五”規劃率先在全國省級層面提出建設養老服務業綜合改革試驗區，規劃了“一核四區”的養老服務業發展格局。近10年來著重養老市場、用地、財稅、社保、家政賦能、養老產業、設施建設等方面出臺了30多項政策文件支持養老服務發展；制定了行業標準、評估體系和條例等法規保障養老服務高質量發展。在踐行養老服務高質量發展的同時，還存在一些政策體系落地生效、協作執行和農村養老及健康+社區養老配套服務等方面制約發展的困境，需要政界學界進一步探索和研究出新路子，落實黨的二十大提出“推動實現全體老年人享有基本養老服務，加快發展養老事業和養老產業，讓更多老年人擁有幸福晚年”，以加快推進養老服務高質量發展。

1?廣西養老服務高質量發展的現狀

1.1?初步建立健全政策體系，服務標準和評價體系

2015年7月廣西先后頒布了《關于建設養老服務業綜合改革試驗區的意見》和《廣西養老服務業綜合改革試驗區規劃（2016—2020）》等[2]頂層政策文件，在全國領先創建省級全域養老服務業綜合改革試驗區，利用廣西各地的資源稟賦和長壽之鄉品牌分布，規劃了“一核四區”的空間布局。建立由自治區發改委、民政廳等26個部門組成的改革區工作聯席會議制度和協調工作機制；2022年11月《廣西壯族自治區養老服務條例》制定了責任清單，為推動養老服務高質量發展提供法治保障[1]。

近10年來，廣西先后制定《養老機構服務標準化建設》等《意見》《辦法》《方案》《條例》《規劃》等30多個政策文件，制定“四個辦法”①在全國省級最早實施等級養老機構、星級養老機構和老年人能力評估，先后評定200家等級養老機構和星級養老機構，實現養老機構入院老年人能力評估全覆蓋；創建宜居社區三個等級標準，對5A級宜居社區要求15分鐘響應服務，建立健全考核評價標準和退出機制。

1.2??深化供給側改革，提高養老服務管理質量

黨的十八大以來，廣西以需求為導向全面實施“1521”養老服務示范工程②，全區各地社區養老機構、互助照料中心以購買服務或采用“以獎代補”渠道實現了規模化、連鎖化、品牌化發展，打造了“15分鐘”行動工程。全區建成養老機構12738個，居家養老服務中心、養老服務站及互助養老日間照料中心等2000個以上，建成農村幸福院4121個；全區現有養老服務床位16.1萬張，新增普惠養老床位數4842個。實施了高齡老人財政兜底保障津貼制度，受益130多萬名老年人;特困人群制定了護理服務制度服務，25萬多名特困人員受益。全區積極打造?100?個養老服務示范機構、100?個區域性農村養老服務中心、100?個老年人宜居社區、100?個長者飯堂等“四個一百”兜底性、基礎性惠民工程，滿足社會多層次、多樣化需求，進一步完善了以居家為基礎，社區為依托，機構補充、醫養相結合的養老服務體系[2]；實踐了經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度，醫養融合的社會保障體系基本覆蓋所有設區市；數字化建設不斷推進了廣西養老服務轉型發展。

1.3?供給服務優化，農村養老服務不斷創新

鄉村振興戰略統籌布局農村養老服務建設，推動了建制村開展農村社區和醫養結合型養老機構建設，建立了縣、鄉、村三級銜接互通、功能互補的聯合體服務模式[3]；通過購買服務方式或發揮農村社區服務中心、鄰里互助中心的服務功能為農村留守老人、特困老人提供急需的養老服務[3]。根據《老年人宜居社區建設規范》標準，圍繞老年人個性需求打造一批功能性老年人宜居社區，進一步完善農村居家和社區養老服務功能。

