《民法典》視域下農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的法律機制構(gòu)建*

◎姜愛茹

農(nóng)村土地問題是關(guān)系著國計民生的重大問題。近年來，由于農(nóng)村剩余勞動力的增加，很多農(nóng)民選擇攜地進城，但是由于城市化輻射帶來的近郊地區(qū)的土地資源升值以及退出路徑的限制，使得農(nóng)戶土地承包權(quán)的退出面臨一定的結(jié)構(gòu)性困境。這種“棄耕不棄地”“人地分離”的農(nóng)地資源錯配問題突出，對我國農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展造成了極大的束縛。為了協(xié)調(diào)人地矛盾，深入探索土地承包權(quán)有償退出的合法路徑是現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革的重要著力點，不僅能夠增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，也能有效彌補農(nóng)地零散化、碎片化的經(jīng)營短板，進而引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)邁向規(guī)模化、市場化。將土地承包權(quán)有償退出納入我國現(xiàn)有法律體系中，通過法律手段糾正其有償退出過程中的不規(guī)范行為，是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一次積極嘗試。由此，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）被譽為“社會生活的百科全書”，自2021 年1 月1 日施行，作為我國法律體系中的一部基礎(chǔ)性法規(guī)，亦是市場經(jīng)濟的基本法，對于我們從立法、自愿、有償三個維度構(gòu)建科學(xué)合理的土地承包權(quán)退出法律機制具有重要指導(dǎo)意義。［1］在這一過程中，我們要充分尊重農(nóng)戶的自主意愿，維護其自由選擇的權(quán)利。要立足于農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的現(xiàn)實背景，分析現(xiàn)階段在其法律機制構(gòu)建過程中的梗阻因素，進而提出有效的解決策略。

一、我國農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的現(xiàn)實背景

農(nóng)村土地改革不僅涉及經(jīng)濟范疇的問題，更是政治領(lǐng)域的重要研究課題。土地作為農(nóng)民的命根子，是農(nóng)村社會保障的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。為了更好地解決現(xiàn)階段農(nóng)村土地問題，切實做到盤活低效用地，釋放發(fā)展活力，我們要深入剖析我國農(nóng)村承包權(quán)有償退出改革的必要性和現(xiàn)實背景

（一）農(nóng)村土地閑置的客觀社會背景

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件持續(xù)改善，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和集約化程度也在不斷提升，再加上新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及農(nóng)村人均耕地面積的縮小，使得我國大量的農(nóng)村剩余勞動力開始向非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。在城市化的過程中，眾多農(nóng)民選擇到城市進行求職務(wù)工、子女求學(xué)、城市建設(shè)等，投身于各行各業(yè)之中，使得農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重。這些農(nóng)民大部分是擁有農(nóng)村土地承包權(quán)的，這種情況下，這些土地面臨著閑置撂荒、無人耕種，或者粗放經(jīng)營、虧損嚴(yán)重，造成了土地的嚴(yán)重浪費，不利于農(nóng)業(yè)資源的整合。通過重新優(yōu)化和完善現(xiàn)有的農(nóng)地承包權(quán)有償退出機制不僅能夠有效改善目前的發(fā)展現(xiàn)狀，也符合一些農(nóng)民的主觀意愿，能夠幫助他們更好地融入城市，提升其城市生活質(zhì)量，有利于社會穩(wěn)定。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革的制度背景

農(nóng)村土地碎片化在很大程度上制約著農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，對農(nóng)地承包權(quán)有償退出機制的探索，不僅可以促進農(nóng)村實施規(guī)模化經(jīng)營，還可以有效吸引社會資本參與農(nóng)業(yè)市場。我國擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民眾多，單純依靠農(nóng)民集體成員權(quán)的放棄或者自然人的消亡，顯然不是目前土地規(guī)模化的科學(xué)路徑。因此在權(quán)衡農(nóng)地資源利用最大化和農(nóng)地社會保障功能效力發(fā)揮的基礎(chǔ)上，我們提出了農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革實踐，并在《民法典》中明確了“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)，強調(diào)了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，完善了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)制度，至此，“三權(quán)分置”土地制度基本構(gòu)建。［2］而實際上，除了經(jīng)營權(quán)的放活，農(nóng)地承包權(quán)的法律制度也需要進行整合調(diào)整。根據(jù)我國土地承包的期限，在2030 年到2033 年間，我國現(xiàn)行的土地承包關(guān)系普遍到期，這就意味著我們必須對二輪承包期滿后新的耕地延包機制和期限提出詳細(xì)方案，并以此作為探索農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的重要制度依據(jù)。

