“鄉(xiāng)村治理”視角下村級組織審計實施模式比較

張麗雅

［摘 要］在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各地村級組織持有資金量大幅度增長，在資金使用過程中也存在諸多問題，影響各地縣鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會發(fā)展。本文立足于“鄉(xiāng)村治理”，以維護人民群眾利益為出發(fā)點，提出村級組織審計需重點關(guān)注的內(nèi)容，并從審計監(jiān)督的視角，歸納并評價現(xiàn)有村級組織審計模式的優(yōu)勢與劣勢，以便不同地區(qū)選取適合自身特點的村級組織審計模式。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)村治理；村級組織；審計模式

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.13.010

［中圖分類號］F810.6 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）13-0036-03

0? ? ?引 言

當(dāng)前我國全力推行“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，努力消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)共同富裕。目前村級組織持有的資金量大幅度增長，2023年財政部下達(dá)的中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金分配金額達(dá)1 485億元。因此，加強村級組織審計，提高村級“三資”使用與管理的效率，對鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實意義。

1? ? ?基于強化“鄉(xiāng)村治理”的村級組織審計內(nèi)容

“十四五”期間，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的工作重心之一是“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興”［1］。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)完美收官，農(nóng)村工作重心也轉(zhuǎn)移到“推進農(nóng)村高質(zhì)發(fā)展，增強農(nóng)村內(nèi)生能力”上。其在這樣的背景下，基于鄉(xiāng)村治理視角的基層審計將大有作為，其在促進地方政府合理配置城鄉(xiāng)公共資源、提高公共產(chǎn)品配置效率的同時，還有利于地方政府提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

1.1? ?檢查財務(wù)運行是否規(guī)范，助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是關(guān)注村級組織收支，檢查村級組織各項收支是否真實、合法和完整。具體檢查收入是否及時入賬，是否存在占用、挪用現(xiàn)象；檢查村級組織各項工程預(yù)決算是否經(jīng)上級審批，土地補償、政府下?lián)苜Y金是否及時、足額發(fā)放，有無阻礙農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展［2］。

二是關(guān)注村級組織資產(chǎn)、資源、資金及專業(yè)項目管理，檢查村級組織“資產(chǎn)、資源、資金”管理制度設(shè)計的合理性和執(zhí)行的有效性［3］。具體檢查村級組織的資產(chǎn)、資源的使用情況；資金是否真正用于助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展；專業(yè)項目的標(biāo)的、期限、方式是否合法、合規(guī)，是否引入競標(biāo)機制等［4］。

1.2? ?檢查資金使用是否高效，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

在“審計先行、巡察跟進”的農(nóng)村審計工作原則的指導(dǎo)下，明確村級經(jīng)濟運行及資金管理是鄉(xiāng)村審計的主要工作對象［5］。具體來說，要緊盯以下三個環(huán)節(jié)：一是緊盯資金撥付環(huán)節(jié)，加大源頭管控力度，重點關(guān)注村級組織資金是否及時足額用在涉農(nóng)項目上；二是緊盯資金使用環(huán)節(jié)，引入現(xiàn)代信息技術(shù)，對各個涉農(nóng)項目的資金使用進度實行實時跟蹤，確認(rèn)資金使用是否按時、按序執(zhí)行；三是緊盯管理環(huán)節(jié)，要加強事后問責(zé)，及時發(fā)現(xiàn)并糾正財務(wù)和項目管理不規(guī)范、不合法等問題，確保資金使用高效益。

1.3? ?檢查民生項目是否落地，維護農(nóng)民切身利益

民生問題不僅是社會問題，更是政治和發(fā)展問題。村級組織審計要本著“民本審計”的原則，重點關(guān)注民生項目監(jiān)督［6］，推動各項民生政策落實到位，確保惠民資金真正惠及廣大農(nóng)民。民生審計需從以下兩點出發(fā)：一是要嚴(yán)格遵照審計原則，選擇科學(xué)的審計方法進行審計；二是要傾聽民聲，采納民智，與廣大農(nóng)民保持高頻互動，全方位了解民意，獲取農(nóng)村各類民生項目的實際情況。

1.4? ?檢查生態(tài)政策是否落實，確保政策令行禁止

我國力爭在2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央經(jīng)過深思熟慮后作出的重大戰(zhàn)略決策，也是我國向世界作出的莊嚴(yán)承諾［7］。村級組織審計要緊盯我國生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行村級生態(tài)審計，助力村級生態(tài)治理。村級生態(tài)審計重點應(yīng)放在污染防治機制建設(shè)與運轉(zhuǎn)上，審計區(qū)域內(nèi)監(jiān)管“水、土、氣”環(huán)境因素質(zhì)量檢測部門和重點排污單位的生態(tài)環(huán)境資金使用情況及效果。

