國家審計對防范和化解中小商業銀行風險的作用探討

◎文/戴 霞

中小商業銀行與大型商業銀行相比，存在資金成本偏高、客戶群體覆蓋面有限且質量參差不齊的特點。這使得大部分中小商業銀行呈現出小機構、大風險的資產質量特點。防范化解金融風險特別是防止系統性金融風險，是金融工作的根本性任務，也是金融審計工作的根本任務和重要主題。圍繞統籌發展與安全、守住不發生系統性風險底線，促進健全中小商業銀行金融風險防控、預警、處置、問責的制度體系，金融審計發揮著越來越重要的作用。

一、中小商業銀行風險管理現狀分析

（一）經營總體情況

截至2021年末，國家銀保監局網站顯示，我國中小商業銀行（城市商業銀行、農村金融機構）資產總額為907637.49億元，占全部商業銀行總資產的31.45%。城市商業銀行和農村金融機構不良貸款余額為4403.17億元和7654.59億元，占比分別為15.47%和26.89%；不良貸款率為1.9%和3.63%，分別高于大型商業銀行0.53個百分點和2.52個百分點；撥備覆蓋率為188.71%和129.48%，分別低于大型商業銀行50.5個百分點和109.74個百分點；資本充足率為13.08%和12.56%，分別低于大型商業銀行4.21個百分點和4.73個百分點；凈利潤為2394.28億元和2129.74億元，分別占大型商業銀行的19.45%和17.3%。伴隨著經濟結構調整，多數中小商業銀行實施了戰略定位和發展路徑的轉型。

（二）新增風險防控措施

1.重塑全面風險管理體系。制定全面風險管理體系制度，構建董事會領導下全面風險管理組織體系；制定年度風險偏好，形成風險管理與戰略規劃的協同機制。逐步轉變為由以前單一信用風險管理模式轉向信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險等主要風險管理并舉，信貸資產管理與非信貸資產管理并舉，組織流程再造與技術手段創新并舉的全面風險管理模式。

2.統籌內外源資本補充，提升抵御風險的能力。一是建立內部資本充足評估機制，對主要風險進行識別、評估和監控，確保資本水平與風險偏好和管理能力相適應并能支撐業務穩健發展。二是搭建經濟資本管理體系，從業務品種、政策導向、風險緩釋等維度設定經濟資本系數，提高資本使用效率。三是探索多渠道補充資本。一方面，優化盈利能力，增加利潤。另一方面，拓寬外源資本補充渠道，發行二級資本債券并尋找戰略投資者。四是完善集團資本并表管理機制，建立子公司資本管理定期報告制度，對子公司資本充足狀況進行監測，強化集團資本管理意識和資本管理水平。

3.處置不良資產，打造準利潤中心。一是按照“人拆、事拆、賬不拆”的拆分原則和管、辦分離的審批流程，調整組織架構，將總行資產保全部轉型為準利潤中心，按準事業部模式實施績效考核、配置財務資源，實行“集中管理、換手清收、專項考核”。二是完善制度，強化監督，修訂“核銷、減免、轉讓、抵債”等制度；同時，強化資產處置、貸款減免、不良核銷、獎勵認定等環節合規管理，防止操作風險。三是加大科技賦能，上線不良資產管理系統，與全國性線上拍賣平臺開展合作，探索不良資產批量轉讓處置方式，提升不良資產處置能力。

二、中小商業銀行風險管理存在的問題及原因分析

（一）資產分類不準確，計提減值準備不足

部分中小商業銀行雖然在“十三五”期間進行了重要戰略調整，但由于之前的定位偏差、發展模式粗放和內部管理不嚴格，存在較沉重的資產質量歷史包袱。一方面，隨著近年來監管要求的逐步趨嚴，中小商業銀行以拆分“壞銀行”的形式，一戶一策逐步化解風險資產。但受資本所限，多以利潤留存和發行二級資本債的形式滿足不良資產率和資本充足率等監管指標要求。由于引入戰略投資者等外源資本補充渠道受限，優化核心一級資本充足率等指標依然任重道遠。這使得部分不良資產未按照監管要求進行準確分類并計提減值準備。2021年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告顯示，審計的23家中小銀行資產質量不實，少披露不良資產達1709.62億元，其中9家資本充足率不足。另一方面，續貸類業務在中小銀行機構中表現形式多樣，包含展期、借新還舊、收回再貸、無還本續貸、調整還款計劃等多種類型。以借新還舊為例，監管部門對借新還舊的次數沒有嚴格限制要求，中小商業銀行在辦理此類業務中操作性較強，這為銀行人為調節資產分類帶來了可能。銀行可以違規借助以貸收息或通過關聯企業倒貸等形式幫助借款人歸還貸款利息，再次辦理借新還舊，借新還舊次數多達5次及以上卻仍不下調資產分類。

