新政策環(huán)境下土地出讓金用于片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的路徑設(shè)計(jì)研究

武曉東

（中鐵〔上海〕投資集團(tuán)有限公司，上海 200333）

一、前言

隨著國(guó)家對(duì)地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管趨嚴(yán)，地方政府以其控股國(guó)有企業(yè)為媒介，大規(guī)模舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)模式面臨前所未有的挑戰(zhàn)，PPP 項(xiàng)目在經(jīng)歷短暫快速發(fā)展之后因受到地方財(cái)政空間的限制而遇到發(fā)展瓶頸，“投資人+EPC”、ABO 等片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)模式逐漸成為穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)大盤(pán)的重要舉措。隨著國(guó)家對(duì)地方政府隱性債務(wù)管控的持續(xù)發(fā)力，以“投資人+EPC”、ABO 模式實(shí)施的片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，因回款路徑設(shè)置不合理而被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致融資無(wú)法落地，企業(yè)被迫墊資施工或選擇供應(yīng)鏈金融、基金產(chǎn)品、信托產(chǎn)品等高成本融資資金，嚴(yán)重制約了工程實(shí)施進(jìn)度和實(shí)施效果，投資收益大大降低，投資風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。當(dāng)前，土地出讓金依然是地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，研究土地出讓金用于片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的可行路徑，對(duì)減少項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目落地具有重大意義。

二、研究背景

國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)土地出讓金、隱性債務(wù)、融資貸款等強(qiáng)監(jiān)管政策，使得以土地出讓金作為主要回款來(lái)源的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在新政策環(huán)境下面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，依法合規(guī)設(shè)置土地出讓金支付路徑對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目的成功起著關(guān)鍵作用。

（一）土地出讓金收支管理趨于規(guī)范

《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》提出，“土地儲(chǔ)備項(xiàng)目從擬收儲(chǔ)到供應(yīng)涉及的收入、支出必須全部納入財(cái)政預(yù)算”，遵循“先收后支”的總體原則，不得將預(yù)期土地出讓收入作為地方政府還款來(lái)源。《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》將國(guó)有土地出讓金劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收，強(qiáng)化了對(duì)土地出讓金收支的管理。

（二）地方政府債務(wù)管控政策趨緊

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確提出，“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理”。財(cái)政部等部委出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，要求加強(qiáng)對(duì)地方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控。《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布后，要求銀行提供融資不得以任何形式新增地方政府隱性債務(wù)［1］。

（三）房地產(chǎn)政策調(diào)控越來(lái)越嚴(yán)

在國(guó)家堅(jiān)持“房住不炒”的大背景下，房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入持續(xù)低迷期。國(guó)務(wù)院多次召開(kāi)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)，要求各大中城市加強(qiáng)房地產(chǎn)控制，限制地價(jià)。住建部等相關(guān)部門(mén)發(fā)文，要求全國(guó)22個(gè)重大城市每年土地出讓不得超過(guò)3次，進(jìn)而控制地方政府土地出讓節(jié)奏和土地出讓收入。

（四）PPP 項(xiàng)目的財(cái)承空間接近上限

為控制PPP 項(xiàng)目粗放式快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家發(fā)布一系列規(guī)范文件，PPP 項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)范平穩(wěn)發(fā)展期。《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》明確了PPP 項(xiàng)目的財(cái)承空間上限，并劃定PPP 項(xiàng)目的5%、7%和10%三條紅線［2］。其中，5%是財(cái)政支出責(zé)任占比紅線，即“財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”；7%是PPP 項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警紅線，即“PPP 項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制會(huì)對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示”；10%為禁止新項(xiàng)目入庫(kù)紅線，即“對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)”。

三、片區(qū)開(kāi)發(fā)模式

（一）ABO 模式

1.模式起源

授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式（ABO 模式）即2016年北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》后，提出的授權(quán)（Authorize）、建設(shè)（Build）、運(yùn)營(yíng)（Operate）模式，由政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類(lèi)市場(chǎng)主體資源，提供軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)［3］。政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，向京投公司支付授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，滿足京投公司提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