1.4?養老服務多業態融合，提升養老服務質量

“十二五”以來，充分發揮“長壽福地·壯美廣西”壽都品牌，依托巴馬、上林、永福等35個“世界、中國長壽之鄉”獨特的富硒資源積極打造了“養老+現代富硒農產品”的產業模式。形成了以長壽健康產業、養生休閑旅游、老年產品用品、民族醫療保健等為代表的特色養老服務產業；建設了廣西久元養老產業公司、賀州廣濟康復養老院、崇左“樂養城”[2]等一批大型養老產業項目，一批養生養老小鎮、一批健康養老產業項目、一批養老服務品牌、一批健康養老龍頭企業、一批健康養老產業集聚區等“五個一批”養老服務產業示范工程，加快了廣西養老服務業與旅游休閑、民族醫藥、養老地產、現代農業、家政服務等產業深度融合發展[4]。

1.5?“互聯網+”數字化建設，提升了服務品質

數字化建設與養老服務的深度融合，建成廣西智慧養老服務平臺[5]，提升養老服務質量。各地大力發揮專業機構和社區網絡平臺的協同合作，打造了社區“云家庭”居家服務信息化平臺、一批新型“虛擬養老院”、一批智慧示范企業和智慧示范鄉鎮等“互聯網+服務中心”平臺，為養老服務提供高品質、高效率、個性化、人性化、全方位的居家養老服務項目；“互聯網+養老”實現自治區、市、縣、鄉四級信息互聯互通服務平臺，養老機構管理和監督效率大幅提升。

2?廣西養老服務高質量發展存在的主要困境

2.1?體制機制建設不銜接

十二五以來，廣西雖然出臺了《意見》《辦法》等30多項支撐養老服務發展的政策文件，但政策執行未形成連續性、銜接性、可操作性，惠及范圍小，與養老機構需求存在差距。主要體現在“三個不銜接”：一是政策和運營的機制不銜接。目前，廣西尚未有統一的養老服務體系總體規劃與詳規，市、縣區、鄉鎮、村四級養老服務機構總體布局、用地問題等仍未有明晰的政策引領，致使社會資本進入養老服務領域的高成本和低盈利直接影響其的經營發展，導致積極性不高，空置嚴重。二是醫養結合機制不銜接。養老服務醫養融合體系建設仍然重于部署而輕于落實，對保障機制沒有進一步細化，各相關部門也沒有出臺配套的實施方案。從自治區級到市級、縣級醫養結合的服務體系的具體實施機制并未理順，缺乏有效規范，服務標準、收費標準不統一，服務質量高低不齊，沒有從根本上解決問題。三是養老服務機構認定機制不銜接。全區對養老服務機構的資格認定、服務內容規范、考核制度和流程監管缺乏系統化、精細化的標準，導致養老服務機構與服務對象間矛盾和糾紛仍然得不到化解。

2.2?服務供需結構不均衡

養老服務的基礎設施建設跟不上廣西人口老齡化增長步伐，養老機構與需求還存在較大差距，未能從政策上充分統籌利用閑置資源改造成養老機構解決用地和設施建設等問題，導致區域之間供需不匹配，截至2021年底廣西養老床位總數17.5萬張、均比全國（761萬張）占比不足2.5%。其次，主導產業不突出，產業潛力發掘不夠、產業鏈條延伸短、產業融合度和產業集聚度不高；養老市場體系建設、醫養融合還相對滯后；康養產品的品牌塑造和核心競爭力還不夠強，缺乏高科技技術支撐，致使養老專業化和個性化服務產品缺乏；社區、居家偏重于對老人的身心健康服務，未能做到“精準滴灌”。

2.3?農村養老服務水平發展滯后

農村養老的基礎設施仍然滯后，農村托老所、養老院的床位與日益增多的農村老人數量極不相適應，養老機構場所和需求問題尚未得到有效解決。目前，廣西農村養老機構主要為鄉鎮政府包辦，政府部門直辦直管的模式為主流，社會參與力量不足；專業化的農村養老機構管理、服務人員，服務體系仍不完善。對需要照料的失能老人主要以高齡補助等補貼方式提供照料，尚未形成統一的制度化管理。其次，現有農村養老服務機構服務人員待遇總體低于社會物價和消費水平，平均工資水平只有1000—2000元左右（處于廣西最低工資標準）；社會工作者、志愿者、公益性服務組織對農村養老服務的參與度偏低，導致農村養老服務體系建設高質量發展的壓力巨大。