（二）風險管理制度執行不到位

中小商業銀行雖然對全面風險管理流程進行了全面梳理再造，但由于現代公司治理和經營管理的內控機制仍處于逐步健全階段，內部監督和考核機制有待完善。在風險管理執行過程中，仍然存在著對信用風險、流動性風險、市場風險等識別、評估、監測浮于表面，風險控制策略不明確，控制措施效率較低，效果不夠明顯。此外，壓力測試多為應對監管檢查，沒有對借款人潛在的風險因素和實際經營狀況進行自發的壓力測試并進行深入分析。《中國金融穩定報告（2021）》對全國3985家中小銀行進行敏感性壓力測試發現,若50%、100%的關注類貸款轉移至不良,則整體不良貸款率分別升至5.97%、8.44%,資本充足率分別降至10.75%、9.01%,分別有1260家、1679家未通過壓力測試,對應資產占比26.23%、35.99%。結果顯示，中小銀行對整體信貸資產質量惡化的抵御能力仍然較弱。

（三）精細化管理水平較低

中小商業銀行雖然對貸前貸后等管理程序進行了制度約定，但精細化管理程度不高。一方面，制度層面缺乏對關鍵環節的明確約束性操作。例如，對借款人的調查不夠全面，存在重抵押物價值，而對借款人整體還款能力缺少客觀全面的分析。在押品管理過程中，對押品的評估主要依賴外部評估機構，對押品調查與價值評估缺少自主分析，押品管理缺少細化的操作規程，存在先解押后還款、已解押仍未還款等情況。在處置不良資產過程中，對不良資產批量轉讓的資產定價、決策程序缺少關鍵環節的把控，存在相關部門既當運動員又當裁判員的情況。另一方面，信息化基礎設施建設比較落后。例如，法人客戶的表內外各類授信額度管理、押品管理等依賴手工臺賬；部分同業業務無法與后臺數據庫直接對接，監管報表依賴人工填報；信貸系統與財務系統存在部分數據差異，需要手工調節等。

（四）對外地分行和子公司管控能力較弱

總行集團化管理能力仍有待加強，董事會下設的戰略委員會等專業委員會發揮作用不夠充分，業務管理部門對異地分行和子公司資產質量和經營狀況無法及時了解，加之以前年度對分支機構授權過大或未進行差異化授權，為異地分行或子公司創造了權利尋租的可能。部分分支機構鉆總行無法監管到位的空子，向不符合條件的客戶發放貸款，甚至發放人情貸款，埋下不良貸款的風險隱患。異地分行和子公司的不良貸款率高于全行平均水平。

三、國家審計在中小商業銀行風險防范與管理中發揮的作用

目前對中小商業銀行的審計項目，揭示問題主要集中在貫徹執行中央和本市經濟方針政策、決策部署，金融風險防控，重大經濟事項的決策、執行和效果，業務合規經營，企業法人治理結構的建立、健全和運行，內部控制制度的制定和執行等方面，以審計成效促進被審計單位制定或修訂內部規章制度，規范公司治理和業務經營。

（一）圍繞風險防范，摸清銀行真實資產質量

《中華人民共和國審計法》保證了審計工作的獨立性，使審計工作能夠摸清銀行風險底數，更好地在體制機制上揭示商業銀行管理中存在的漏洞和不足，有針對性地提出審計建議，促進商業銀行管理、防范風險。審計借助審計署印發的《商業銀行審計數據規劃》中規劃庫的數據，監管部門的1104報表，年報中的經營數據，校驗數據的真實性和完整性，對各類資產按照行業、地區、規模、性質、風險分類，進行占比和變化趨勢的多維度分析。例如，通過對信貸系統、投資業務臺賬、對公客戶流水、同期其他銀行不良客戶名單等的數據分析，重點關注逾期天數、表外欠息、展期超期限等情況；結合貸前檢查報告、還款流水、貸后檢查報告中披露的企業實際經營情況，關注資產質量方面存在的問題。一是有無違反監管規定或會計準則，例如通過調整貸款分類、重組貸款、多次借新還舊等方法，對符合不良資產特征的資產，五級分類不準確，少計提減值準備。二是有無違規通過特別授權的形式，將審批權限下放中心支行，并通過以貸收貸、以貸收息等方式延緩風險暴露，掩蓋不良貸款。三是有無不良資產轉讓過程中風險未真實轉移，借助投資科目掩蓋不良貸款，未足額計提撥備。

