我國糧食供需格局演變與開放條件下的糧食安全政策研究

◎張陸

我國作為一個農業大國，用接近9%的耕地面積為全世界近20%的國家和人口輸送糧食，因此糧食安全一直是我們需要密切關注的重要問題。改革開放以來，我國農業飛速發展，糧食產量也迅速提升，滿足了許多國家的糧食需求。但是目前我國的糧食市場也面臨著產量增加、進口量多、儲備量和自給率低的狀況，以及設施成本、人力成本和土地成本不斷提高的問題。同時，我國也是世界上人口最多、糧食需求量最大的國家，目前我國還處在工業化進程中，對于糧食需求的剛性增長依然會延續較長時間。

隨著國內外政治、經濟局勢的變化以及受到近兩年疫情蔓延的影響，我國糧食供需矛盾具有更深層次的體現。從供給方面看，我國糧食產量提升受到資源因素和其他支持性要素的限制，耕地數量和質量有所下降、農業產業化發展緩慢、農業生態治理滯后、生產經營成本增加等，再加上科技應用推廣水平較低、生產過度以及庫存量超標等為糧食安全埋下了隱患。從需求上看，商品糧需求不斷提升，為糧食供給帶來了不小的壓力。此外，糧食市場存在的價格倒掛、產需缺口明顯、結構性危機等也一定程度上威脅著糧食安全。為了重新梳理糧食供需格局演變、保障糧食安全，我們需要在農產品自給基礎上，將對外開放背景下的適度進口也納入我國的糧食安全戰略體系中。對此，黨和政府提出要構建以國內大循環為主，國內外雙向循環為輔的多元化發展模式，要將發展的焦點轉向推動內需，將穩定內需作為我們維護糧食安全的基礎措施。

一、我國糧食供給格局的演變

我國的糧食供給整體比較充足，但是隨著資源生態、支持性要素和成本收益的限制，增產壓力越來越大，也需要通過提升儲備量和適當進口來調整。

（一）糧食生產的具體情況

我國的糧食種植面積的變化按照時間分析，可以劃分為四個階段：1978 至1998 年，我國的種植面積逐漸呈波動下降趨勢；1998 至2003 年糧食種植面積直線下降；2013 至2016 年糧食種植面積大幅度提升；2016 年至今，糧食播種面積又開始逐步下降。糧食產量也經歷了四個階段：1978 至1998 年，糧食產量呈現波動式上升；1998 至2003 年，由于種植面積的減少而導致了糧食產量下降；2003 至2015 年，是糧食產量持續遞增的一個階段。［1］主要是由于我國在這一期間相繼出臺了一系列促進糧食生產的扶持政策，為產量提升帶來了非常好的效果；第四階段就是2015 年至今，糧食產量依然維持波動式上漲。整體來說，我國的糧食單產水平是在持續提升的，總產量也在增加，人均糧食擁有量也普遍高于國際平均水平。但是我國的糧食自給率卻存在較大的浮動，從2000 年開始保持在100%左右，到2010 年下降到90%，之后一直在下降，直到2017 年已經跌到了接近80%，處在世界安全標準的90%之外了，此后，則開始有所緩解，到了2019 年，水稻、小麥和玉米這三類糧食作物的自給率達到98%以上。另外，我們還需要處理不斷吃緊的非糧化問題所引發的糧食生產危機，使得未來糧食產量的大幅度增長面臨很大難度。

（二）糧食生產面臨的資源和生產要素的束縛

首先，我國的糧食生產受到土地資源和水資源以及生態環境的限制。第一，目前我國的土地資源存在質量和數量兩方面的限制，一方面，由于建設占用、生態退耕還林和農業產業結構調整，人均耕地面積不斷縮小。另一方面，受到自然災害以及過度的耕種和養護不及時等因素影響，耕地質量，尤其是優質耕地質量提升困難。第二，水資源限制。我國的水資源供給原本就不足，降水量低、空間分布不均衡也進一步加劇了糧食種植的水資源束縛。從時間上看，大部分耕種地域的降水量時間僅占全年的四分之一，在空間上，水資源則是東南最大、越往西北則越少，水資源和耕地資源的配比不合理。水資源灌溉應用效率低和開發過度同時存在，為生態安全帶來了很大的隱患。第三，環境治理危機。化肥、農藥、農業塑膜等使用不科學和治理不及時打破了原有的生態平衡，也造成了耕地質量下降和水土流失問題。

其次，其他支持性要素的限制。我國的糧食生產面臨著技術、資金、人才等支持性要素投入不足和生產成本高、收益率低的問題。第一，技術制約。目前我國農業科技的貢獻率較低，農業技術研發資金投入不足，科技成果推廣轉化率不高，這說明了我國農業科技成果沒有很好的作用于生產力的提升，科技創新水平較低。農業技術推廣體系不完善，推廣人才缺乏。第二，其他要素制約。在引導農業走向現代化的道路上，資金和勞動力都面臨著離農化和非糧化的危機，生產要素開始朝著非糧種植和非農產業發展。大部分青壯年勞動力也開始選擇進城務工，導致農田荒置，農村發展“空心化”的狀況。第三，收益成本限制。近幾年，隨著我國種糧收益的下滑，再加上人口的流動，使得農民糧食種植的熱情受到了影響，再加上單產較低，成本升高，使得我們在國際競爭中處于下風。