2.模式的內(nèi)涵

ABO 模式指地方政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序或直接簽署協(xié)議的方式授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，由其向政府方提供項(xiàng)目的投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)服務(wù)，合作期滿將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府方，由政府方按約定提供一定財(cái)政資金支持的合作方式。

3.模式的適用性

被授權(quán)的屬地國(guó)有企業(yè)應(yīng)剝離政府融資職能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，并且不再承擔(dān)政府性融資，同時(shí)具備區(qū)域內(nèi)特定領(lǐng)域的建設(shè)運(yùn)營(yíng)綜合管理實(shí)力。ABO 模式須滿足財(cái)政資金“按效付費(fèi)”的支出原則，政府方依據(jù)被授權(quán)企業(yè)提供的公共服務(wù)考核結(jié)果來(lái)安排財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)行定時(shí)、定向、不定量的付費(fèi)機(jī)制，由此可以降低政府方剛性支付被認(rèn)定為隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“投資人+EPC”模式

1.模式起源

2018年，國(guó)家發(fā)文嚴(yán)禁政府以建設(shè)—移交（BT）方式舉債或以委托代建等名義變相舉債，為解決政府方資金問(wèn)題或者協(xié)助政府方開(kāi)展項(xiàng)目融資，在EPC 的基礎(chǔ)上創(chuàng)新構(gòu)建了“投資人+EPC”投融資模式。根據(jù)資本方籌措項(xiàng)目建設(shè)資金參與方式的不同，“投資 人+EPC”模式可分為“股權(quán)型/債權(quán)型/延付型融資+EPC”，具體如下。

（1）“股權(quán)型融資+EPC”。項(xiàng)目承接主體與項(xiàng)目實(shí)施單位共同出資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目承接主體的協(xié)助下籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，用于支付EPC 工程總承包費(fèi)用。

（2）“債權(quán)型融資+EPC”。項(xiàng)目承接主體以委托貸款、信托貸款或者借款等方式向項(xiàng)目單位提供建設(shè)資金，由項(xiàng)目單位用于支付EPC工程總承包費(fèi)用。

（3）“延付型融資+EPC”。項(xiàng)目承接主體先行融資建設(shè)，EPC 工程總承包費(fèi)用在建設(shè)期間部分支付，剩余部分由項(xiàng)目單位延期支付，或者在合同中設(shè)置項(xiàng)目單位可以選擇延期支付部分或者全部EPC 工程總承包費(fèi)用的權(quán)利。

2.模式的內(nèi)涵

EPC 是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定承包工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等全過(guò)程或若干階段，且通常在總價(jià)合同的條件下，對(duì)其所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度總體負(fù)責(zé)。“投資人+EPC”即工程承包方為業(yè)主解決部分項(xiàng)目融資款，協(xié)助業(yè)主獲取融資以啟動(dòng)項(xiàng)目的一種開(kāi)發(fā)建設(shè)模式。

3.模式的適用性

（1）不得為政府投資項(xiàng)目。按照《政府投資條例》等相關(guān)規(guī)定，具有一定經(jīng)營(yíng)收入的準(zhǔn)公益項(xiàng)目，企業(yè)以自有資金作為項(xiàng)目資本金，政府給予一定的投資補(bǔ)助、基建獎(jiǎng)勵(lì)，但沒(méi)有資本金出資，該類(lèi)項(xiàng)目不屬于政府投資項(xiàng)目，企業(yè)采用“投資人+EPC”模式具有一定的合規(guī)性。

（2）資金來(lái)源不得為財(cái)政資金。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般具有穩(wěn)定的項(xiàng)目收益，如經(jīng)營(yíng)性收入能夠完全覆蓋投資成本，不需要政府承擔(dān)支出責(zé)任，企業(yè)投資時(shí)可以自負(fù)盈虧、自行平衡。這類(lèi)項(xiàng)目采用“投資人+EPC”模式也具有一定的可行性。