（二）關注政策落實，服務實體經濟

圍繞深化金融供給側結構性改革和擴大開放，重點關注銀行業務回歸本源，金融服務實體經濟重點領域情況，降低實體經濟融資成本，增強金融普惠性。審計關注小微企業劃型是否準確，有無虛增普惠小微企業貸款；關注融資平臺貸款還款來源，有無違規要求并接受地方政府還款承諾，增加地方政府隱性債務風險；關注向房地產企業融資情況，有無違規向“四證”不全的房地產項目融資；關注土地儲備貸款，有無違規向企業融資用于繳納土地收儲費用等；關注落實整治銀行業金融機構不規范經營情況，有無以貸轉存，虛增存貸款規模，轉嫁企業成本等問題。

（三）揭示管控缺失，促進源頭治理

針對經營管理、風險防控、公司治理及內部管控等情況，審計銀行完善公司治理、依法合規經營、增強競爭能力等情況。重點關注貸款三查是否嚴格，是否存在信貸業務貸前貸后不盡職、違規向不符合貸款條件的企業發放貸款并形成損失的問題；關注同業專營是否執行到位，是否對同業業務交易對手進行集中統一的名單制管理，是否存在空轉套利，是否違規將同業存款放在一般存款中核算；關注理財產品的發行是否合規，是否存在自營與理財業務相互交易，是否對理財產品全流程的信息充分披露等。

（四）梳理管理中的薄弱環節，提升精細化管理水平

針對貸前貸后檢查、押品管理、不良資產處置、抵債資產處置盤活、招投標等重點領域，審查銀行在經營管理中的薄弱環節，是否存在人為調節信貸系統，違規辦理展期等業務；關注抵質押物審查和后續管理，是否存在押品權屬不清或變現能力弱，押品被再次抵押，抵押率超過行內規定，借款人在未歸還貸款的情況下，違規辦理押品解壓；關注網點更新改造是否履行規范的招投標程序等問題。

（五）提升公司治理水平，提高對外地分行和子公司的管控能力

審計通過對比各分行存貸款情況，考核指標完成情況，對比各分行不良資產率、不良資產形成的時間和批量轉讓情況，關注各分行和子公司在授權、管理、考核、檢查等方面的制度執行情況，有無不良資產率普遍高于本地機構，資產質量不實；有無整體經營波動明顯，存貸款余額逐年下降等情況。

四、國家審計防范中小商業銀行風險的對策

（一）突出風險防控的審計目標和重點

商業銀行審計應確立風險導向的審計工作重點。一方面，在實施過程中做到與政策緊密結合，對可能影響政策落地和實施效果的風險因素有效識別并及時進行事前、事中、事后審計，及時跟蹤政策落地執行情況。例如，審計銀行執行中小企業延期還本付息政策執行效果，有無搭便車將已逾期或非生產經營活動相關的貸款納入符合政策條件企業范圍，掩蓋資產質量。另一方面，與銀行經營和發展的自身特點緊密結合。做好研究型審計，對被審計銀行的歷史沿革背景、戰略調整方向、經營考核指標，做好新老劃斷，有效識別銀行在新發展轉型階段遇到的新問題，并揭示公司治理的堵點和風險防控的漏洞。例如，在全面融入互聯網經濟的大背景下，互聯網個人經營性貸款是否完全依賴第三方合作機構的畫像評級，將風險控制環節一并服務外包，未對風險進行審慎評估。

（二）建立多維度的信息分析平臺

堅持科技強審，向新技術要效率，向大數據要戰斗力，提升審計效率。一是暢通與金融機構的數據對接機制，組建數據分析團隊，充分利用“金審工程”研究成果，按照信用風險、流動性風險、合規經營、政策落實情況、案件線索等方面的內容，構建金融審計風險審計模型。按照監管重點對模型進行定期更新，對異常數據進行實時分析預警，對發現的普遍性、苗頭性、重要性問題適時進行專項審計。二是暢通國家審計機關與多部門的數據共享和便利化查詢機制。在確保數據安全的前提下，進行跨部門、跨行業、跨地區的數據共享和便利查詢，最大程度地為審計機關批量分析借款人規模劃型、經營狀況、資金去向提供便利，以便審計機關能及時準確地判斷銀行資產質量。

（三）發揮金融監管合力

應對金融風險，金融監管部門需形成合力。一方面，地方審計機關面對的多為中小商業銀行，且被審計銀行數量相對較少、類型也較單一，資產質量相對較差。這使得地方審計機關面臨的審計風險較高但審計經驗積累不足，亟須與審計署和審計署派出機構建立經驗共享和信息交流機制。另一方面，由于金融機構隸屬關系不同，審計署派出機構和地方審計機關審計對象很少有交集，對于區域內審計對象潛在風險缺乏全面系統的了解，影響了審計判斷和作用的充分發揮。通常地方審計機關對當地金融局實施預算執行和經濟責任審計，當地銀保監部門也不是地方審計機關的監管對象，對屬地金融機構和金融組織的業務缺乏全面的了解。這需要加強審計機關與銀保監局、金融局、國資委等部門進行業務溝通交流，才能更好地掌握區域風險全貌。