“三治融合”視域下社會資本參與鄉村治理的邏輯理路及政策建議*

◎白曉明

新型城鎮化進程中鄉村社會結構發生了深刻變化，在鄉村社會治理過程中原來的社會網絡體系遭到了嚴重破壞。村民之間的關系變得疏離，社會資本匱乏，鄉村治理面臨著前所未有的挑戰和困難。鄉村作為基層自治組織，在治理過程中一旦內部治理能力弱化，原有制度體系失效，就會導致相關政策落實不暢。因此，從鄉村治理角度看，需要重新理順鄉村社會治理結構及各主體之間的利益關系，通過德治、法治、自治等融合治理的方式，持續推進鄉村治理能力現代化。

一、“三治融合”背景下鄉村治理的現實挑戰與力量來源

在鄉村治理現代化進程中，鄉村治理新問題不斷出現，多元利益主體的訴求越來越迫切，進一步加大了鄉村治理難度，加之鄉村治理本身就具有復雜性，系統性等諸多特征［1］。在治理過程中出現了社會網絡斷裂，村規民約權威性弱化，傳統文化與現代文化碰撞等現實困境。而要想提升鄉村社會治理水平，就需要從德治、法治和自治等多個角度入手，對鄉村治理資源和力量進行整合，進一步提升鄉村治理質量。

（一）鄉村治理的現實挑戰

第一，鄉村社會結構變遷引發的社會網絡斷裂。傳統農村社會相對封閉，加之交通閉塞，很多村民很少外出活動。在農村內部形成了相對穩定的熟人社會，由于鄉村社會的封閉性，在鄉村社會治理過程中村民參與積極性較高，愿意按照村規民約行事，鄉村治理步驟和手段相對簡單。但是是城鄉二元經濟體制逐步瓦解，農村市場經濟逐漸活躍，原來的鄉村社會結構發生了深刻變化，舊有的關系網絡面臨破裂，鄉村治理內生動力不足。受到內外部環境的影響，原來的熟人關系逐漸轉變成為半熟人關系，村民之間的信任度逐漸降低，村民的集體行動力不斷弱化，進一步加劇了鄉村治理難度。加之部分鄉村精英向城市流動，受到城市化的影響，其思維方式和行為方式已經與鄉村原住民出現了明顯差異，傳統的親情和地緣意識越來越淡漠，參與鄉村治理的主動性越來越低，導致鄉村治理低效而無序。

第二，傳統鄉規民約權威弱化導致的村莊秩序危機。在鄉村場域中，村民是整個鄉村網絡關系的基礎。村民在日常生活中會遵守村規民約，并將其作為行為規范的依據。可以說，村規民約是鄉村社會倫理性和契約性的承載主體對村民的思維和行為方式產生的深刻影響。但隨著當前城鎮化的不斷推進，村民外流以及村民內部的關系度不斷下降，使村規民約的約束力越來越低。加之村規民約本身的懲戒作用并不明顯，一旦村莊出現生態環境問題或治安問題，村規民約并不能保護村民的合法權益，相應的其權威性和契約性就會遭到質疑，鄉村治理將出現信任危機，進而影響村莊秩序。

第三，傳統鄉村文化與現代文化之間的碰撞與博弈。傳統農村社會治理，鄉賢和宗族在農村社會治理中發揮著重要的穩定作用，尤其是在日常秩序維護中具有不可或缺的作用，在鄉村社會治理進程中傳統文化會對治理進程、治理手段、治理方式產生著潛移默化的熏陶和塑造。一方面，雖然新中國成立之后，傳統文化思想受到了擠壓，在市場經濟的影響下，原來的社會結構出現了斷裂。但當前在鄉村社會治理中我們不能忽視傳統文化對于鄉村治理的影響［2］。另一方面，隨著農村市場經濟的不斷活躍以及外來文化和現代文化對于鄉村傳統文化的沖擊，傳統鄉村文化正在被擠壓力資本和外來文化帶來的利益糾紛影響了鄉村治理成效?，F代社會多元價值對原來的鄉村傳統價值體系產生了深刻影響，在不斷侵蝕之下，鄉村文化出現了衰落和凋敝，在碰撞與博弈過程中傳統鄉村落于下風，其鄉村治理中能夠發揮的作用也會越來越弱。