（3）合作企業(yè)不得為政府融資地方國(guó)有企業(yè)。在公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的“投資 人+EPC”模式中，如果以未轉(zhuǎn)型完畢的融資地方國(guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目單位，一般被認(rèn)為屬于地方國(guó)有企業(yè)，仍然承擔(dān)政府融資職能，項(xiàng)目極易被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)。

四、片區(qū)開(kāi)發(fā)可行性融資路徑

（一）融資現(xiàn)狀

ABO、“投資人+EPC”等模式下的片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目多以地方國(guó)有企業(yè)為實(shí)施機(jī)構(gòu)，地方國(guó)有企業(yè)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式引進(jìn)社會(huì)投資人。投資人單獨(dú)成立項(xiàng)目公司或者與地方國(guó)有企業(yè)合作成立項(xiàng)目公司，投資資金及合理回報(bào)由財(cái)政部門(mén)先撥付給地方國(guó)有企業(yè)，再由地方國(guó)有企業(yè)按合同約定支付給項(xiàng)目公司。這種模式下打通片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目支付通道的要點(diǎn)在于，確保土地出讓金合法依規(guī)地由財(cái)政部門(mén)支付給地方國(guó)有企業(yè)。政府應(yīng)向地方國(guó)有企業(yè)授權(quán)，履行公開(kāi)招投標(biāo)的法定程序，對(duì)具有一定收益的公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目不得約定政府回購(gòu)、政府兜底等剛性兌付條款，否則項(xiàng)目極易被認(rèn)定為增加地方政府隱性債務(wù)。

片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容是市政道路、公園、公共文化設(shè)施、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營(yíng)性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施、公立學(xué)校、公立醫(yī)院等公益性資產(chǎn)，資產(chǎn)不產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)收入，不能用于轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，也不能計(jì)入企業(yè)的資產(chǎn)，未來(lái)移交給政府。這種由政府決策建設(shè)且產(chǎn)權(quán)歸政府的公益性資產(chǎn)，建設(shè)資金的支付責(zé)任一定是政府。如果片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)際內(nèi)容為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，企業(yè)實(shí)施土地征收拆遷、建設(shè)“八通一平”、公共配套工程后，既得不到資產(chǎn)，又不能獲得經(jīng)營(yíng)收入，土地資產(chǎn)也要交給政府，土地出讓金由政府收取，政府具有支付工程款的責(zé)任。

2007年，國(guó)土資源部（2018年組建為自然資源部）明確規(guī)定不得將尚未啟動(dòng)或完成拆遷補(bǔ)償?shù)纳兀捎枚ㄏ驋炫品绞竭`規(guī)出讓給地方國(guó)有企業(yè)或項(xiàng)目公司；不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為地方國(guó)有企業(yè)償債資金來(lái)源；土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資。

片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目融資存在困難，主要原因是《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，銀行提供融資不得以任何形式新增地方政府隱性債務(wù)。一是不得違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持的融資；二是不得要求或接受地方黨委、人大及其常委會(huì)、政府及其部門(mén)出具承諾或擔(dān)保性質(zhì)的文件，包括但不限于決議、會(huì)議紀(jì)要、協(xié)議、各類(lèi)函件等；三是不得要求或接受以機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)為相關(guān)單位和個(gè)人融資進(jìn)行抵押、質(zhì)押，以及以售后回租、售后回購(gòu)等方式進(jìn)行的變相抵押、質(zhì)押；四是不得要求或接受以政府儲(chǔ)備土地或未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等公益程序的土地抵押、質(zhì)押，不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來(lái)源的融資；五是參與政府和社會(huì)的合作（PPP）、政府投資基金等，不得約定或要求由地方政府回購(gòu)其投資本金、承擔(dān)其投資本金損失、保證其最低收益，不得通過(guò)其他明股實(shí)債的方式提供融資及相關(guān)服務(wù)；六是不得將融資服務(wù)作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容；七是不得以其他任何形式新增地方政府隱性債務(wù)。

