法治思維在黨內法規制度體系中的應用與意義

摘？要：作為黨的建設偉大工程的重要內容，黨內法規制度體系的完善需要通過法治思維來增強其適應、形成科學體系和銜接法律。具體來說，黨內法規制度體系應用憲法思維明確黨章的核心地位，應用法律部門思維實現橫向板塊劃分，應用效力位階思維實現縱向梯度結構，應用德法并治思維實現以剛性和柔性調整方式的并舉。以此為基礎，必須通過堅持法治思維以實現黨內法規制度體系的不斷完善。

關鍵詞：黨內法規制度體系；法治思維；需求；體現；強化

黨的二十大報告指出，要完善黨的自我革命制度規范體系。堅持制度治黨、依規治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內法規制度體系，增強黨內法規權威性和執行力，形成堅持真理、修正錯誤，發現問題、糾正偏差的機制。法治思維，指的是在法治理念的基礎上，運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程[1]。法治思維是一種重要的哲學思維方式，多次體現在習近平總書記的系列講話中。習近平總書記站在馬克思主義哲學的高度，要求全黨要不斷提高運用法治思維和法治方式推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險能力。完善黨內法規制度體系作為堅定不移全面從嚴治黨、深入推進新時代黨的建設新的偉大工程的重要內容，對于法治思維存在現實的需求。

一、黨內法規制度體系的現狀分析

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全方位推進黨內法規制度體系建設，各位階、各領域、各層面、各環節的黨內法規制度建設有序展開，形成了以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，為新時代黨的建設偉大工程提供了堅實的制度依據。目前，以黨章為根本遵循的黨內法規制度體系已經形成“四梁八柱”之體系構架，即在黨章之下，中央八項規定、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨黨內監督條例》四部規范架起了黨內法規的“橫梁”，構成下位黨內法規的立規指南和框架。“橫梁”之下，立規規范、黨的組織、廉潔自律、厲行節約、紀律處分、選拔任用、教育培訓、監督巡視等八個方面的條例、規則、規定、辦法、細則，組成黨內法規制度體系的八根“支柱”。“四梁八柱”的形成，標志著黨內法規不僅在數量上實現了跨越式發展，而且在立規質量和體系建設方面取得了重要成就，彰顯了中國共產黨全面從嚴治黨、依規治黨的決心。“四梁八柱”體系結構具有鮮明的科學性和構建性，實現了黨的建設各領域的基本周延和全面覆蓋，是法治思維具體運用和踐行的結果。

二、法治思維在黨內法規制度體系中的應用

（一）黨的章程應用憲法綱領思維

1954年中央人民政府委員會討論我國第一部憲法草案時，毛澤東同志強調：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。”憲法是衡量一個現代民族國家民主法治程度的重要標準。在我國，《中華人民共和國憲法》是根本法，是治國理政的總章程。國家范圍內一切主體都必須遵守憲法，一切法律法規都要以憲法為遵循，不得與憲法相抵觸。憲法思維是指人們運用對憲法本身的認識來觀察問題、提出問題、分析問題和解決問題的思維方式。[2]憲法思維最鮮明的特征是綱領性、基礎性和根本性的思考方式，在構建制度體系的過程中，必須首先以綱領性文件明確一個團體、一個國家最根本、最核心的問題，如公司章程、社團章程等就是憲法思維的具體實踐。

中國共產黨歷來十分重視憲法思維在革命、建設和改革中的重要作用，在中華人民共和國成立之前，就有《陜甘寧邊區憲法原則》《共同綱領》等早期憲法實踐，在建國之后又領導人民制定了四部憲法，并逐漸形成以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。在黨的建設偉大工程方面，憲法思維最直接的體現就是《中國共產黨章程》的制定和完善。黨章是衡量一個政黨是否成熟的關鍵因素之一，是政黨為保證全黨在政治上、思想上的一致和組織上、行動上的統一所制定的章程，其主要內容包括該黨的性質、指導思想、綱領任務、組織結構、組織制度，黨員的條件、權利、義務和紀律等項。黨章至于黨內法規制度體系，就如同憲法至于中國特色社會主義法律體系。作為“1+4”黨內法規制度體基本框架中的“1”，黨章占據最核心、最根本的位置，具有最高效力，其他黨內法規制度必須以黨章為依據和基礎。例如《中國共產黨巡視工作條例》等黨內法規在第一條明確規定“根據《中國共產黨章程》，制定本條例”。