2.4?社會保障體系不完善

“十三五”以來，老齡人口增長比快速上升打破了廣西老年收入保障的公平性和有效性。養老金雙軌制、城鄉差異以及地區分割等原因造成了不同地區、不同崗位人員之間在養老金待遇上存在著較大差異，對老年收入保障體系形成支付壓力。其次，醫療設施與醫保配套支持不足，養老的配套政策支持不夠，導致城鄉居民養老保障能力相對弱化；大型養老服務機構沒有被納入區、市醫保定點范疇之內，一定程度上制約了養老服務機構的發展。

2.5?智慧產品市場普及率不高

智慧養老服務產品市場尚未發揮作用，行業數據碎片化、數據管理等難題仍有待破解。市場急需的智能產品同質化、低端化，雖然部分養老產品智能化高功能全，但產品性能相對比較低。其次，廣西大數據公共服務平臺對養老行業涉及人口、交通、醫療等方面全覆蓋的支撐還不夠；各地大批量建設的養老服務數據平臺并未進行開放共享，數字化建設導致養老服務高質量、高科技產品市場發展滯后。

3?加快推進養老服務高質量發展的對策建議

3.1?加強協同合作，完善政策保障體系

1. 完善政府與養老服務的責任體系。構建協同機制，理清政府與部門間統籌協同的責任體系關系，打破行政部門間行政藩籬，從市場需求上出臺和制定可操作性、連續性和相銜接的實施政策，健全養老服務機構監管體系和投訴渠道。
2. 健全和完善養老服務的補貼制度。創建與養老金水平與物價水平相適應的聯動機制和特困人群財政補貼制度，逐步將老年護理康復服務納入基本醫療保險，建立預算編制口徑、收支分類科目統一規定的長期穩定的養老財政投入和動態調節機制；構建完善政府購買服務的清單補貼機制，施行補供類向補需方向轉變，補運營取代補建設制度。

（3）深化基層社會養老機制改革。建立長效管理體制，提高養老服務基層治理能力和服務水平。大力推動健康+社區養老服務配套設施和文化活動、衛生服務等公共設施共建共享、錯時錯峰運營，打通“最后100米”工程。積極推動新型的社區嵌入式養老服務模式，實現養老服務在鄉村?、街道社區基層治理的現代化，加強基層養老服務制度建設，加快轉變政府職能。

3.2?優化供給結構，促進養老服務業均衡發展

（1）加快養老機構分類管理改革。建立健全全區養老機構分類管理制度。大力發展小型化、專業化、社區化和連鎖化社會服務型、護理型和助養型養老機構，制定分級分類分區域化養老服務標準體系，定期對貫徹執行效果進行監督評估；按照服務內容、服務品質以及服務的專業性程度，對全區各類養老服務機構按照單純養老陪護型、醫養結合型、護理依賴型、嚴重失能型等不同的類別，制定行業標準和服務標準以及費用標準，打造差異化、標準化、個性化、科學化和人性化、高效化的養老服務體系。

（2）完善社會化老年養老服務體系。大力支持社會資本參與養老產品和服務供給，以市場化運作方式提升居家社區養老品質、興辦普惠性、護理型養老機構。加快健全城鄉社區服務體系，加強城鄉社區公共服務綜合信息平臺和智慧社區建設，補齊農村社區綜合服務短板，大力發展適合鄉村特點的鄰里互助式養老方式，為城鄉社區居民提供多層次、多樣化、精細化服務，打造多元化、高品質養老服務品牌。