片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償?shù)裙ぷ鲗儆谡毮埽Ц督o被拆遷人的補(bǔ)償資金必須從財(cái)政支出，而社會(huì)資本參與片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不管是與屬地國(guó)企合作還是單獨(dú)成立項(xiàng)目公司，前期費(fèi)用如何支付到財(cái)政且不構(gòu)成隱性債務(wù)始終是個(gè)難題。

（二）可行路徑

當(dāng)前土地出讓金經(jīng)地方財(cái)政流向地方國(guó)有企業(yè)的合規(guī)方式主要包括政府采購(gòu)服務(wù)、政府獎(jiǎng)補(bǔ)、地方財(cái)政對(duì)地方國(guó)有企業(yè)增資等方式。以“投資+EPC”、ABO 模式實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，土地出讓金按照政府采購(gòu)服務(wù)的路徑通過(guò)地方財(cái)政撥付給實(shí)施機(jī)構(gòu)。若實(shí)施機(jī)構(gòu)為合資公司或投資人，在符合規(guī)定的前提下，土地出讓金可直接按基金預(yù)算列支撥付給實(shí)施機(jī)構(gòu)。

政府采購(gòu)服務(wù)、政府獎(jiǎng)補(bǔ)、地方財(cái)政對(duì)地方國(guó)有企業(yè)增資這三條通道打通了政府財(cái)政向地方國(guó)有企業(yè)的資金流通路徑，但每一條通道均有所限制。第一種為政府采購(gòu)?fù)ǖ馈５胤絿?guó)有企業(yè)可以通過(guò)政府采購(gòu)的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目并獲取資金。受土地儲(chǔ)備政策的限制，企業(yè)合規(guī)參與土地儲(chǔ)備投資必須通過(guò)政府采購(gòu)工程這一路徑，其支出若符合土地出讓金支出范圍的規(guī)定，可直接由政府性基金預(yù)算列出，地方國(guó)有企業(yè)由此獲得土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的成本與利潤(rùn)。在企業(yè)投資的片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，可將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工程剝離出地方國(guó)有企業(yè)應(yīng)建設(shè)的內(nèi)容，具體工作僅由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，土地出讓金可合規(guī)地由財(cái)政支付給地方國(guó)有企業(yè)，后續(xù)地方國(guó)有企業(yè)可根據(jù)開(kāi)發(fā)協(xié)議內(nèi)容，將土地出讓金與自有資金等其他資金混合后再支付給地方國(guó)有企業(yè)和社會(huì)資本合資的項(xiàng)目公司。第二種為政府獎(jiǎng)補(bǔ)通道。目前，大部分由政府補(bǔ)助的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目均采用“按效付費(fèi)”的方式來(lái)設(shè)置資金支付通道，既符合財(cái)政預(yù)算管理要求，又能規(guī)避政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三種為地方國(guó)有企業(yè)增資通道。地方財(cái)政對(duì)地方國(guó)有企業(yè)的增資渠道沒(méi)有嚴(yán)格限制，增資由一般公共預(yù)算支出，存在可操作性。

五、融資案例

（一）項(xiàng)目融資概況

項(xiàng)目總投資約280億元，主要建設(shè)內(nèi)容包括公建類(lèi)項(xiàng)目、房建類(lèi)項(xiàng)目、環(huán)境整治及綠化項(xiàng)目、市政項(xiàng)目。公建類(lèi)項(xiàng)目主要包括市民中心、學(xué)校、體育中心等，房建類(lèi)項(xiàng)目主要包括安置房、單身職工公寓等，環(huán)境整治及綠化類(lèi)項(xiàng)目主要包括水系整治、廣場(chǎng)綠地等，市政項(xiàng)目主要包括道路、公交客運(yùn)站、污水處理廠、供電設(shè)施等。