（三）糧食存儲和進口情況

首先，我國的糧食存儲主要包含政府儲備、政策性存儲和企業市場化存儲以及個別的農戶個人行為的存糧。新中國剛成立的時候，由于我們面臨糧食短缺，因此庫存量較少。到了改革開放以后，通過農業市場結構的改革，我們開始逐步發展糧食種植，糧食產量增加，因此庫存量也開始提升。現階段我國的各類糧食儲備都比較充足。其次，從糧食進口綜合情況來看，我國的糧食貿易逆差局勢突出，隨著對外開放的不斷深化，我國的經濟結構、消費結構和農業生產成本都受到了一定的沖擊。糧食進口數量增加，而出口量則一直維持在較低的水平。我國糧食進口國中小麥的進口國主要是加拿大、法國和俄羅斯等，玉米向烏克蘭、美國等進口，而水稻則主要來自巴基斯坦、泰國等。維持糧食的適度進口不僅能夠滿足我國的糧食需求，也有助于減輕國內糧食生產壓力，是我們在生態資源和技術推廣限制下保障糧食安全的必然要求。

二、我國糧食需求的基本情況

目前我國的糧食需求情況還比較平穩也相對充足，但是由于我們的消費結構、人口結構和消費理念轉變的影響，需求趨勢開始朝著多元化的方向發展。現階段我國的糧食產量還比較穩定，也能夠滿足國民的基本消費需求。從空間結構上看，我國農村居民的人均糧食消費占整個消費比例要遠高于城市居民，這主要受到收入高低、消費習慣和飲食習慣的影響。再分析其變化趨勢，城鄉居民的整體人均糧食消費呈逐漸下降。而肉蛋奶等農產品的消費趨勢則在平穩中稍有增加，這其中，由于城鄉差距和受到這些農產品的價格較高的影響，城鎮居民人均肉蛋奶消費要高于農村。

隨著我國人口數量的增加、飲食結構的優化、人口流動和非農產業的提升。我國糧食需求在很長時間內將維持剛性增長業態，而糧食生產能力由于各項限制提升緩慢，因此糧食的供求關系將長時間處于邊緣化平衡狀態中。［2］首先，人口數量的增加帶動糧食消費需求上漲，人口帶來的供給壓力依然長期存在。其次，我國居民的飲食結構在不斷優化，基本溫飽消費開始下降，養殖用糧和工業用糧開始增加，因此糧食需求總量仍表現為上升趨勢。最后是人口結構的不斷變化也帶動了糧食消費需求的提升。改革開放以來，我國陸續出臺了城鄉一體化和新型城鎮化的發展戰略，大量農民向城鎮轉移，也對我們的糧食消費總需求帶來了很大的影響。

糧食需求優質化、多元化。消費觀念的轉變讓我們對優質、高端和豐富的糧食品類有了更多的需求。隨著我們生活質量的提升，我們的消費理念不僅限于吃得飽，而是轉向優質化和多樣化，這就推動了糧食深加工的發展，也提升了整體性的原糧需求。這種多元化的需求必須依托于糧食育種技術的研發和推廣，否則就只能通過“削肥減藥”的綠色食品來提升糧食的口感和質量，但是這又和糧食單產的要求形成矛盾。另外，面對居民消費結構的優化和綠色優質農產品的供應不足的情況，農產品的結構性問題也逐漸“浮出水面”。雖然我們一直在進行農業結構調整，優質農產品持續增加，但是依然面臨著低端產品較多的局面。據估測，未來很長一段時間我們的眾多糧食品種例如稻谷、小麥、大豆等，為了緩解供需不平衡，還需要利用進口來協調。

糧食產業鏈面臨整體性產后損耗。產后耗損是目前的國際化難題，一般發展中國家高于發達國家，產后損耗的恢復，會增加糧食供給和，降低糧食需求。首先是糧食的收割、存放、運輸、加工和市場化等環節都會發生一定程度的損耗。其次，我們還面臨著食物普遍性浪費嚴重問題，也為糧食安全和糧食需求帶了極大的威脅。隨著我們生活收入水平的提升，外出就餐的比例占整個飲食結構的很大部分，而且還在不斷升高，使得餐桌上的浪費量和浪費率都持續增加。

三、開放條件下保障糧食安全的政策建議

隨著我國對外開放的持續加深，國際糧食市場已經成為我國糧食供給結構的關鍵組成部分，同時也為我們的糧食安全帶來了一定的沖擊。國際糧食市場的波動性、未知性的風險加劇，通過分析我國現階段的糧食供需格局演變，可以看出降低糧食成本、提升管國際競爭力勢在必行。因此，我們要從構建具有國際競爭力的糧食生產機制、設立符合國際規則的糧食貿易政策、完善穩定的糧食供應體系、參與整合糧食安全國際化治理，從而保障我國的糧食安全。