（二）橫向構建應用法律部門思維

法律部門，是根據法律規范所調整社會關系的不同領域和不同方法等所劃分的同類法律規范的總和。一部法律的調整范圍往往決定著該部法律的基本理念、基本結構和基本內容。[3]我國現行法律體系主要有憲法及其相關法律、刑法、民法等多個法律部門組成。調整范圍是區分不同法律部門之間的首要標準，如行政法調整行政主體和行政相對人之間因為行政行為產生的法律關系，民法調整平等民事主體之間的人身和財產關系。在這一過程中，立法者將國家和社會領域中需要法律加以規范的各種事實抽象化為法律關系，然后將以法律關系的不同性質為標準，有針對性地制定不同的法律法規。

法律部門思維，則是指在構建黨內法規制度體系的過程中借用法律部門的基本理念和基本結構，根據調整內容的不同將黨內法規制度劃分為不同的部分，以化整為零的方式科學構建黨內法規制度體系，具體表現為從調整領域的角度進行考量。在黨章之下，目前黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度四個板塊已初步成型，逐漸形成以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系。板塊的劃分是黨中央將黨的建設偉大工程解構為不同領域進而有針對性地制定法規制度，是法律部門思維在宏觀架構層面的鮮明顯現。

（三）縱深構建應用效力位階思維

“位階”一詞本意指官員等級。法律位階，是指每一部規范性法律文本在法律體系中以效力為依據的縱向等級。下位階的法律必須服從上位階的法律，所有的法律必須服從最高位階的法。在我國，按照憲法和立法法規定的立法體制，法律位階共分六級，它們從高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法規、地方性法規和規章。與國家法律體系類似，黨內法規制度體系中也存在著自黨章開始從上至下、高低有序的效力等級。對不同黨內法規的效力位階進行區分，正是為了通過“下級服從上級”的原則強化黨內法規制度體系內部的統一協調。[4]現階段，黨內法規制度由以下內容組成：

一是黨章：對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規定。二是準則：對全黨政治、組織生活和全體黨員行為作出基本規定，如《中國共產黨廉潔自律準則》《新形勢下黨內政治生活的若干準則》等；三是條例：對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定，如《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨巡視工作條例》；四是其他規則、規定、辦法、細則：對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規定。由中紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，如《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》等。以效力為依據，自上而下厘清制度體系中各類文件的效力等級，通過強化上位法對下位法指導、下位法對上位法的依據來協調整個制度體系的內部關系，防止出現系統性矛盾。黨內法規制度體系已形成的清晰地效力位階就是法律位階思維的鮮明體現。

（四）調整方式應用德法并治思維

習總書記多次引用“法安天下，德潤人心”來強調治國理政中法律與道德的不可或缺和相輔相成。在中國特色社會主義法治語境中，剛性規則和柔性規則必須兼具且結合，是法治思維的應有之意。

柔性的規則比如倫理道德、社會風俗、交易習慣等非正式法律淵源，其中道德規范是社會中最普遍、最廣泛的柔性規則。以道德為主的柔性規則往往以引領、倡導為調整方式，由輿論監督、行業自律等形式為支撐，沒有對違反規則的責任形式做出規定。同理，2015年10月，中共中央印發的《中國共產黨廉潔自律準則》是中國共產黨執政以來第一部堅持正面倡導、面向全體黨員的規范全黨廉潔自律工作的重要基礎性法規，對普通黨員和黨員領導干部劃出了道德高線。但是該法規并沒有規定違反該規定的行為應承擔何種責任、給與何種處罰，表現出倡導性和概括性。