項(xiàng)目采用“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)+聯(lián)合開(kāi)發(fā)”模式，地方政府授權(quán)地方國(guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施主體，兩者簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，政府按照《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定對(duì)地方國(guó)有企業(yè)開(kāi)展績(jī)效考核，并按績(jī)效考核結(jié)果向地方國(guó)有企業(yè)支付授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)和績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)資金。地方國(guó)有企業(yè)公開(kāi)招標(biāo)選定社會(huì)投資人，與中標(biāo)社會(huì)投資人簽署《聯(lián)合開(kāi)發(fā)協(xié)議》及補(bǔ)充協(xié)議，共同出資成立合資公司，由合資公司作為項(xiàng)目業(yè)主，承擔(dān)合作協(xié)議項(xiàng)下的全部工作。合資公司在授權(quán)范圍內(nèi)制訂綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃并報(bào)政府批準(zhǔn)，然后按經(jīng)批準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃推進(jìn)各子項(xiàng)目建設(shè)，以保障供地計(jì)劃符合建設(shè)進(jìn)度。

項(xiàng)目的資金回收路徑實(shí)質(zhì)上是通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)，將合作范圍內(nèi)新增土地出讓收入、稅收等增量財(cái)政收入作為授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)來(lái)源，并將授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。財(cái)政部門(mén)按照預(yù)算安排將土地出讓金如期撥付給政府授權(quán)的地方國(guó)有企業(yè)，地方國(guó)有企業(yè)結(jié)合績(jī)效考核情況向合資公司支付獎(jiǎng)補(bǔ)資金，社會(huì)投資人則通過(guò)分紅等方式獲得投資本金及合理回報(bào)。

（二）融資模式調(diào)整

項(xiàng)目簽約時(shí)融資方案為“特許經(jīng)營(yíng)+聯(lián)合開(kāi)發(fā)”的模式。《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)后，從銀行角度來(lái)看，仍是以土地出讓金預(yù)期收益為還款來(lái)源，違反了“不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資地方國(guó)有企業(yè)償債資金來(lái)源”的規(guī)定。針對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況，將項(xiàng)目的融資模式由“特許經(jīng)營(yíng)+聯(lián)合開(kāi)發(fā)”調(diào)整為以“特許經(jīng)營(yíng)+經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流質(zhì)押”的方式貸款，通過(guò)調(diào)可研、改規(guī)劃、重立項(xiàng)、辦“四證”這四個(gè)步驟完成對(duì)金融機(jī)構(gòu)融資模式的調(diào)整。通過(guò)和金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，采用“前期貸+項(xiàng)目貸”的模式解決項(xiàng)目短期的現(xiàn)金流問(wèn)題。

做好頂層設(shè)計(jì)工作，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的調(diào)研，論證項(xiàng)目合規(guī)性，通過(guò)調(diào)整融資模式，解決金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心的還款來(lái)源于土地出讓金這一問(wèn)題。增加收入來(lái)源，通過(guò)增加子項(xiàng)經(jīng)營(yíng)性收入，提振金融機(jī)構(gòu)的信心，增加經(jīng)營(yíng)性收入等。建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成合力，通過(guò)協(xié)調(diào)政府、國(guó)有投資公司、咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)共同研討項(xiàng)目績(jī)效考核、立項(xiàng)調(diào)整、建設(shè)手續(xù)、簽署意向客戶、引入片區(qū)產(chǎn)業(yè)等，共同推進(jìn)融資進(jìn)程。項(xiàng)目融資落地的關(guān)鍵是消除項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，將項(xiàng)目的融資模式由“特許經(jīng)營(yíng)+聯(lián)合開(kāi)發(fā)”調(diào)整為以“特許經(jīng) 營(yíng)+項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流質(zhì)押”的方式進(jìn)行融資，通過(guò)平衡經(jīng)營(yíng)性收入，滿足金融機(jī)構(gòu)的審批條件，徹底解決政策性審批障礙，進(jìn)而獲得金融機(jī)構(gòu)融資審批。

（三）融資模式總結(jié)