（3）建設大健康養老產業示范中心。發揮廣西長壽品牌和生態資源優勢，加快推進南寧、河池、來賓、柳州、玉林、北海、賀州等地健康養老產業示范基地建設，培育大健康養老產業龍頭企業和知名品牌，推動養老產業與其他關聯產業深度融合，引導高端養老產業集聚發展。大力扶持廣西康復輔助器具等老年產品進入東盟養老服務市場，建成一批大健康養老服務產業中心和打造國際化養老產業品牌鏈體系。

3.3?完善養老服務保障體系，提升服務能力建設

（1）建立養老服務保險保障機制。建立居民養老保險待遇調整機制和個人繳費激勵機制。推動城鄉居民基本養老保險征繳制度及待遇水平年度調整機制改革，努力縮小養老資源配置的區域差異。在進一步完善第一支柱基本養老保險制度和第二支柱年金制度的同時，加快建立起第三支柱個人養老金體系。加快制定長期護理保險制度并納入社保制度體系，建立城鄉均衡發展的養老服務金融保險體系，完善多層次、多元化、系統性社會養老保險保障制度，增強老年人群的消費供給水平。

（2）制定和完善養老服務保障體系。推動社區功能性養老服務機構全覆蓋，實現社區老年人就近養老，構筑養老服務第一道防線。鼓勵家庭養老服務責任的激勵措施，實現家庭養老服務的社會化。制定政府補貼和稅收優惠政策措施支持福利機構、準福利機構和社區服務中心施行普惠服務；鼓勵有條件的高端群體走優質高價社會養老機構，滿足老年人的高端需求。

（3）健全法規政策保障體系。健全養老服務業法律法規體系和從業人員權益保障制度，將服務的前期、中期、后期行為納入法律法規的范疇。在引導社會組織參與醫養結合體系建設的同時，制定養老服務行業信用體系和從業人員權益保障制度，建立健全養老服務業的進入、退出和質量評估制度，制定跨部門聯合監管和聯合執法機制，加強養老服務行業自律和監督管理。

3.4?強化農村養老服務供給，提升養老服務供給質效

（1）優化供需配置，滿足養老服務差異化需求。實施公建民營鄉鎮敬老院為農村留守老人拓展延伸服務試點，建立健全農村留守老年人關愛服務體系，促進城市養老服務機構對口支援和輻射帶動農村地區。建設一批既能保障特困供養對象服務需求，又能面向社會提供養老服務的養老機構，實現農村特困人群應養盡養機制；發揮鄰里互助互養老模式，在村（屯）老人聚集區，建立鄰里互助社區服務中心或互助幸福院，打造“15分鐘”養老服務圈工程，實現農村養老服務供需精準對接，推動各地建立農村留守老年人信息臺賬，建立定期巡訪等目標考核制度。

（2）深化基層醫療養老組織轉型創新。全力促進鄉村各級各類醫療衛生機構與養老服務以多形式深度融合，推進農村區域養老服務中心開設專業化老年科室，提供醫療衛生服務。全力推動和實施農村敬老院升級改造工程，通過增加護理型床位或調整床位結構，確保農村貧困、特困、失能老人等群體實現醫養保障服務。

3.5?發展智慧養老，精準匹配供需要求

（1）構建養老服務大數據共享格局。加大推進智慧養老服務公共服務平臺示范工程建設，構建跨部門協同合作和信息互認共享體系。實現政策、資本、技術、人才等信息資源在養老服務平臺互認共享，加強城鄉社區公共服務綜合信息平臺和智慧社區建設，形成跨部門、跨區域全覆蓋的大數據共享的格局。

（2）加大智慧養老服務供需精準匹配。以智慧養老服務需求為導向，構建家庭、醫院、社區等線上線下協同介入運行機制，既統籌管理，又精準服務。發揮智慧系統，在線理清民政部門、醫療機構、養老機構與居家間的職責邊界，構建居家與社區機構相協調的養老關愛模式大平臺，優化醫療與康養相互銜接的路徑，促進線上線下服務一體化，構建醫養融合大數據服務平臺暨“虛擬養老院”和區域醫養服務中心建設，打通“最后100米”服務工程。

參考文獻：

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