（三）農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的經(jīng)濟背景

農(nóng)地承包權(quán)有償退出是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本要求。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，現(xiàn)代化的生產(chǎn)經(jīng)營方式難以實現(xiàn)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏市場競爭力，也限制了人才、技術(shù)、資金等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向農(nóng)村市場的流動。而由于承包地較為分散，土地流轉(zhuǎn)過程中也面臨著“轉(zhuǎn)不出和租不到”的矛盾問題，同時經(jīng)營主體還要與多個農(nóng)戶協(xié)商，再加上流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范，沖突糾紛頻發(fā)。而農(nóng)地承包權(quán)的有償退出，則是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一次推陳出新的嘗試，提高了農(nóng)村土地的集中度，為土地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件，也為農(nóng)村土地治理提供了便利。此外，農(nóng)戶退出土地后，可以為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育壯大提供機會，能夠推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的專業(yè)化、市場化，為農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用、農(nóng)業(yè)品牌的推廣以及綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了新的契機，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

二、農(nóng)地承包權(quán)有償退出實踐中的相關(guān)問題

農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出已經(jīng)在全國各地的試點過程中積累了豐富的經(jīng)驗，但是由于目前我國法律機制的建設(shè)滯后于農(nóng)村土地承包權(quán)的實踐、缺乏前瞻性，使得農(nóng)民退地的積極性普遍較低，很多人還是傾向于固守著自己的土地。因此不難看出，農(nóng)村土地承包權(quán)退出的廣泛推廣實施還任重道遠。究其原因主要涉及退出權(quán)主體界定、補償機制建設(shè)以及社會保障制度完善等方面的限制因素。

（一）承包權(quán)退出主體界定不妥

首先，從理論上講，農(nóng)地承包權(quán)的退出應(yīng)該是由農(nóng)戶自行決定，不應(yīng)該被束縛。但是實際上，由于我國城鄉(xiāng)社會保障制度的差距，以及城市吸納退地農(nóng)戶的水平有限，因此各個試點依據(jù)自治原則結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況對退出主體設(shè)置了不同的條件。雖然一定程度上保護了農(nóng)民的利益，但是對于退地的農(nóng)民還需要承擔(dān)哪些義務(wù)則缺乏相關(guān)的討論，而且實踐中未對集體經(jīng)濟組織的具體責(zé)任進行論述，可能會由于政府過度干涉而損害農(nóng)戶的利益。［3］其次，由于農(nóng)戶的承包權(quán)的獲得是無償?shù)模疫€享受著我國對于土地的各項福利、補貼。承包權(quán)的退出意味著部分利益也會隨著取消，因此很多農(nóng)戶尤其是一些富裕農(nóng)戶，雖然符合退出條件，但是介于自身收入較為穩(wěn)定，對于補償款并不看重，所以退出意愿不強。反倒是一些貧困群體，為了通過補償款改善當(dāng)下的生活而接受了承包權(quán)退出的補償政策。最后，土地碎片化嚴(yán)重，退出地塊較為分散。在改革中存在諸多不想退出或者不具備退出條件的承包地，使得退出土地難以形成規(guī)模。

（二）承包權(quán)退出的補償機制不合理

現(xiàn)階段，我國法律和政策文件中對于退地的補償方式還未形成統(tǒng)一機制。首先，補償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。從各地試點綜合情況來看，補償標(biāo)準(zhǔn)受到眾多因素的影響，例如地理位置、土壤肥力、土地規(guī)模、交通條件等，土地整合難度較大。而且由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，土地流轉(zhuǎn)價格差異化顯著，因此承包權(quán)退出的補償款與承包權(quán)價值是否匹配還有待研究。參考農(nóng)戶的退地?zé)崆椋a償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民的預(yù)期還存在一定的差距，因此，較難出臺統(tǒng)一的退出補償標(biāo)準(zhǔn)滿足所有農(nóng)戶的需求。其次，試點地區(qū)普遍存在著退地補償資金來源單一、金額有限而且不穩(wěn)定的問題。依據(jù)“誰發(fā)包、誰負(fù)責(zé)”的指導(dǎo)理念，退地補償應(yīng)由集體經(jīng)濟組織承擔(dān)。但實際情況是，大部分集體經(jīng)濟組織的資金基礎(chǔ)都十分薄弱，如果通過貸款來籌集資金，則可能為村集體帶來新的債務(wù)危機。個別地區(qū)采用由承接土地的企業(yè)預(yù)先支付相應(yīng)費用來作為村集體的補償資金來源，但是這種形式排除了合作社和家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，不利于改革的公平性。還有一些地區(qū)依靠基層政府來支付，這種方式不但增加了政府的財政壓力，也不具備可持續(xù)性，因此補償金的來源還有待商榷。