1.5? ?檢查村干部作風(fēng)是否廉潔，杜絕違法亂紀(jì)行為

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實施以來，隨著國家對農(nóng)村發(fā)展的投入越來越大，農(nóng)村干部經(jīng)手或管理的財物劇增。從農(nóng)村社會治理的視角來看，對農(nóng)村干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計可以有效遏制侵占公款現(xiàn)象，同時增強農(nóng)村干部廉潔自律意識，確保國家資金不受損失，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。對村干部審計要著眼于四大目標(biāo)：一是要強化農(nóng)村干部廉潔自律意識，確保國家各項惠民資金及時、安全、足額分發(fā)到農(nóng)民手中；二是要增強農(nóng)村干部的執(zhí)行力，確保鄉(xiāng)村振興政策落實“不走樣、不打折”；三是要促進村級各項制度的完善和民主管理；四是助力村干部共謀科學(xué)發(fā)展，針對農(nóng)村經(jīng)濟運行和管理中存在的突出問題，提出科學(xué)的整改意見和建議［8］。

2? ? ?當(dāng)前村級組織審計的主要模式

根據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計規(guī)定》的制度要求，目前村級組織審計從審計主體來看，分為直審、財務(wù)審計普查和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所審計等模式。

2.1? ?直審模式

由縣級審計局牽頭，直接到村級組織進行審計。2014年7月，由中紀(jì)委聯(lián)合其他部委出臺的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》規(guī)定，審計部門在同級黨委、政府授權(quán)下，有權(quán)對村級組織的主要干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計。這種審計模式的最大特點是縣（區(qū)）委、縣（區(qū)）政府授權(quán)給縣（區(qū)）審計局，由縣（區(qū)）審計局組織精干審計人員對持有資金量較大、群眾反映問題較多的村級組織進行審計，其監(jiān)督效能好、震懾力大，是屬于直接監(jiān)督村級組織負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟責(zé)任的政府行為。

以江蘇省連云港市贛榆區(qū)為例。該區(qū)是全國百強縣，海洋資源豐富，已建成四大生產(chǎn)體系，貿(mào)工漁一體化、產(chǎn)加銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化格局初具形態(tài)，“一村一品”鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展階梯式遞進初顯成效。海頭鎮(zhèn)是該區(qū)的沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其下轄的各村級組織依托灘涂、濕地等資源發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較好，收取的各類租金、管理費和村辦企業(yè)經(jīng)營收入多。為強化村級組織審計，贛榆區(qū)整合審計資源，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所整合為4個審計分局，隸屬于區(qū)審計局，每個分局負(fù)責(zé)3～4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級組織的審計工作，同時區(qū)審計局抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干任分局領(lǐng)導(dǎo)，確保農(nóng)村審計專業(yè)規(guī)范。分局在區(qū)委、區(qū)政府授權(quán)下，接受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府委托，依法對村級組織獨立審計，審計結(jié)果報送區(qū)委、區(qū)政府和委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府，后續(xù)問題整改由委托單位監(jiān)督執(zhí)行。審計的項目包括常規(guī)審計、村干部經(jīng)濟責(zé)任審計和離任審計以及各類專項審計。同時，考慮到審計客觀性會受到“人情審、屬地審”等因素影響，每個審計分局的工作人員每三年輪崗一次。

這種模式的優(yōu)點是權(quán)威性高、針對性強、專業(yè)規(guī)范，在獲取資料、查辦案件和核實上能充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，其缺點是審計力量有限，很難對所有村級組織全覆蓋，只能對社會影響大、問題多的村級組織采用。

2.2? ?財務(wù)審計普查模式

財務(wù)審計普查是常規(guī)審計檢查，是營造農(nóng)村“風(fēng)清氣正”廉政生態(tài)的有力抓手，能有效地配合農(nóng)村黨建、資金管理和村官廉政建設(shè)。村級財務(wù)審計普查是由縣（區(qū)）黨委牽頭，組建由紀(jì)檢監(jiān)察、審計、財政、農(nóng)業(yè)等職能部門聯(lián)合組成的若干個審計普查工作組，依法依規(guī)按預(yù)定的審計內(nèi)容和審計程序定期對全縣（區(qū)）村級組織財務(wù)進行全面檢查。縣（區(qū)）審計局在審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)、審計專業(yè)人員調(diào)度、各組審計結(jié)果匯總等方面對村級組織財務(wù)審計檢查進行指導(dǎo)，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，與所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府討論、確認(rèn)并推進整改。