（二）鄉村治理的力量來源

現代鄉村社會治理既需要兼顧不同利益主體的多元化訴求，也要實現鄉村社會公共利益最大化，進而達到鄉村社會治理的可持續性。社會資本可以通過社會組織、社會網絡、人際關系、價值規范等多種形式參與到鄉村治理之中，為特定范圍內的成員提供資本支持。從社會治理效能的角度看，通過對鄉村內部社會資本的挖掘和整合，能夠更好地激發鄉村社會內生動力，提升鄉村社會治理質量。

首先，發揮社會資本價值有助于建構鄉村自治“信任”網絡。社會資本包含社會關系網絡、價值規范并由此產生的信任。社會關系網絡是開展鄉村社會治理工作的前提條件，價值規范是一種非正式的規范形式，能夠與正式規范形成互補，對鄉村社會治理工作能夠起到重要的促進作用。責任是鄉村居民相互認同、相互不理解的基礎。在鄉村治理進程中，信用體系的構建能夠避免失信行為，從而為鄉村社會構建更為完善的信任基礎，實現集體利益最大化，有效保障個體的合法權益。在農村集體經濟組織中，如果個別成員因為自身行動給集體經濟組織造成了損失，勢必會失去集體經濟組織的信任，進而導致成員自身利益受到損失。信任在社會資本的作用下，能夠更好地約束村民的行為，并愿意選擇集體行動。

其次，發揮社會資本價值有助于維護鄉村法治“秩序”空間。鄉村振興背景下，為了更好地推進鄉村發展，國家出臺了一系列法律法規，為鄉村治理法治化進程提供了法律依據。但同時我們也要看到鄉村治理的復雜性，涉及鄰里糾紛、撫養、勞資關系、土地糾紛、離婚等多個方面，國家出臺的法律法規難以對這些方面全面觸及，也有很多問題缺少相應的制度依據，這就需要借助社會資本的力量來彌補鄉村治理制度的空白和欠缺，并與之形成互補［3］。在鄉村法治“秩序”空間中既能夠發揮社會為資本的獨特作用，也能夠節省鄉村治理成本。雖然傳統社會資本在市場經濟的沖擊下受到了影響，但植根于群眾生活的村規民約風俗禮儀仍然能夠在鄉村社會秩序維護方面發揮著重要作用，進而提升鄉村治理效率。

再次，發揮社會資本價值有助于夯實鄉村德治“觀念”基礎。當前農村社會關系網絡雖然受到了沖擊和影響傳統社會資本以家族關系為紐帶的社會治理基礎在現代社會治理模式影響下受到了沖擊，但在鄉村事務處理、矛盾糾紛處理方面仍然發揮著不可替代的作用。這種社會關系網絡既有情感聯系，也有利益聯系，因此對當前鄉村社會治理仍然產生著重要影響。鄉村社會人際關系在先進思想和觀念的影響下出現了現代性的特征，例如，契約意識和市場精神。但當前在鄉村社會問題解決方面，傳統的親族倫理關系、現代的共同價值以及契約意識和公共規則都發揮著一定作用。人情、面子和關系因素在農村社會矛盾糾紛解決上仍能夠提供強有力的支撐。從社會治理的角度看，對傳統鄉村社會信用資源以及社會關系網絡整合具有其現實必要性。

二、“三治融合”視域下社會資本參與鄉村治理的邏輯理路

“三治融合”背景下，要充分認識到當前鄉村治理的復雜性和艱巨性。結合當前鄉村治理的具體情況，不斷調試鄉村社會在新型城鎮化發展過程中所面臨的問題和困難，實現對文化型資本、制度型資本和資源型資本的有效整合，充分發揮社會資本在鄉村治理中的特殊功能和作用，有效提高社會治理效率。