（三）社會保障機制更新滯后

土地一直發(fā)揮著農(nóng)民社會保障的基本功能，是其生活收入的重要來源，再加上根深蒂固的農(nóng)耕思想，使得很多農(nóng)戶即使擁有固定的收入和住所，但依然對土地抱有很大的期望。此外，由于后續(xù)政策扶持力度較弱，退出后再利用機制不完善，使得一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與退地流轉(zhuǎn)的熱情不高，限制了收儲土地地再流轉(zhuǎn)。農(nóng)村的社會保障體系對比城市發(fā)展有很大需要完善的空間，不論是在保障水平上，還是就業(yè)、求學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，都與城市存在較大差距。因此怎樣健全除土地外新形勢下的農(nóng)村社會保障機制是我們接下來工作的主要方向。目前我國的社會保障形式單一化、保障體系不合理等問題突出，影響了農(nóng)戶土地承包權(quán)退出的積極性。土地退出后原則上歸于集體經(jīng)濟組織，但是依然存在下列問題，一是，退出的土地是否重新發(fā)包；二是，承包權(quán)主體和有受讓意愿的集體成員之間可否進行轉(zhuǎn)讓；其三，一些專業(yè)化的生產(chǎn)經(jīng)營主體是否具備取得集體土地承包權(quán)的資格。［4］

三、以《民法典》為依據(jù)構(gòu)建農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出機制

法律作為社會矛盾的普遍解決機制，在“三農(nóng)”領(lǐng)域，尤其是土地承包權(quán)有償退出的過程中具有重要的指導(dǎo)意義。農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的法律機制構(gòu)建是當(dāng)下我國農(nóng)村土地制度改革的行動指南，對此，以《民法典》為依據(jù)，構(gòu)建農(nóng)民有序退出土地承包權(quán)的法律機制，化解實踐中的沖突和糾紛，切實保護退地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（一）以法為據(jù)建立試點工作機制

首先，擴大土地承包權(quán)退出的試點范圍，深入探索不同地區(qū)的資源特點和區(qū)域特色，構(gòu)建差異化、多樣性的土地承包權(quán)退出模式。針對試點中遇到的共性問題進行交流探討，通過試點前后的成效對比，圍繞一些難點和瓶頸進行匯總分析，總結(jié)經(jīng)驗，為后續(xù)工作的展開提供連貫的、可復(fù)制的建議，從而發(fā)揮出試點研究的整體性、系統(tǒng)性的統(tǒng)籌作用，為立法完善提供實踐基礎(chǔ)。其次，雖然農(nóng)地“三權(quán)分置”的理論研究已經(jīng)逐步成熟，但是法律層面的完善還有待強化。當(dāng)前《民法典》在土地承包權(quán)的屬性界定上還需要進一步清晰化，民法典強調(diào)的是土地承包經(jīng)營權(quán)，并未采用土地承包權(quán)的稱謂，但是其實這兩者性質(zhì)是不同的。土地承包經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)屬性，其退出更側(cè)重的是財產(chǎn)性權(quán)利的放棄。而土地承包權(quán)則歸屬于成員權(quán)，是基于特定屬性的財產(chǎn)性權(quán)利，就算退出，其成員權(quán)的資格也應(yīng)該保留，這兩者在退出時，涉及的內(nèi)容和權(quán)益是有所差別的。［5］這兩者在使用時經(jīng)常會被混淆，因此在立法時要明確承包權(quán)的成員權(quán)性質(zhì)，避免對農(nóng)戶造成誤解，同時，科學(xué)闡明土地承包權(quán)退出的規(guī)范，對退出機制的具體內(nèi)容進行詳細(xì)表述。