這種模式需縣（區(qū)）委和政府牽頭，縣（區(qū)）審計局負(fù)責(zé)具體實施和多部門協(xié)調(diào)，通過充分發(fā)揮縣（區(qū)）級黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，各部門密切合作，有效調(diào)集全縣（區(qū)）范圍內(nèi)的審計資源，減少各部門間的資源內(nèi)耗，提高審計效率。其缺點是審計與鄉(xiāng)村治理銜接不緊，易流于形式或陷入單純查賬的窘境。此外，普查重點不突出，很難做到深挖、查實、弄透問題。

2.3? ?鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所審計模式

在新修正的《村民委員會組織法》施行之前，村級組織經(jīng)濟責(zé)任審計由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟經(jīng)營管理站負(fù)責(zé)實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟經(jīng)營管理站是立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，負(fù)責(zé)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民工作管理的一個職能部門。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟經(jīng)營管理站職責(zé)較多，且人員配備不足，導(dǎo)致對村級組織的經(jīng)濟審計效果較差。為了實現(xiàn)“管審分離”，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站一分為二，將其審計職能分離出來成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所。目前，一些經(jīng)濟發(fā)展水平較高和審計資源較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)開始探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立獨立的審計機構(gòu)，審計村級組織事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)是在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委授權(quán)下設(shè)立，負(fù)責(zé)所轄村級組織審計，在業(yè)務(wù)上接受縣（區(qū)）級審計局的指導(dǎo)，在工作方式上確保“人員獨立、工作獨立、辦公場所獨立”，鄉(xiāng)村審計所的審計工作對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和縣審計局負(fù)責(zé)。

此審計模式最大的優(yōu)勢就是能調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府加強村級組織的監(jiān)督管理的主觀能動性。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所在業(yè)務(wù)上接受縣（區(qū)）級審計局的指導(dǎo)，能確保審計工作按照國家審計準(zhǔn)則推進，審計結(jié)果也能真實、客觀地反映實際情況。其缺點主要是經(jīng)濟不太發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員配備不足，業(yè)務(wù)水平較低，達(dá)不到審計效果。

2.4? ?社會審計參與的審計模式

審計署《關(guān)于政協(xié)第十三屆全國委員會第四次會議第1801號（財稅金融類190號）提案答復(fù)的函》中對《關(guān)于充分發(fā)揮注冊會計師行業(yè)價值優(yōu)勢助力鄉(xiāng)村振興的提案》做出明確回復(fù)，目前已經(jīng)開展的鄉(xiāng)村振興項目摸底反饋工作中，很多方面的專業(yè)工作借助了注冊會計師行業(yè)的力量。以會計師事務(wù)所為代表的第三方評審機構(gòu)，充分運用其專業(yè)知識和專業(yè)技能，對規(guī)范和強化資金管理使用發(fā)揮了一定作用。會計師事務(wù)所作為獨立的第三方專業(yè)機構(gòu)參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)，將專門行業(yè)的監(jiān)督納入鄉(xiāng)村審計基層審計中，作為原有監(jiān)督體系的強力外援，在鄉(xiāng)村振興過程中的涉農(nóng)資金管理方面發(fā)揮積極作用。

然而，由于鄉(xiāng)村審計業(yè)務(wù)繁雜且審計費用不高，會計師事務(wù)所未設(shè)置專崗研究農(nóng)村組織經(jīng)濟情況，導(dǎo)致對農(nóng)村組織經(jīng)濟需要遵循的制度規(guī)范認(rèn)識不足，審計重點把握不準(zhǔn)，對村級組織經(jīng)濟問題的發(fā)現(xiàn)、風(fēng)險的規(guī)避和規(guī)范管理指導(dǎo)性不足。因此，這種審計模式只能作為鄉(xiāng)村專項審計的補充，而不能作為主體力量。

3? ? ?結(jié)束語

根據(jù)上文的歸納和總結(jié)，不論何種審計模式都能促進農(nóng)村組織經(jīng)濟運行更加規(guī)范，基層組織的治理能力得到提升。筆者認(rèn)為政府應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對村級組織審計制度進行頂層設(shè)計，并建議各地在推進村級組織審計時，要結(jié)合當(dāng)?shù)卮寮壗M織實際情況，權(quán)衡審計模式的優(yōu)劣，揚長避短，不打折扣地打通審計服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的“最后一公里”。

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