（一）通過社會契約合作實現社會資本培育

鄉村治理需要多元主體共同參與，形成契合鄉村需求的治理模式和治理結構。這里既包含自上而下的社會契約合作，也包含自下而上的社會資本培育。從前者看，強調的是基層黨組織和基層政府在鄉村治理中的功能和作用，通過社會契約的形式強制治理主體參與到鄉村治理之中，政府契約治理成了重要的管制工具，通過契約形式，由政府和其他供應主體為農村提供公共服務。通過主體權責明確、分工協作等形式，切實保障公共服務質量［4］。從社會資本培育的角度看，主要是發動社會組織、村民等社會力量在信任互惠的基礎之上，激發治理主體參與的積極性和主動性。通過互動—信任—互惠的社會資本治理路徑，既能夠滿足民眾的利益訴求，也能夠進一步提升民眾的歸屬感，在互動過程中生成持續的動力源泉，在相互信任與互惠規則的基礎之上，為民眾參與鄉村治理提供保障。通過社會契約合作實現社會資本培育，一方面，理順鄉土關系，增強鄉村治理的靈活性。另一方面，在社會資本培育過程中要以契約精神為紐帶，增強鄉村治理的規范性，通過多元治理主體參與，實現政府與社會之間的權力共享，增強鄉村治理成效。

（二）整合同質性社會資本形成資本合力

同質性社會資本主要是指社會關系網絡，包含宗族關系和鄉村精英等。在鄉村治理工作開展過程能夠提供支持和幫助。為了更好地整合同質性社會資本形成合力。一方面，優化宗族關系網絡。在鄉村治理過程中，可以將宗族轉變成為村民表達自身利益訴求的重要載體，充分發揮宗族的組織力量，將更廣泛的居民納入溝通平臺之上，培育村民的民主思維和政治參與積極性，在鄉村社會中營造和諧民主的氛圍。同時，鄉村治理主體還可以通過輿論引導、宣傳教育、治理規則制定等多種方式實現宗族關系網絡的良性循環，有效解決宗族勢力過多占據行政資源問題，消解宗族關系網絡中的不良社會資本。另一方面，充分發揮鄉村精英作用。在新型城鎮化進程中鄉村精英大量流失，但隨著鄉村振興戰略的穩步推動，越來越多的鄉村精英開始回歸農村，作為正式制度和社會資本的重要紐帶，鄉村精英完全可以成為鄉村治理工作開展的重要參與主體。一般鄉村精英文化程度較高，且具有一定的經濟實力和社會威望，對黨和國家的政策相對熟悉，在鄉村治理過程中可以發揮鄉村精英的獨特優勢和引領作用，有助于提升鄉村事務決策的科學性和民主性。但同時也要對鄉村精英的權利范圍進行合理限制，確保鄉村精英合理使用自身權力，與鄉村居民一道共同參與到鄉村治理之中。

（三）注重挖掘網絡社會資本的橋梁作用

網絡作為社會資本的重要載體，完全可以成為鄉村治理的重要橋梁，從社會資本的角度看，網絡又可以劃分為正式網絡和非正式網絡。前者更加強調權責清晰，分工明確，能夠承擔起社會職能，并對某種特殊社會關系進行傳導。而社會關系就意味著社會資源，通過正式網絡能夠以更為規范化、專業化的方式為農村居民提供公共服務，為農業現代化培育新動能，為農村經濟社會可持續發展提供安全網絡體系。而非正式網絡則是以農民的興趣、愛好、利益等因素作為前提條件，以鄉土文化的宗教組織作為重要基礎，形成的非正式網絡。非正式網絡既能夠為政府政策方針落實提供載體和平臺，也有助于凝聚民心，提升農村居民的話語權和組織力。因此，在鄉村治理過程中應充分利用社會網絡的通達性和覆蓋性，使農村居民都能夠融入社會關系網絡之中，在千絲萬縷的社會關系網絡互動作用下形成信任互惠關系，并以此不斷豐富網絡內部的社會資本，有效降低鄉村社會資本成本，實現村民之間更廣泛的合作，最終達到善治目標。