第一，轉變糧食安全的目標機制，完成從產量向競爭力的改革。要完成我們糧食安全理念的蛻變，適當調整我們糧食高產量和高自給率的生產方向，將關注點放在怎樣降低糧食生產成本和提升國際競爭力上，進而保障糧食安全。一方面，要深入探究我們糧食生產成本不斷上升的重要影響因素，尋找有針對性和指向性的解決模式，著力降低糧食生產成本，構筑競爭優勢，例如可以借助土地大規模經營、農業機械化含量增加、培育新型農業人才，降低農業生產的人工成本；［3］加緊研發優質作物品種、提升科技研發和農業技術推廣，來增強土地種植的單產率和資源高效利用率；加大政府農業資金扶持力度，用公共投資取代個人投資來減輕農民的糧食生產壓力；另一方面，也可以借助豐富農產品品類、提升農產品附加值來實現差異化競爭以填補成本上的弱勢，通過高端化品質和品牌打造，步入優質低價的競爭道路；通過產業融合、農產品深加工，創新產業模式，來促進我國農業產業鏈的升級，重塑綜合競爭力。

第二，創新農業支持保護體系，將國內糧食貿易支持規則與國際要求更好銜接。根據國際規則的要求，敏銳挖掘我國民生的焦點，將對外開放視角下提升國際競爭力的農業改革和完善我國的農業支持保護體系相結合。首先，我們要優化國際規則限制下的補貼手段，發揮規則允許的補貼空間的最優利用價值。二是要系統分析對外貿易規則的具體內容，通過增強使用規則的意識和水平，來探索國內支持與這些規則之間的契合程度。三是在國際規則商討和制定的過程中，我們要加強參與，通過提出合理的建議來促進和引導貿易規則的優化和改革。一方面，在對外貿易中涉及的國內支持規則對不同發展水平的國家之間存在區別對待問題，要在未來的談判和商討中進行糾正和調整，推動貿易公平的實現。另一方面，在國際對外貿易架構下的農業改革中，我們也要發揮重要的話語權，在糧食安全儲備、國內糧食貿易支持，以及出口要求等議題研討上發揮關鍵作用，盡量促成談判有利結果。

第三，建立我國在外部市場的應用管控機制，提升風險管控的主動性。積極提升我國對外開放背景下的糧食市場運營能力和資源配置水平，要主動出擊，提升風險預警，加大力度完善設防和管控機制，來分解和降低國際糧食貿易中的輸入風險。首先，要增加糧食進口來源路徑，打造健康穩定的國際糧源貿易鏈。其次是要強化支持和保護性政策空間，提升農產品進口整合水平。由于我國協調糧食進口的有效方法受限，急需在未來的貿易商榷中積極維護糧食關稅不讓、貿易配額穩定、國內支持空間不被弱化。同時，加強貿易救濟的應用水平，依照反傾銷、反補貼和保障措施的相關協定，使得我們在國際貿易發展中，能夠為調節糧食進口保留合理的空間。最后，要及時設置農產品進口監管和產業侵害預警機制，構筑快速反應措施。我們要貫徹落實大規模農產品的國際市場監測、預判和警示，健全農產品貿易侵害補償政策，積極向受損害的產業、區域和農戶施以援手，幫助他們優化生產結構、增強競爭力，通過自身能力的提升來應對國際競爭。

第四，提升糧食安全國際治理和制度創新的話語權，營造健康的外部市場環境。妥善處理國際貿易和外部資源與推動我國糧食安全之間的關系，不光需要提升對進口風險的防控水平，更需要我們先發制人，利用和其他國家或者國際組織的密切合作，積極營造一個健康的國際糧食市場化環境，構筑糧食安全的有利格局。一方面，要正確看待“引進來”和“走出去”這兩個對外貿易模式，將兩者有機結合，加強農業貿易和對外投資。利用“引進來”，在糧食貿易、境外資本和高新技術的支持下，彌補國內糧食供應的缺口；利用“走出去”，加強我們在農業國際資源和國際市場競爭中的競爭能力。［4］在對外開放的背景下，可以扶持具備條件的企業率先實現“走出去”，通過產業鏈的優化重組，深化對國際產業市場的掌控。另一方面，要構筑我們在糧食安全國際治理中的話語權，幫助構建良好的治理秩序。尤其是當下全球都面臨著新冠疫情的持續蔓延和未來很長一段時間的疫情常態化，我國要在打造人類命運共同體的基礎上，與世界攜手，共擊疫情，通力配合實現全球糧食生產供應的充足，扭轉世界范圍內的糧食安全困局，實現糧食貿易穩定。同時我們還要在國際治理體系制定中發揮成員國作用，增強世界糧食安全措施的統一性和協調性，推進共討共建共享的國際治理觀。

糧食生產是與國計民生相結合的重要議題，本文主要通過分析我國糧食主產區的需求和供應的具體格局演化，了解我們糧食供應發展歷史、現階段存在的一些限制因素以及未來的趨勢走向。挖掘其中潛在的糧食安全問題，進而在對外開放的背景下，探索通過怎樣的措施，來保障在國際貿易競爭和糧食輸入進口的過程中，實現我國糧食安全的穩定發展。