政府按績(jī)效考核結(jié)果向地方國(guó)有企業(yè)撥付授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)與績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)，地方國(guó)有企業(yè)結(jié)合績(jī)效考核情況向合資公司支付獎(jiǎng)補(bǔ)資金。項(xiàng)目支付路徑的主要亮點(diǎn)為設(shè)置了兩層績(jī)效考核，規(guī)避政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，打通了土地出讓金的支付路徑。

第一層績(jī)效考核為地方政府對(duì)地方國(guó)有企業(yè)的績(jī)效考核。財(cái)政部門(mén)根據(jù)考核結(jié)果支付授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)與績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)，打通地方財(cái)政向地方國(guó)有企業(yè)支付土地出讓金的通道。在建設(shè)完成后，地方政府獲得土地、稅收等收益后按照《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定的績(jī)效考核內(nèi)容，向地方國(guó)有企業(yè)支付授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)與績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)，并約定授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)和獎(jiǎng)補(bǔ)資金預(yù)算安排。政府將授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，同時(shí)將支付給地方國(guó)有企業(yè)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金納入預(yù)算，每年結(jié)算一次。“按效付費(fèi)”避免授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)固定的現(xiàn)象，項(xiàng)目本身涵蓋了經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，能夠獲得一定的經(jīng)營(yíng)性收入，在一定程度上規(guī)避了被判定為地方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

第二層績(jī)效考核為地方國(guó)有企業(yè)對(duì)合資公司的績(jī)效考核，根據(jù)考核結(jié)果向合資公司支付開(kāi)發(fā)費(fèi)用，這是土地出讓金由地方國(guó)有企業(yè)流轉(zhuǎn)到合資公司的路徑。地方國(guó)有企業(yè)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式與社會(huì)投資人簽訂《聯(lián)合開(kāi)發(fā)協(xié)議》，并出資成立合資公司。地方國(guó)有企業(yè)根據(jù)協(xié)議中約定的內(nèi)容，從投融資、設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)與進(jìn)度、安全質(zhì)量等多方面開(kāi)展考核，按照考核結(jié)果向合資公司支付開(kāi)發(fā)費(fèi)用。這一層績(jī)效考核內(nèi)容能夠約束合資公司與社會(huì)資本，保證財(cái)政資金“按效付費(fèi)”，在一定程度上規(guī)避不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié)語(yǔ)

片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)合規(guī)性、投資規(guī)模和投資期限的要求高，涉及范圍廣、建設(shè)內(nèi)容多、投資體量大、建設(shè)周期長(zhǎng)，具有融資困難、合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)。土地出讓金作為企業(yè)投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合理回報(bào)的主要來(lái)源，在具體返還路徑設(shè)置上應(yīng)審慎考慮，通過(guò)建立“按效付費(fèi)”績(jī)效考核機(jī)制，采用財(cái)政預(yù)算安排和支出的方式，規(guī)避地方政府兜底和剛性兌付的隱性債務(wù)嫌疑。本文可為存量片區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)推進(jìn)提供可靠的借鑒經(jīng)驗(yàn)，在以自有資金、供應(yīng)鏈金融、基金產(chǎn)品、信托產(chǎn)品等為主要資金籌集來(lái)源的片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目融資背景下，項(xiàng)目融資成本普遍高達(dá)7.5%以上，采用項(xiàng)目貸資金成本，僅為5年期以上貸款利率水平。

片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目作為建筑企業(yè)投資業(yè)務(wù)的重要組成部分，通過(guò)整合金融資源、發(fā)揮投建運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)新設(shè)計(jì)資金路徑和實(shí)現(xiàn)融資落地，可妥善解決地方政府資金困境和滿足建筑企業(yè)訂單規(guī)模上漲需求。在獲取可觀施工效益的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮融資杠桿效應(yīng)帶來(lái)的投資紅利，提升企業(yè)投資效益和節(jié)約資金籌集成本，為企業(yè)可持續(xù)滾動(dòng)投資片區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目提供保障，進(jìn)而為推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。