三、“三治融合”框架下社會資本參與鄉村治理的政策建議

“三治融合”背景下，為了充分發揮德治、法治和自治的不同功能和屬性，有必要對社會資本進行深入挖掘，并將其融到鄉村治理之中。新型城鎮化背景下需要突破社會資本不足和錯配問題，培育社會資本在鄉村治理中新模式。一方面，轉變基層政府治理理念，賦予鄉村自治更大的空間。另一方面，完善制度性社會資本，實施社會資本存量與增量改革，壯大社會資本力量，為鄉村治理提供更為持續的動力源泉。

（一）轉變基層政府治理理念

基層政府是鄉村治理的重要參與主體，也是宏觀政策的制定者和實施者。為進一步提升鄉村治理效果，促進社會資本發展，有必要給予鄉村自治組織更大的發展空間，賦予鄉村自治組織在鄉村發展決策和公共事務管理方面對應的權責，同時要構建正式的制度機制，在“三治融合”的框架下建立更為科學有序的合作關系，切實保障廣大農村居民的自主權、知情權、監督權和參與權。同時要對村委會和村民自治組織的職責分工加以明確，通過制度的形式加以固化，減少村委會對于村民自身發展公共事務的直接干預，更好地激發村民的政治參與積極性和主人翁意識，形成共建、共享、共治局面，通過多方行動主體利益的良性互動，有效克服村民自治組織一家獨大局面，構建更為多元扁平的鄉村治理組織架構。同時要注重社會資本中信任關系體系構建，有效協調不同主體之間的利益關系，克服熟人文化、面子觀念等道德風險，切實確保決策的穩定性和政策執行的延續性，進一步提升鄉村治理水平和治理質量。

（二）完善制度性社會資本

制度性社會資本包含信任制度、村規民約等。作為正式制度的有效彌補，制度性社會資本與正式制度能夠相互配合，在鄉村治理中發揮著獨特作用。為此，一方面，要完善村規民約。將村規民約作為協調鄉村社會事務，處理鄉村矛盾沖突的重要參照。村民委員會要結合鄉村治理實際需要引導鄉村居民主動參與到村規民約制定工作之中，充分發揮村民的主觀能動性，既要體現出村規民約的地方特色，也要切實彰顯國家法律法規價值，既要對村干部去權責進行規范，也要對村民的行為進行約束。通過完善村規民約，既有助于保障村民的合法權益，又能夠獲得鄉村居民的認可，在村規民約落實過程中能夠減少阻力。另一方面，完善信任制度。政府要從法律層面對信任制度加以固化，以法律保障的形式倡導誠實守信的重要性，在鄉村社會中營造良好的信任氛圍。特別是基層工作人員要恪守誠信底線，樹立黨和國家的正面形象，不斷提升政府的公信力，在鄉村營造講誠信的氛圍，讓農村居民人人都成為守信主體。

（三）實施社會資本存量與增量改革

傳統社會制度安排主要以家庭為核心。農村社會資本的主要形式也是以家庭、血緣和地緣關系為主。隨著新型城鎮化都不能推進，大量青壯年勞動力外流，家庭內部社會資本斷裂，在一定程度上影響了家庭治理功能作用發揮。鄉村振興背景下，國家調整了農民的就業政策，積極支持勞動力就地就近就業。隨著鄉鎮和縣域經濟的發展，能夠使原來破碎的家庭關系逐漸恢復，更好地發揮家庭治理在鄉村治理的基礎性作用。同時，政府還要加大政策引進力度，吸引本土精英回歸，有效阻斷社會資本外流，營造良好的營商環境，吸引更多人才資源、經濟資源回鄉創業，為鄉村振興奠定堅實基礎。此外，還要重塑傳統文化自信，推進鄉村文化建設，通過培育和發現新鄉賢，進一步豐富社會資本，實現社會資本存量與增量雙增。

總之，“三治融合”框架下，在推進鄉村治理進程中需要發揮德治、自治、法治的不同功能和作用。鄉村社會作為熟人社會，與城市治理截然不同，在治理過程中社會資本具有比較優勢，在鄉村社會治理過程中也對社會資本產生了一定的依賴性。通過社會資本的重構和優化，有助于鄉村自治、法治與德治綜合治理作用的發揮，通過三者融合發展，進一步提升鄉村治理現代化水平。