剛性規則一般指法律法規等由國家強制力保障實施的規范。違反法律法規將會承擔什么樣的責任一般會在條文中進行具體的規定，并由法定的國家機關進行追責。最典型的如刑法條文，一般會明確規定何種行為構成犯罪，以及應該處于何種程度的刑罰處罰。在黨內法規制度體系中，《中國共產黨紀律處分條例》劃出了紀律的底線，是典型的剛性規則。如《中國共產黨紀律處分條例》第四十四條規定：“在重大原則問題上不同黨中央保持一致且有實際言論、行為或者造成不良后果的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分。”在結構上既明確了違規行為的具體形態，又明確了相對應的紀律處分形式，結合總則部分相關規定，具有鮮明的可操作性和確定性。

三、以法治思維助推黨內法規制度體系的完善

（一）堅持動態發展

進入中國特色社會主義新時代的中國共產黨將繼續推進黨內法規制度體系的不斷完善，必然有更新的黨內法規制度規范及時出臺，以及不適應實踐需求的舊法規制度規范及時被清理。這就要求黨內法規制度形成一個開放的、動態的體系，能夠在保持框架結構穩定不變的基礎上隨時根據管黨治黨的實際需求進行調整，增強制度治黨的穩定性、權威性和時效性。如何科學構建黨內法規制度體系，不僅需要專業的黨建專業知識和實踐經驗為基礎，更需要以法治思維為導向進行高屋建瓴的頂層設計。在黨內領域，法規制度體系可以以類推的思維方法借鑒國家法律體系的構建方式，充分考慮不同法律部門、不同法律位階之間的相互關系，以及縱橫經緯的基本架構。

（二）樹立全局視野

法治思維是馬克思主義辯證唯物主義的世界觀和方法論在法治領域的具體化表現，必然要求要樹立正確的全局觀來認識和理解事物。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局推進，以前所未有的廣度和深度將法治理念貫徹到包括管黨治黨在內的國家社會生活的方方面面，已然形成一個具有前瞻性和超越性的法治工作大格局。要在黨內法規制度體系中強化法治思維，必須首先堅持站在依法治國的全局視野高屋建瓴，長遠布局。只有站在全面依法治國的戰略高度和全局視角，才能更加深刻認識到黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系之間的聯系與區別，進而更加全面地理解法治思維的適用性和科學性，并以此來推進黨內法規制度體系的完善。

（三）抓住關鍵少數

制度建設的本質還是要做好“人”的工作，黨的建設偉大工程最終要通過黨員落到實處。習近平總書記在多次講話中明確強調要堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”。“關鍵少數”作為全面從嚴治黨的領導者和組織者，深度參與黨內法規和其他規范性文件的制定，發揮著關鍵性、示范性、引領性作用。只有各級領導干部深刻理解和掌握了法治思維，并以法治思維來指導黨內法規制度以及其他規范性文件的制定，才能保障法治思維在黨內法規制度體系中不斷貫徹。

然而，思維的學習比知識的學習更具難度。知識可以通過簡單的傳授獲得，思維的形成還需要輔助以有計劃的長期的訓練和鞏固。因此，必須將法治思維的學習和訓練納入各級黨組織領導班子學習計劃，并在黨校、行政學院開設法治思維的長期性專題課程，以具體案例分析、規章制度解析、現場教學等豐富的形式來實現法治思維的植入和培育。

總之，法治思維作為一種科學思維方式，是指導黨內法規制度體系建設的有效工具，更是全面依法治國的必然要求。在法治思維的助推下，筑法治之基、行法治之力、積法治之勢，定能實現黨內法規制度體系的不斷完善！

參考文獻

[1]姜明安.法治、法治思維與法律手段——辯證關系及運用規則[J]，《人民論壇》2012（5）.

[2]鄧聯繁.論憲法思維的基本特征[J].《河北法學》2006（6）.

[3]來小鵬.論作為獨立法律部門的網絡法[J]，法學雜志2019，40（11）.

[4]侯嘉斌.黨內法規的效力位階與沖突規避[J]，社會主義研究.2019（5）.

（作者簡介：湯蕾，法學碩士，中共株洲市委黨校講師，研究方向為法學理論）