（二）完善“有償”退出施行標(biāo)準(zhǔn)機制

農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出法律機制構(gòu)建的關(guān)鍵在于補償機制的確立，對于“有償”規(guī)則的構(gòu)建，需要立足于補償形式、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償金籌措等內(nèi)容。現(xiàn)有的《民法典》對這些問題的規(guī)定還需要不斷落實，在這個過程中，需要政府和市場協(xié)同發(fā)力，一方面可以緩解政府的資金壓力，滿足施行過程中的資金需求。另一方面，通過引入市場化的補償機制，可以吸引更多的社會資本以及土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)介入進來，優(yōu)化補償標(biāo)準(zhǔn)，提升農(nóng)村土地承包權(quán)退出的科學(xué)評估效果。首先，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的補償體系，考慮土地的財產(chǎn)功能和社會保障功能，利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段對農(nóng)地進行測繪和勘察，結(jié)合城鎮(zhèn)化農(nóng)地價值提升的綜合因素，使進城農(nóng)戶能夠充分享有城市化的紅利，構(gòu)建全面性、系統(tǒng)化的補償方法，助力退地農(nóng)戶更好地在城市生活。不論是貨幣補償還是非貨幣補償，都需要尊重農(nóng)戶的意愿，設(shè)計多樣化的退出路徑或者置換形式，提升農(nóng)戶的認(rèn)可度。對于城市化水平較低的農(nóng)戶，通過風(fēng)險防范機制的完善，設(shè)置“冷靜期”或者“觀察期”，防止由于政策的強硬損害農(nóng)戶的切身利益。其次，補償資金按時按需的施行，涉及退地農(nóng)戶的合法權(quán)益。在黨和政府的指揮下，通過資金渠道的拓寬、資金來源的豐富，構(gòu)建多元化的資金籌集機制，不能僅依靠政府財政支持，也可將抵押融資和退地改革相結(jié)合。此外，及時出臺相應(yīng)的金融扶持政策，積極推進農(nóng)發(fā)行等政策性金融機構(gòu)對新型金融產(chǎn)品的開發(fā)，完善集體經(jīng)濟組織的信用擔(dān)保機制，引導(dǎo)工商資本助力土地承包權(quán)有償退出。

（三）完善土地承包權(quán)退出的配套機制

完善的配套保障法律政策能夠進一步夯實農(nóng)村土地承包權(quán)退出機制的規(guī)范化。首先，發(fā)揮土地承包權(quán)退出改革與其他土地改革制度的聯(lián)合效力，穩(wěn)步推進農(nóng)村各項土地政策的落實。其次，完善城鄉(xiāng)的戶籍制度和社會服務(wù)體系。在農(nóng)民城市化、市民化的過程中提供有利條件，使退地農(nóng)戶能夠順利完成城市身份的轉(zhuǎn)變，在城鎮(zhèn)購房、衛(wèi)生醫(yī)療、子女入學(xué)、父母養(yǎng)老等方面加強供給，使得這些退地農(nóng)戶能夠與城鎮(zhèn)居民享有同樣的社會福利。此外，為了確保這些退地農(nóng)戶擁有穩(wěn)定的生活來源、提高其生活質(zhì)量，要組織對其進行職業(yè)化培訓(xùn)，強化他們的就業(yè)能力。最后，做好農(nóng)地退出后的法治監(jiān)管工作，避免補償金的拖欠或者私自扣押。此外，土地承包權(quán)有償退出要構(gòu)建全方位的法律運行機制，在農(nóng)地收儲環(huán)節(jié)，進行充分整合，集中收儲，激發(fā)土地活力，在退地前就持續(xù)緩解土地碎片化問題。在集體經(jīng)濟組織對退地處理方面，可以將其通過合法途徑流轉(zhuǎn)給一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，例如：農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等，促進退出土地的規(guī)模化經(jīng)營，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。將土地承包權(quán)有償退出和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，致力于鄉(xiāng)村環(huán)境治理、宜居宜業(yè)鄉(xiāng)村建設(shè)，減輕鄉(xiāng)村發(fā)展的土地壓力，實現(xiàn)土地價值的延伸。

綜上，農(nóng)村土地承包權(quán)的有償退出法律機制，涉及全國各地的土地改革，目前正在進行的試點工作已經(jīng)取得了不錯的成績，但是同時也反映了一些問題。《民法典》的施行為農(nóng)地承包權(quán)有償退出提供了新的指導(dǎo)意見，為其深入推進奠定了法律基礎(chǔ)。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村耕地面積龐大，同時也由于各種因素的影響體現(xiàn)了其復(fù)雜性的特征，因此任何內(nèi)容的土地改革都需要慎之又慎，反復(fù)推演。依托于《民法典》這一基礎(chǔ)性法規(guī)，在指導(dǎo)市場經(jīng)濟和農(nóng)村土地改革方面發(fā)揮著重要的作用，通過各項法律的出臺和不斷完善，為我國“三農(nóng)”問題的解決以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的振興發(fā)展提供理論支撐。